增强法治理念 弘扬法治精神为全面推进法治公安建设打牢坚实的思想基础*

□刘力伟

(浙江省公安厅，浙江 杭州 310009)

公安部部署开展执法规范化建设已经6年，省公安厅执法规范化建设会议每年都开，“全面推进依法治国”“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“法治思维、法治方式”“治理体系和治理能力现代化”“公平正义”“严格规范公正文明执法”等字眼不断地叩击着我们的神经。法治从未以今天这样的高度、广度、深度介入我们的社会生活，这使我们深刻地感知到“法律是治国之重器”。近期，中央、省委、公安部对法治中国、法治浙江、法治公安建设作出了一系列重大部署，这不能不使我们联想到浙江法治公安建设，联想到我们的职责使命，在倍感振奋的同时，也倍感压力。

一、一定要有法律至上的理念

公安机关是执法机关，一切行为都应当依法。可从现实执法情况看，各种不依法办事或不严格执法的现象却时有出现。为什么会这样？最主要的原因是，少数民警头脑里还没有牢固树立法律至上的理念。

我们强调法律至上，这是由法律的本质属性决定的。法律是党和国家经过实践检验了的正确政策的定型化，是社会和人民群众根本利益的体现，是由国家立法机关通过严格程序制定，并以国家强制力保证其执行的行为规范的总和。这里面有四层意思，一是法律是党和国家经过实践检验了的正确政策的定型化，即法律也是政策，而且是政策的定型化；二是法律是社会和人民群众根本利益的体现，即法律的目的性和人民性；三是法律是国家立法机关通过严格的程序制定并以国家强制力保证其执行的，即法律的国家强制性，不同于一般的政策和社会道德；四是法律是各种行为规范的总和，即法律所特有的规范性。规范人们行为的有三大规范，即法律规范、政策规范、道德规范，法律规范处于最高地位。

虽然我们一再强调依法治国，但各种体现“人治”痕迹的非法治现象仍然存在。遇到问题时，习惯于听领导怎么讲，看上级文件有什么要求，不善于在法律中寻找解决问题的路径；部署决策时，容易被特定的环境时空所左右，而把法律的规定和要求当成陪衬；处理具体事务时，碍于人情世故，折扣执行法律。针对诸如此类非法治现象，党的十八届四中全会特别指出，要学会运用法治思维和法治方式，要办事依法、遇事找法、解决问题用法和化解矛盾靠法。

从宏观的法律执行整体角度看，只要我们严格执法了，就能很好地体现党和国家的意志，体现人民群众的根本利益，体现法律本身应有的价值，这是三位一体的。但从微观的具体执行行为角度看，我们通常又强调，在具体的执法活动中，把法律效果、政治效果和社会效果三者统一起来。这看起来是理论上的悖论，但从实践看，这一问题又的确存在。产生这一问题的根源，是我们的一些执法者存在着机械执法或片面执法的现象。比如不及时作为、不充分作为、自由裁量不遵守比例原则、执法程序存在瑕疵、简单粗暴执法等。这些不当的执法行为，损害了党和政府的形象，损害了人民群众对法律的信赖。

我们强调的严格执法，不仅仅是要求按法律规定的字面意思执法，而是要按照法律规定的原意执法。2012年全省公安机关执法规范化建设推进会暨“阳光执法”工作现场会指出，读懂法律，不仅要读懂法律规定的字面意思，还要读懂法律规定背后的原理，最好能读懂法律之所以如此规定和它的发展变化规律。读懂法律，还包括把法律条文放到整个法律体系中去解读，还原到产生这些规范的社会存在和社会生活中去理解。只有真正读懂了法律，才能真正严格执法、真正树立起法律至上的理念。

二、一定要有公平正义的天秤

法律正义有别于个人正义。法律正义是一种集体正义，看得见的正义，而个人正义则潜藏于每个人的内心，是一种个体正义，看不见的正义。通常我们把这种区别于法律正义的个人正义称之为主观正义。这里讲的“公平正义”，就是个人正义。作为执法者，就要把法律正义转化为我们每个人的内心正义；每个人的内心正义成色如何，必然影响到通过我们的执法行为而产生的法律正义。没有内心正义，也就不会有法律正义。

一个合格的执法者，其内心的主观正义与法律的客观正义一定是高度一致的。如果他内心的主观正义观不能统一于法律的客观正义观，或者不知晓体现这种正义观的法律规定，那么，他就不是一个合格的执法者；如果他虽然熟知法律规定，但却按其自身的私利需要选择性地适用法律，那么，他只是一个“讼棍”。从这个意义上讲，内心正义不仅先于法律正义，而且更为重要。我在去年全省公安法治建设工作会议上讲过，“司法实践中，有些案件并不需要有多么高深的法律专业知识，仅凭职业良知和正义秉性，就能辨明是非，判断曲直”。我们民警的一切执法活动都要出于公心，杜绝一切私利，每一个执法行为都要符合法律原意，符合法律授权的目的。

内心正义不仅先于法律正义，而且还是实现法律正义的源动力和必经之路。作为一名警察，首先要有嫉恶如仇的正义感，有敬业爱民的事业心，其次才是知法、懂法、守法和善用法律者。正是基于这样的认识，2013年全省公安机关“学习贯彻习近平总书记重要批示精神，坚守防止冤假错案底线”座谈会提出，我们仍要一如既往地坚持“命案必破”和“绝不冤枉一个好人，也绝不放过一个坏人”的理念。有人说我们这个观点错了，实践中不可能绝对做到“命案必破”和“绝不冤枉一个好人，也绝不放过一个坏人”，并指责说正是这一错误的认识，才导致了不少冤假错案的出现。到底孰是孰非？我坚持认为，人一定要有一种精神，有追求和目标。尽管做不到“绝对”，但一定能无限接近；放弃了目标和追求，那就会丧失内在的动力。把目标当成指标是错的，失去追求的目标那就更错。

内心正义是促进民警积极履职的源动力。“学习贯彻习近平总书记重要批示精神，坚守防止冤假错案底线”座谈会后，省公安厅党委下发了一个要求全省公安机关和民警“铁肩担案、铁律办案、铁证定案”的“三铁”文件，首先强调的就是“铁肩担案”。我们是警察，依法履职是我们的职责所在；我们是人民警察，为民执法、为民办案是我们应尽的天职。现在法治对执法活动的规制越来越严，人民群众的要求越来越高，执法办案的任务也越来越重，缺乏必要的法律知识固然不行，但如果缺乏责任心，缺乏内在的公平正义感，那问题就严重了。也正是因为这些原因，去年省公安厅又出台了《浙江省县级公安机关执法办案积分制》，鼓励民警积极办案、勤于履职，也就是要求民警内心有公平正义的天秤。

三、一定要有严格程序的规制

法律可分为实体法和程序法两类，程序法的一个主要功能就是保障实体法的切实执行。长期以来，我们不少民警都有一个毛病，那就是重实体轻程序，经常自觉或不自觉地回避或规避程序的约束，有时甚至出于内心的愤慨，而有意违反法定程序。这肯定是错误的。我们是执法者，执法的目的是彰显正义，让全社会都看到明明白白的法律正义。这种正义既包括客观公正，也包括程序公正。由于客观公正是对过去案情的复原或重现，在实践中难以完全吻合，因此，这种客观公正又是相对的。但对于程序公正而言，则是当前的、眼下的，因此，程序公正的要求是绝对的。如果我们不重视程序公正，那么，不仅会使客观公正难以保障，而且还因我们自身的程序违法行为，导致社会对法律尊严的漠视，造成人们对法律信仰的缺失。

前段时间有一则报道，说某地公安机关拟刑拘某一身为人大代表的犯罪嫌疑人，向该人所在人大常委会提请批准。从报道反映的案情看，刑拘是完全合法和必要的，但该人大常委会没有批准。某地公安机关收容教育了一名因多次卖淫、屡次查处的失足妇女，该妇女向其所在地的法院提起诉讼，该法院以公安机关“适用法律错误”为由，撤销了公安机关的决定。从这两起案件看，我们明显感觉到，公安机关在适用法律上（尤其是实体法上）是正确的，错误的是人大常委会的不批准和法院的判决。但问题是我们该如何执行？我认为，既然人大常委会没有批准刑拘，那我们就不能执行刑拘；既然法院判公安机关“适用法律错误”，那我们就应该立即放人。至于如何解决错误决定和判决问题，那是另一回事。

党的十八届四中全会《决定》发表以来，严格执法、公正司法的要求提到了一个全新的高度，执法司法体制机制改革全面推进。对此，我们要有清醒认识，跟上时代发展的步伐，尤其要重视证据裁判和无罪推定或疑罪从无理念的确立。有人认为，这两条是对法院的要求，对公安机关不适用。这是对这两条原则的误读。所谓“证据裁判”，是指所采取的一切法律行为、法律手段都要有证据证明。立案要有证据、认定某人是犯罪嫌疑人要有证据、采取强制措施要有证据、移送检察院审查起诉也要有证据，没有证据不行。所谓“无罪推定”或“疑罪从无”，是指在没有确实充分且合法的证据证明之前（以及在法院作出判决前），不得认定嫌疑人（被告人）有罪。首先，“无罪推定”是对人而言的，不是对事的。例如，某一杀人案是客观存在的事实，但认定某人实施了杀人行为，必须有充分证据。证据不足，就不能认定，就应推定该人无罪。其次，“无罪推定”是对人并就结论而言的，不是过程。例如，我们对某一嫌疑人开展一系列侦查活动，这是个证明过程，而要作出该嫌疑人是否就是罪犯的认定时，则必须有充分的证据。证据不足的，必须推定无罪。

另一个要特别重视的是“以审判为中心”。客观地说，前些年的刑事诉讼活动，的确基本上都是“以侦查为中心”的。“以审判为中心”，不是说以其他刑事诉讼活动或阶段为辅。刑事诉讼法规定的公、检、法三机关在刑事诉讼活动中“分工负责、互相配合、互相制约”的原则没有变。“以审判为中心”，强调的是所有的刑事诉讼活动，包括公安侦查和检察院审查起诉，都要围绕审判需要来开展和进行，未经法院质证的事实证据，一律不采信；认定被告人是否构罪、构成何种犯罪、是否需要给予刑事处罚及给予何种刑罚，都必须经过法院的审判。总结以往的教训，公安机关要特别警惕的是“非法证据排除”问题。

四、一定要有责任落实的担当

浙江的执法规范化建设，总体而言，认识是到位的，措施是扎实的，成效也是明显的，赢得公安部授予的“执法规范化建设领头羊”殊荣，得到全国公安机关一致认可。因此，我们今天再来讲法治公安、讲执法规范化建设，就要有更新更高的认识和要求。依法治国是什么、法治公安有什么、执法规范化建设抓什么，中央、省委的《决定》和公安部的文件都已经明确，省公安厅也作出了具体部署，现在的问题是抓好落实。

抓落实，首先要抓思想认识的落实。执法规范化建设是全省各级公安机关和广大民警的共同责任，各级公安机关的领导要身先士卒、率先垂范，担当起第一责任人的重任。在抓思想认识落实的过程中，既不能把上级的文件、领导的讲话改头换面，照抄、照讲一遍，搞照本宣科；也不能把以前的东西搬出来，贴上现在的用语标签，搞照猫画虎；更不能讲的是一套，做的又是另一套，搞叶公好龙。

抓落实，还要抓全警工作任务的落实。执法规范化建设是全省各级公安机关、各警种、各部门的共同责任，大家都有任务、有要求，不能简单地理解为主要是法制部门、或者还包括其他具体承担执法办案任务的警种的责任，政工、科信、后勤等服务部门都有各自的责任。这一点，在《全省公安机关深化执法规范化建设实施方案》中讲得很清楚。要把这种责任明确落实到各级公安机关的工作部署中去，落实到各警种的条线工作指导中去；进一步完善上下级公安机关之间，以及公安机关与各警种之间的《执法责任书》，强化责任落实；进一步完善《浙江省公安机关执法质量考核评议实施办法》，加强对执法活动全过程的监督管理；逐年分解法治公安建设的各项目标任务，使其始终保持旺盛的上升势头。

抓落实，更要抓责任追究的落实。党的十八届四中全会《决定》明确指出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。对法治素养好、依法办事能力强的干部，要优先提拔使用；反之，则要批评教育，不改正的要调离领导岗位。今年是全面推进法治公安建设的开局之年，意义和责任都特别重大。作为领导干部一定要谋划好开局之年的工作部署。法治工作是一项系统性很强的工作，涉及诸如制度建设、执法流程管理、监督和责任追究，以及民警的执法能力和素质等各个方面。年底，省公安厅要对各地、各警种执法规范化建设情况进行严格考核，兑现奖惩；对履职不到位的，一律追责。一个地方的执法规范化建设没有搞好，首先要追究公安机关负责人的第一责任。