简析当前地方法治建设的阶段转换

黄丽云（福建省司法厅）

简析当前地方法治建设的阶段转换

黄丽云（福建省司法厅）

近年来，在落实依法治国基本方略的整体框架下，全国有19个省(自治区、直辖市)开展了具有地方特色的法治省份建设，相继出台推动地方法治建设的“决定”、“纲要”或“规划”。总结地方法治建设的阶段性特征，预测其未来走向已具备一定的基础。

一、当前地方法治建设呈现阶段性特征

如果从改革开放时起算，地方法治建设基本可归结为三个阶段：普法教育阶段、制度设计阶段、实践推进阶段。在人为划分的每一阶段中，这三个阶段都可能同时并存。它们之间的区别在于每一个阶段所占的比重大小及由此呈现的整体性特征。其分析目的在于发现地方法治建设的规律性、前进性，从而发掘进一步推进地方法治建设的方法途径。

普法教育和载体，对法治进行价值呼唤和意义论证，把法律变为人们在生活、生产中反复实践的东西。在此基础上，如何将理念层面的法治与一个处于特定文化传统中的地方现实需要结合起来，将理想引入现实，它的起点之一，就是将法治制度化。在“二五”普法时期，各地普遍开展以“创建法治城市、法治县(市、区)”为基本单元的制度设计，包括科学民主立法、依法行政、公正司法、法律监督、法制教育，即立法、行政、司法、监督和普法五个板块。从工作任务分解的角度看，这种制度设计对应人大、政府、法院、检察院、监察机关、司法行政机关，便于各机关履行自身职责。2004年以来，各地加强对法治建设的总体设计和战略规划，纷纷出台地方性法治建设文件，明确法治建设的战略目标、推进重点、组织保障措施等，进一步加快地方各项事业法治化步伐。为评估法治工作成效，发现问题、寻找对策，近年来，各地进入厉行实践、量化评估阶段。2009年，国务院办公厅发布《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》，北京、湖北、辽宁、江苏、广东、四川等省级政府颁发实施“法治政府建设指标体系”。浙江余杭出台《法治余杭量化考核评估总指标》、昆明实施《法治昆明综合评价指标体系》等。借鉴国内党政机关原有工作考核标准，进行“科学化”包装形成指标体系，对法治工作进行考核测评，排名并公布结果，形成法治建设“推压”态势。“推”就是希望在法治建设整体框架的规束下，地方党政机关产生推进法治建设的动力，以法治方式、法律手段来加强治理。“压”就是通过对地方法治建设的考核测评，把握现状与潜在问题，使其成为法治建设的有效助力之一。

二、地方法治阶段性建设的主要特点

（一）普法教育阶段，政府推进模式比较明显

普法教育作为党和国家推进法治化进程、进行法治建设意识形态动员的一种重要形式，其工作机制定位于“党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与”，表现为“自上而下”的政府推进模式。这种倾向虽然有助于短期内增强人们对法律的了解和亲近感，但其简单灌输形式等问题是显而易见的。一些地方普法活动存在运动化、简单化、机械化现象，普法工作科学化、社会化、事业化机制不够完善，普法工作绩效不太明显，与老百姓日益增长的法律需求存在一定的矛盾。普法教育虽然取得了一定成效，但离培育现代法治社会所要求的法治文化基础仍有一定的距离。

（二）制度设计阶段，地方法治建设的深度广度不断扩大

各地结合自身特点和地方实际，切实提高制度能力和制度运行水平，参与法治建设的深度、广度不断扩大。笔者一年多时间在全国各地进行学习考察，解读各地法治措施，深切感受到一些地方形成了独具特色的法治发展模式，为其他地方的法治建设提供了可资借鉴的宝贵经验。

浙江经验：浙江省从培育市场经济出发，总结民营经济的“温州模式”，推动浙江经济“先发优势”的法治化。探索适应市场经济体制的竞争性规则、可预见性规则、具有普遍适用效力与权威的规则、能够与国际惯例相协调的规则，并在规则整合的基础上提炼出市场经济法治最低限度准入标准，提出经济发达区域“先行法治化”的任务目标。率先制定了《浙江省农民专业合作社条例》《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省保护消费者合法权益条例》《浙江省禁止赌博条例》等地方性法规，创设了生态效益补偿制度、工资支付保证制度、著名品牌保护制度等一系列制度，出台帮扶企业、依法保障实体经济发展、深化改革开放等一系列政策意见，并加强涉企和民间借贷纠纷的司法应对。推动形成市场取向改革与经济发展相辅相成的“先发优势”，在法治化进程中进一步提升浙江省的体制优势。同时，在基层民主建设中不断提炼新的制度增长点，率先实现全省所有行政村设立“村务监督委员会”，在全国率先开展“民主法治村（社区）”创建，普遍推行民情恳谈会、事务协调会、成效评议会等民主参与制度。完善落实党代表任期制的制度体系建设，不断扩大党内民主。

湖南经验：湖南省制定了《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》《湖南省规范行政裁量权办法》《湖南省政府服务规定》《法治湖南建设纲要》，形成湖南省法治发展模式的雏形。推进“行政程序法治化”和“政府服务法治化”，从行政决策、行政公开、行政效能、行政监督、政府职能转变等方面制定程序规则，从规范政府服务行为，明确服务内容、标准、程序和时限等事项加快服务型政府建设。建立党内规范性文件备案审查制度。对各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布。打破“红头文件”的终身制，明确了规范性文件的有效期为5年；标注“暂行”、“试行”的有效期为2年；有效期满的，规范性文件自动失效。

广东经验：广东省是全国最早实行行政审批制度改革的省份。在优化政务环境、改进政府综合行政服务体系、理顺政府与市场、政府与社会关系等方面取得了不少制度成果。创建全国首家律师事务所、率先出台《广东省公司条例》、出台全国首个法治政府指标。

健全基层党组织领导的城乡基层群众自治机制，实现政府行政与基层群众自治的有效衔接和良性互动，鼓励和引导基层的民主法治实践。厘清政府和社会组织的行为边界，鼓励把社会组织培育成社会治理的主体。在工商经济类、公益慈善类和社会服务类社会组织中推行“去行政化”和“去垄断化”改革，如在粤港澳三地达成社工专业资格互认共识，率先承认港澳两地的社工专业资格；建立省市两级社会组织扶持发展孵育基地，制订扶持发展专项计划等。

（三）实践推进阶段，法治指标化趋势较为突出

自2007年浙江杭州余杭区推出我国第一个地方“法治指数”，北京、四川、河南、云南昆明、江苏无锡、安徽广德、上海静安等兴起法治评估热潮，陆续以“法治指数”、“法治评价指标体系”、“公众法治环境满意度”测评等量化考核指标体系评估法治绩效，以法治指标化为表现形式的法治“责任制”涵盖了立法、执法、司法等各个领域。

浙江余姚法治指数：2007年9月，《法治余姚评估体系》正式出台，主要表现为“149模式”。“1”是一个法治余姚指数。“4”是四个评估层面——区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区；“9”是面对现公众的九种调查问卷，涉及党内廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感等九个方面。通过对地方法治建设工作目标的层层分解整合，基本构建了横向到边、纵向到底的全方位评估体系。

法治昆明综合评价指标体系：2010年9月昆明市发布《法治昆明综合评价指标体系》。该指标体系由3个一级指标、13个二级指标、33个三级指标构成。3个一级指标中，“法治的社会环境综合指标”、“法治的制度环境综合指标”项下的经验性评价部分由内部评估组、社会评估组以及专家评估组分别进行独立评价。“法治的人文环境综合指标”项下的“公众评价性指标”直接以《中国城市竞争力报告2011》中“政府治理能力评价指数”为评价标准;“公众体验性指标”则委托国家统计局昆明调查队对“社会安全感指数”与“对昆明法治环境的满意指数”以问卷形式进行独立调查。

河南省“公众法治环境满意度”评价：2011年、2012年河南省连续两年在全省18个省辖市、158个县（市、区）开展“公众法治环境满意度调查”。根据法治环境主要构成要素，确定依法执政、依法行政、公正司法、公民守法、企业诚信守法、依法保障投资经营环境、法律监督、普法效果、总体评价等9个方面内容。调查使用CATI计算机辅助电话调查方式，采用国际通用的李克特量表法。2011年、2012年全省调查样本总数分别达35596个、35562个。调查结果向各省辖市、省直管县（市）依法治理工作领导小组和省直各单位通报，尤其是直接通报到书记、市长和政法委书记。《河南省省辖市法制宣传教育和依法治理工作考核细则（试行）》规定，调查结果在省政府对省辖市、直管县（市）政府普法依法治理工作考核中所占的分值为10%。凡调查结果排在后20名县（市）、排后10名的区，不得参评全国、全省的任何先进荣誉。

三、地方法治建设需要迈进方法论时代

坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设需要激发地方和基层活力，需要更加注重运用法治思维和法治方式为全面推进地方法治事业做好理论和思想的准备。

（一）实现从“法治价值思维”向“法治工程思维”的转变

地方法治建设具有阶段性、渐进性、综合性特征。普法教育阶段的重点是法治文化的培育，制度设计阶段则表现在法律制度体系的建构，而实践推进阶段的重心环节是法治工作的绩效考核及具体问题的解决。每一阶段都有自身的具体任务。法治建设是包含法治文化、制度设计和具体实践在内的综合体。法治建设不可能一蹴而就，是一个比较长的发展过程；法治建设必须在法治文化的培育、制度体系的建构、司法实践的关注上作全盘的综合考量，不能有所偏失。在当前全面推进法治中国建设的时代背景下，要实现从“法治价值思维”向“法治工程思维”的转变，必须从具体实践导向反思地方法治建设的制度前景，辨明得失，廓清方向，审视其在司法实践、社会组织建设、公众意识培育等方面的作用，使用法律方法和技巧协调法律的稳定性和社会变动性间的矛盾。特别要提高领导干部运用法治思维和法治方式能力，遇事先想法、管理先用法、落实先靠法，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

（二）更加注重制度群的建设

任何卓有成效的治理形态必然有相对明确的载体支撑。法治建设必须落实到具体制度建构和机制层面，通过制度现代化与实现制度能力现代化来保证法律的实际实施效果。一是要高度重视制度群的支撑作用。从制度学角度看，制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性，法律实施要有制度群的支撑才能落地生根。坚持以制度管权管事管人，不仅制度要内容科学、程序严密，还要各种制度配套完备、有效管用。二是要高度重视制度底线预设。我国的制度数量不可谓不多。据不完全统计，截至2012年12月底，除宪法外，我国现行有效的法律共有243件，行政法规721件，地方性法规共8600多件①中国法学会：《中国法治建设年度报告（2012）》（2013年6月发布）。，部委和政府规章2万多件，但制度执行的绩效并不理想。在制度实施中要凸显违制问责与责任追究，以提高制度预期。

（三）有效推动法律实施

在中国特色社会主义法律体系形成以后，不能满足于“有法可依”，更应关注法的功能和绩效，关键要推动法的政策化。法律在面对复杂的经济社会情势，受立法者理性和认识的结构性限制往往呈现滞后、僵硬、缺漏等不确定性。政策具有目标性、阶段性、原则性、灵活性等特征，传统上正是将此作为政策区别于法的标志②喻中：《依法行政：从理论到实践究竟有多远》，《行政法学研究》，2004年第2期。。可以克服法律的不确定性，为法律的解释、执行乃至立改废方面提供某种方向性的指引。因此，法的政策化在于理论上将依政策办事纳入法治范畴，在实践中使公共政策与法律协调统一、相辅相成，构建政策与法律的建设性关系，推动法律的有效实施。

（责任编辑 赵海鸥）