全面推进依法治国下实现军民深度融合的方略探究

■ 汪亚青

全面推进依法治国下实现军民深度融合的方略探究

■ 汪亚青

本文结合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，分析当下军民融合存在的障碍，并摆明强化依法治国对军民深度融合的正向影响，以期通过法治环境的优化，以全面推进依法治国为契机，带动军民深度融合体系化发展。

一．前言

军民深度融合是在市场经济背景下的产物，市场经济本身作为规则经济、法治经济，法律制度和法治理念是市场经济的内核和市场良好运作的前提。经过三十多年的改革开放，我国无论经济建设还是法治建设，都形成了一批举世瞩目的成果。以《物权法》《合同法》《公司法》等为代表的市场经济法律体系，为经济持续健康发展提供了国家强制力上的支持。然而，我国千年以来“人治高于法治”的传统思想仍然根深蒂固，在某些核心领域仍然存在经济发展和法律秩序之间非和谐共生的状态。法治的缺失导致市场利益分配的失衡，进而造成了市场主体公平参与权的丧失，从而导致资源分配存在不合理甚至是混乱、浪费，最终作用军地企业这一末端，造成军民难以深度融合。

民间资本参与军品研发和生产是一种具有特殊背景的合作。显而易见，在以往的军民结合发展中，以政府为背景的军工企业在合作中占据着明显的优势地位。掌握垄断权力和垄断利润的军工企业可以根据自身发展需求任意选择任何非公资本进行合作，也可以出于安全和发展的需要终止与其的合作事宜。非公资本参与军品研发和生产需要经过严格的资格认证，在经过非对称的单向选择后方可参与到某一环节或领域。包括军民融合在内的诸多当下中国经济问题都与无法可依、有法不依有着密切的关系。军民融合之所以始终无法出现深度化发展，很大的原因是军地双方都缺乏必要的法律意识和法律思维，以一种人治大于法治的环境根本无法实现军民深度融合。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。全会提出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”和“增强全民法治观念，推进法治社会建设”是全面推进依法治国的重要任务，这从两个维度上对军民深度融合做出了规范性引导。一是军民融合法律体系的制定主体是国家，实际操作主体是以军工企业为代表的公有资本，作用主体是军地双方企业，审查规制主体是各级政府及相关部门。依法行政就是依法作为，建设法治政府就是建设军民融合法治环境，政府在军民融合中的作用是深刻且不可替代的。二是包括民资在内的军民融合各主体对依法融合执行效果具有直接影响。军民深度融合存在障碍，除了法律制度上确实存在部分空白之外，不可忽视的原因是全民法治观念淡薄，无法对依法实行军民融合起到正向推动作用。军工企业等国有资本通过法律对民营企业进行筛选、考察、监督、管控，民用企业也利用法律规范政府行为、保障自身合法权益。全会指出，要加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。军民深度融合作为十八届三中全会提出的国家经济重点发展领域，亦被视为依法治国的重点领域。十八届三中全会指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。然而市场发挥作用的前提是市场拥有合理运行的秩序。当下非有效公平的市场秩序是制约民营企业介入军民融合的重要原因。而法治是形成公平有效市场秩序最好的方式，通过立法对包括军工企业在内的政府行为进行规制，能够为民营企业参与军民融合提供可靠保障。

英裔美国思想家托马斯•潘恩在著名的《常识》（Common Sense）中指出，“在专制制度下国王就是法律，而在自由国家里法律就是国王。”虽然潘恩是基于王权社会下为了实现人的自由而提出这一论调，但实际上却鲜明地阐释了法律与法治的关系。经过数十年的法制建设，成套法律体系已经成为事实，但真正发挥作用的效果却差强人意。四中全会着重强调全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，就是要将法制落脚于法治。全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这对于军民深度融合而言，无疑是指明了前进之路。

二．军民深度融合存在障碍的现实表现

军民深度融合需要建立八大体制机制，即彻底实现军民融合发展战略规划体系、建立和完善国家层面的军民融合协调管理体制机制、建立完善军地兼容的信息沟通平台和资源整合机制、建立军民融合的武器装备和科研生产体系机制、建立军民融合的军事人才培养机制、建立军民融合的军队后勤保障和装备维修体系机制、完善军民融合的国防动员的体系机制、完善和实施军地融合发展的法律法规和政策体系。以上八大体制机制建设和完善即是昭示目前军民融合存在的诸多问题。

（一）军地双方严重的信息不对称

信息不对称本是信息经济学中的术语。一般指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。军品研发生产是一类特殊领域。任何一个国家，涉及武装力量等维护政权稳定的国家机器发展状况都是高度涉密的。军民融合即是将这一隐秘领域有限度开放。诚然，进入该领域的民营企业都经过了严格的资格审查，跨越了产品科研生产许可、保密资质认证、质量管理体系认证和承制单位资格审查认证等四道门槛。但事实上，对于进入的民资，无论是军方还是政府部门都保持了充分的戒心和防备。

除了人为形成的信息交汇障碍之外，同样存在着非人为信息交汇障碍。国防军工领域长期封闭或半封闭的状态，造成军工企业和民营企业之间缺乏必要的固定信息交汇渠道。军工企业无法及时知晓民营企业掌握的先进技术能否为我所用，民营企业亦不可知军工企业的实际需求。双方都如同在“黒室中开锁”，偶然的合作成为必然的结果。

（二）民资生存发展的寻租成本过高

中国的人情社会和“人治观念”造成权力拥有者将手中的军品研发生产配额作为稀缺资源加以控制，进而利用这一资源换取货币或其它形式的利益。降低市场主体的运营成本，促进市场竞争更文明、更公平，保障人权、限制公权的改革必将大大降低企业寻租成本。在过去相当长的时间里，军工资源由政府这一“看得见的手”来配置无法避免。正如法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”法治建设一旦落后于经济建设，那么经济建设所获得的利益，就有相当部分由权力操控者通过法治漏洞加以转移。这也是一个社会经济和法治不平衡发展所要付出的代价。民营企业想要在军工领域生存和发展，必然需要向主管部门转移部分收益。这会降低企业整体盈利能力，进而制约企业研发能力和进一步参与生产的热情，最终对军民融合造成深远的负面影响和恶性循环。

（三）民营企业生产转换成本过高

民营企业本身从事民品生产，在参与军品生产前整条生产链和研发链都是为民品服务。在柔性生产线尚未普及的当下，民营企业为进入军品领域所付出的生产转换成本相当高。这种成本在企业尚未通过军品研发销售获得利润前，必须完全由企业独自承担。由于军品需求量不大、需求种类较多的特殊性，这笔成本的收回需要比较长的时间，因此将占用企业大量现金流。如果民营企业转换失败或者融合发生障碍，这部分成本甚至会成为沉没成本。无论是现实成本还是潜在损失，都会使得民营企业反复评估进入风险与收益之间的关系，阻止相当部分中小企业参与军民融合发展中。

（四）维护民营企业合法权益的法律法规不完善

一般来说，在混合所有制企业中，军工企业是大股东，民营企业是小股东，军工企业在表决权、监督权和信息拥有权等方面拥有较多的权力。不少军工企业拥有行政级别，这对没有行政级别的民营企业来说构成了不公平竞争。当双方发生矛盾需要法律仲裁时，往往存在法律偏袒保护军工企业的情况。这些都让民营企业参与混合所有制改革有不少后顾之忧。当混合所有制企业中的军工企业与民资股东之间出现利益冲突时，军工企业往往会利用资本多数地位，将其自身的意志上升为公司的意志，通过表决权和影响力侵占和损害民资的权益。军工企业“制度上的利益”也会影响企业的治理，使民企的投资权益受损。军工企业与政府之间有着千丝万缕的联系，在政企不分、政资不分的情况下，存在政府干预司法的现象。在司法系统中存在着军工企业更优越的思想观念，从“理智”上不想触犯军工企业的投资权益。这一切都缘于维护民营企业合法权益的法律法规不完善，也给军民深度融合带来明显的负面效应。

（五）军地双方磨合的资源消耗过大

军地双方磨合的资源消耗即成为磨合成本，与前文所述的交易成本、机会成本、寻租成本一起构成民营企业参与军民融合的总成本。由于军地双方合作契约的不对称性和技术的不对称性，导致两系统为整合资源所花费的成本就是磨合成本。在混合所有制体制下，国资与民资由于管理体制、发展理念和所处发展位置的差异，存在着明显的鸿沟。这种鸿沟在军民融合中则更为明显。由于政府缺乏必要的引导和保障，军地双方很难实现“软磨合”，而需要通过双方试探性的“硬磨合”来实现。这就给磨合带来了障碍，也增加了磨合的成本。理想的方式是，磨合双方向同一方向作用以减少“磨合阵痛”。但现实中，军工企业一般恒定不动，而需要民营企业向军工企业靠拢，这种单向流动必然带来某一方磨合成本和磨合困难的扩大，进而影响到双方的磨合效果和磨合成本。

三．强化依法治国对军民深度融合的正向影响

（一）降低军民融合活动的交易成本

依法治国将有助于降低经济活动和社会活动中的交易成本，使经济和社会运行更加顺畅、更有效率，节约了社会资源，减少了不必要的资源消耗。第一是降低搜寻成本，通过制度的建立与完善，可以降低军品信息与交易对象信息的搜集成本；第二是降低信息成本，通过强制规则化行为主体的相关做法，能够以制度避免信息掌控者借机寻租，以抬升信息成本；第三是降低议价成本，制度化的操作规范能够最大限度减少关于契约、价格、品质讨价还价的成本；第四是降低决策成本，法治社会能够显著降低人治社会进行相关决策与签订契约所需的内部成本。通过以上四个部分成本的法理化收缩，能够最大程度降低军民融合活动中的交易成本。

（二）引导参与军民融合的活动主体由寻租优先型向发展优先型转变

发展的导向问题是一个宏观且极度重要的问题。长时间以来，民营企业都将相当部分精力和资源投放到寻租市场中，希望通过资源转换获取自身发展必要的环境。这就造成了一种寻租导向型发展模式。这种模式不仅会对经济社会的健康发展造成不良影响，更会带来市场规则和保障法律的发展严重滞后，进而阻碍军民深度融合的进行。通过全面推进依法治国，可以增加政府行为主体寻租的成本和风险，从而降低其寻租行为的回报率，进而形成主动性放弃寻租。包括民营企业在内的军地双方，在法制完备的环境下，可以将更多的资源用于科技研发、产品升级、项目联合、市场拓展等活动中，从根本上引导参与军民融合的活动主体由寻租优先型向发展优先型转变。

（三）形成重视研发的知识产权型社会，基于知识产权的兼并重组将更加频繁

著名经济学家诺斯在《经济史中的结构与变迁》中，通过比较不同社会制度在长时间内的经济实效发现，那些保证产权并对经济纠纷提供可以预期的解决方案的国家为经济发展提供了很好的环境。西方大国的兴衰，近代各国的沉浮都证明了这点：英国与荷兰之所以在17世纪超越了法国与西班牙，主要是因为对产权的有效承认和良好的政治法律制度。知识产权在军民融合中扮演着至关重要的作用。以高新科技为核心驱动力的战略性新兴产业，是目前军民深度融合的主战场，而高新科技背后的支撑力就是知识产权。军民深度融合是以资本为核心的融合，民营企业和国有企业通过不断兼并重组形成交叉持股的态势，从而演化为以资本为纽带的深度融合。这种军民深度融合，表面是资本融合，深层则是知识产权的融合。很难想象，缺乏对知识产权保护的社会能够实现真正意义上的基于资本融合的军民深度融合。大量侵权的技术应用会极大损害知识产权拥有者的研发积极性，从长远上破坏我国创新驱动发展的大计。

（四）创造公平竞争的良好环境

关于军地双方在融合中的地位问题，业界压倒性地认为以军工企业为代表的国有企业显著优于民营企业。这种不平衡的融合地位很难创造出公平竞争的良好环境。另一方面，军工企业内部和民营企业内部部分企业也同样存在着无法公平竞争的现象。这会造成军品研发和制造的厂商不一定是最优选择，进而损害国家经济利益和军队装备质量。资本融合下的军民深度融合是市场经济环境内的混合所有制的特殊体现。社会主义市场经济本质上是法治经济。更好发挥政府作用就是需要政府以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，通过法治规范市场竞争秩序能够使各类市场主体平等参与竞争，可以降低企业的运行成本和运行风险，为各类所有制企业提供公平的竞争环境。

（五）克服功利化、短期化经济发展倾向

经济发展与政权更迭之间始终存在着一种矛盾。经济发展需要相对稳定的环境，尤其是发展方向和目标这种宏观导向必须保持大体上的稳定。而包括我国在内的世界多数国家，一届政府执政时间多为3-5年，政权相对于经济发展而言呈现一种频繁更迭的状况。这一问题一分为二来看：一方面，我国作为社会主义国家，实行中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，国家唯一合法执政党只有中国共产党，这就相对于实行多党制的西方国家而言更具有稳定性；另一方面，中国的法制建设尚处于初级阶段，某种意义上法治水平与经济建设水平呈现出正向相关，因此我国相当部分地区仍然存在“人治大于法治”的现象，这就难免存在现任政府与上任政府在经济发展理念上产生差异，造成功利化、短期化发展倾向。全面推进依法治国，能够最大限度杜绝政绩工程，让经济发展限定在合理合法的区间内，每一届政府的发展思路和决策都会形成责任追溯，从而保证所有经济改革与发展举措都在法治规定的轨道中运行，克服功利化、短期化经济发展倾向。

四．全面推进依法治国对军民深度融合体系化发展的突破

（一）界定好政府与市场的明确界限

四中全会与三中全会一脉相承的是，重构公权力与界定政府与市场的边界。三中全会指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。四中全会中亦表明，法治是政府公权力的塑造源泉，也是政府作用发挥的真正边界。我国目前从产权保护到依法行政，从经济领域的立法到司法，从公平竞争到统一市场等诸多方面，都存在着不尽如人之处，而这一切又或多或少都与政府和市场关系边界的模糊，政府自由裁量权过大从而伸手过长、干预过多、干预不当有关，造成了经营环境的不确定性，也成为经济转型升级的深层障碍。以往军民深度融合难以实施，很大程度上亦与过多行政干预和过少市场调节有关。

在依法治国的框架体制下，法无授权不可为，法无禁止皆可为。法无授权不可为，管理好政府这只手，可以更好地在市场经济环境下发挥政府的管控效率，缓解公权滥用造成的民资企业进入军品市场寻租成本过高的状况，亦可减少任意性或主观性决策给军民深度融合带来的负面影响。法无禁止皆可为，可以让民营企业对于军品市场有着更为明确的市场预期，可以全面释放市场活力和全社会参与军民融合的激情，正确引导市场资源要素合理流动，降低包括民资在内的所有市场主体运行成本，保证各类市场主体平等参与竞争。

（二）完善军地兼容的信息沟通平台和资源整合机制

信息沟通平台是支撑信息系统有效运行的前提，是整合军地有形资源和无形资源的基础性通道。《决定》指出，“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。“涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布”。法治的完善必将推动信息公开的常态化发展，信息沟通新常态正在形成。完善军地兼容的信息沟通平台和资源整合机制，可以将民用信息系统与国防动员信息系统整合，打造多维立体信息平台，以信息沟通系统的融合促进军民深度融合。

（三）建立民营企业参与军民融合产权受限补偿机制

从法律层面上，无论是资本主义经济，还是社会主义市场经济，凡是作为出资人，都享有与其出资额相对应的权益。然而，由于军工领域的特殊性，相关设备处置、行政管理组织、重要人事任免等事项并不能由股东完全决配（即使是占多数股权的大股东亦不可），这就要求建立适当的非公有资本出资人产权受限补偿机制。《决定》指出，政府更好发挥作用就是要以保护产权为导向，完善社会主义市场经济法律制度。《决定》进一步提出，“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护”。因此，在军工领域诸如设备处置、行政管理方面存在的侵蚀民资产权的行为，需要以货币、技术或其他不涉及根本性调整的方面进行补偿，以最大限度中和产权受限带来的负面效应，保证民营企业参与军民融合不再以产权损失为代价。

（四）完善决策主体监督与追责制度

军工企业和政府等代表国家参与军民融合的主体，很多情况下是发展决策的核心。尤其是各级政府作为“第三人”，经常会以国家整体发展目标来调整军品微观发展目标。这一类决策主体对军民深度融合影响深远，必须加以严格管控方能维持军民融合在合理轨道运行。《决定》指出，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为”。因此，对决策主体的监督必须加大力度，尽最大可能消除政府等决策主体不作为或者乱作为。另外，《决定》还提出对司法人员施行终身负责制和错案责任倒查问责制。这是保证军民深度融合发展的良好思维。对于决策主体，同样为每一次重大决策建立档案，对实际决策人进行备案。当决策后果损害军地双方利益或者国家利益时，可以快速明确责任。此项追责制度可以在一定程度上防止随意决策或者私欲决策带来的利益损失，保证所有生产要素能够为军民融合所用。

1.参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

2.孟德斯鸠.论法的精神[M].上海:上海三联书店,2009：16

3.刘广彬 刘 军.企业兼并中的磨合成本及其资本化[J].东北财经大学学报,2005(1)

4.道格拉斯•C•诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海三联书店,1991:177

5.参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

（汪亚青，南京政治学院马克思主义理论学院研究生）