京津冀一体化挑战与出路

孙山

京津冀一体化的规划尚未出台，但京津冀三地的表态与行动，已显现了不同的需求与做法。如何打破利益桎梏，形成经济、生态、产业、文化等各个方面的有效联接，实现一体化还面临诸多现实的挑战

“北京旅客天津坐飞机免费乘机场高铁”。4月22日的《北京日报》高兴地宣称。

这是京津冀一体化大热之后，不断推出的利好消息中的一则。与此同时，在远离北京1000多公里的上海，一场关于中国城镇化进程的论坛中，京津冀一体化亦成为诸多政府官员、学者的热议话题。

一体化的现实挑战

“有一些经济学家单纯从经济的角度来看，说我们的特大城市还可以再集中人口，但是水、环境已经有些区域不允许再继续集中人口了。比如说总书记提的京津冀协同发展，主要是从北京这个地区的承载力严重减弱，这样一个出发点来说的。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民说，北京城市病的根源在于功能太多，集中了太多非首都功能。必须改变做强做大所有功能的传统做法，转移北京的非首都功能，变京津冀地区的一城记、双城记为多城记，实现京津冀良性互补、协同发展。

但从一城记、双城记变为多城记，却面临诸多现实挑战。

最现实的例子是交通，京津城际高铁、京冀高铁的开通使得三地距离大大缩短，也使津、冀两地开始享受首都辐射所带来的红利。但“最后一公里”问题仍然突出，河北目前与京津对接的高速公路、国道、省道共存在“断头路”里程达2300公里。

毛细血管不通，使北京极欲解决的人口疏散问题在过去十年中毫无改进，大城市病愈演愈烈。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁之前就提出了京津冀一体化面临的七大挑战：

行政地位的不平等和从属性关系，使得互利的前提受到制约。尽管从行政角度的指令可以要求河北调整结构，但是对于大量的民营经济，调整过度，也会引发新的社会矛盾。

基础设施的配置是否可以共享？无论是首都二机场的建设和天津机场的关系，还是北京的城际铁路是否可以向河北以及天津郊区延伸，都涉及到所谓优质资源外流的问题，京津是否可以忍痛割爱？

公共服务的差距使得资源单向进入北京和天津，能否改变这种公共服务的格局，从人力资源流向的改变带动其他要素的空间转向？北京的优质资源如何外移？是按照行政指令还是按照市场的办法？北京是否能继续吸纳外来人口？北京的城市容量真的到头了吗，辖区还有1.68万平方公里的面积，承载了那么多的优质资源，难道就不为国家的城镇化发展战略做出贡献吗？

谁来协调京津冀一体化战略各项政策制定和落实之间的关系，是停留在相互之间还是建立在更高的层级上，是虚设还是有实质性的权力？

京津冀周边区域的协调发展，人口的迁徙，是按照所谓计划经济的规划方式引导还是遵循目前市场的规律，政府该做什么，哪一级政府该做什么，可能都是一个现实的难题。

在李铁看来，京津冀是中国行政区划中最具缩影的一个区域框架，有强烈的行政色彩。两个政治局委员领衔的北京和天津，和两个中央委员领导的河北省，在区域等级上是不对等的。京津冀第二个特点，也是绝对具有中国特色的，在整个京津冀协同发展，环渤海经济圈一系列思维方式的提出都是围绕着保北京为前提提出，就使周围出现了不均等的机会，也使得资源配置出现了巨大的差异，这个也是京津冀一体化重要的特点。

而这些现实难题，也都进入了三地主政者们考量的视野。

跳出的“动力”

京津冀三地的主政者们正在着手寻找突破点，来解决这些难题。

4月初，天津市委书记孙春兰专程前往天津机场二期扩建工程现场调研，研究天津机场与北京南站、首都机场间的交通对接，称“京津冀区域一体化发展，交通要先行。”随后在4月9日召开的天津市委常委扩大会议上，在部署第二季度工作时，更将大力推进京津冀协同发展放到天津四项重点工作中的首位。

“现在各个地方都急着抢占先机，到北京‘淘宝，生怕行动慢了吃亏，这种急躁情绪务必克服。”时隔两日，在河北省召开的省委常委会议上，河北省委书记周本顺对京津冀协同发展相当有针对性地作了部署。面对各地高涨的热情，这位书记提醒部下“心急吃不了热豆腐，协同发展很多事情只能是水到渠成”。

京津冀一体化的重要主角——北京市的主政者们亦在不停地调研。北京市委书记郭金龙在4月份先后到通州、昌平两地调研，除了要求地方官员们处理好“舍”与“得”的关系外，亦指明“通州是城市副中心，在推动京津冀协同发展中处于桥头堡位置。”而在昌平，这位市委书记对下属官员们说：“要以勇于担当的精神，壮士断腕的勇气，坚决扛起人口调控的责任”，这里的官员们得到的指令是“通过制定产业负面清单，综合运用法律、经济、行政等手段，把人口规模控制住”。

京津冀三地的表态与行动，显现了不同的需求与做法。如何跳出“一亩三分地”，对这些主政官员们来说，将是一种巨大的考验。

交通的一体化，因其现实需要及可操作性，成为京津冀三地共同发力的开端。

被称作“北京七环”的大外环有850公里都建在河北。与北京有36条干线公路连接，与天津有43条干线公路连接，河北近年来拥抱“京津”二地的努力有目共睹，但其目前仍有京秦、京昆、京台等6条高速公路、8条国省干线一直都是断头路。按照河北省的规划，全部打通这些“断头路”，需要投资约1085亿元资金，但2013年河北财政收入只有3641亿元，资金缺口巨大。

天津方面则宣布两年内建成6条高速公路连通京冀两地。天津市城乡建设和交通委员会主任窦华港介绍，今年由该委直接组织完成市政交通和铁路建设投资将达617亿元。北京市交通委目前正在编制未来三年的交通规划，按规划，2020年将形成京津冀9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈。

对于一体化来说，路通只是一个前提。

在前述上海城镇化会议上，国家发改委基础产业司副司长任虹就表示，京津冀地区如果要真正一体化，除了交通网络一体化之外，另外一个关键是产业的一体化。“在做交通规划时，怎么和经济规划去融合，和土地规划融合，是今后要思考的问题。”

但这一点，恰恰是京津冀一体化中最难攻克的部分。

利益平衡与再调整

“滨海新区的第三产业很低，因为这些高端服务业优先去了北京。”天津市滨海新区副区长孙涛说。

尽管滨海新区最初设立的定位是服务业中心，但是面对首都北京显然缺乏产业优势。天津方面曾表态想要承接首都的高新产业，但北京却明确表示中关村不会搬迁，要迁走的是批发、物流产业。

产业的趋同造成了选择的困难，国家发改委城市和中小城镇改革发展中心主任李铁说：“从北京角度讲吸收低端产业外移，向河北等城市辐射，但是河北希望吸引北京更多的优质产业到这里来。在同样的都是以房地产发展作为重大依托的情况下，特大城市和周边的中小城市形成了一个同构竞争的架式。不仅没有得到资源发展互补，反而产生了强烈的竞争，加剧了封闭。”

对于京津冀地方官员们来说，既要顾全政治大局，也要有利地方发展。利益的平衡与调整需要找到一个合适的结合点。

中国城市规划设计研究院院长李晓江就认为，需要用市场的方法去引导产业、就业、人口的重新聚集。“我个人认为，最迫切的是河北必须加快发展，加快转型发展，如果没有河北的长足发展，北京、天津的往外移动是不太可能的。北京、天津走了河北的路，河北无路可走，这个局面必须改变。”

为做好京津冀产业协同发展相关研究工作，4月11日、15日，工业和信息化部规划司召集北京市经信委、天津市经信委、河北省工信厅的官员，专门就京津冀产业协同发展问题进行座谈，而各地都表达了地方的诉求，但这种利益的平衡显然不可能一蹴而就。endprint