探索构建社区矫正五大工作机制

陈 俊（安徽省马鞍山市司法局）

探索构建社区矫正五大工作机制

陈 俊（安徽省马鞍山市司法局）

规范是开展社区矫正工作的本质要求，创新是推动社区矫正工作发展的核心动力。十年来，马鞍山市司法局紧紧围绕“保障监管安全、提高矫正质量、促进社会和谐”这一主旨，在规范中创新，在创新中发展，产生了诸多典型工作方法，出台了系统的规范性制度，受到省司法厅的肯定并在全省推广。全国人大社区矫正立法调研组、省市多位领导、省内外多个地市同行分别调研考察了我市社区矫正工作并给予高度评价。2009年全国第一次社区矫正工作会议上，我市作了经验交流。2013年12月，包括人民网、新华网、中央国际广播电台等媒体组成的中央外宣记者团集中采访报道了我市社区矫正工作。2014年，我市又先后在全省社区矫正中心建设及运行工作座谈会和全国社区矫正工作会议上作了交流发言。截至2014年底，我市三县三区共接收社区服刑人员7496人，解除矫正5834人。目前，全市共有社区服刑人员1662人。

一、马鞍山市社区矫正工作主要做法及成效

（一）着力强化社区矫正基本保障机制

——加强社区矫正基础保障。做好社区矫正基础保障工作，是保障社区矫正工作顺利开展的基本前提和保证。经积极协调争取，全市社区矫正基础保障工作得到全面强化。一是加强社区矫正工作机构建设。2007年11月，市司法局在全省各地市中率先单独设立了专门的社区矫正机构，起到了较好的示范带头作用。2012年11月，各区设立了社区矫正局。2013年11月，市编委正式批复同意我市三区社区矫正局核定专职副局长（副科级）领导职数1名，三县司法局社区矫正机构统一按社区矫正局设置，局长按副科级高配。二是充实专门工作人员。在全市各级社区矫正机构落实专职工作人员70人。按照不低于1：20的比例要求，加大专职社会工作者招聘力度，各县区共招录了87名社区矫正专职社会工作者（含公益性岗位人员51人）。三是加强社区矫正经费保障。认真贯彻落实《财政部司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，加强协调争取力度，市、县（区）两级均按社区服刑人员数落实专项经费（市级75万元、三县三区共211.5万元），并建立了专项经费按社区矫正人员数动态增长机制。

——推进社区矫正中心建设。建设社区矫正中心对于强化社区矫正执法、确保社区矫正工作严肃性、统一性和规范性具有重要的作用。马鞍市司法局将社区矫正中心建设列为市委、市政府考核目标，强力加以推进。一是广泛调研。市委常委、政法委书记和副市长分别带队赴北京市朝阳区和江苏省宜兴市进行了调研考察。二是会议推进。两次召开全市社区矫正工作领导小组会议，要求各县区加快推进中心建设。三是典型引路。通过组织当涂县、和县社区矫正中心两次揭牌仪式，树立典型，推动其他县区加快社区矫正中心建设。四是资金扶持。从市级社区矫正专项经费中划拨资金，对建成社区矫正中心的县区司法局给予资金扶持。三年内，市局共拨付152万元资金支持各县区社区矫正中心建设。截至2013年10月底，全市各县区社区矫正中心均已高规格建成并投入使用，在全省率先实现了社区矫正中心全覆盖。全市6个社区矫正中心总建筑面积 3300 平方米，建设总投资278.3万元、设备总投资130.9万元。2014年，我市进一步完善各县区社区矫正中心职能，继续加强中心规范化建设，增强开展集中宣告、集中教育和社区服务的计划性、统筹性，引入信息化管控手段，对全市社区服刑人员全部实行刷身份证报到，对严管人员实行手机定位监控，确立了“监管、教育、帮扶”并重的工作模式，形成登记分流、接收解矫、系统监管、教育矫治、帮困扶助“五位一体”的工作格局，在全省起到了良好的示范带头作用。

（二）合力构建社区矫正部门协作机制

—— 各级领导高度重视。市主要领导和分管领导多次对社区矫正工作作出批示。市委市政府分管领导定期主持召开全市社区矫正领导小组会议，到基层调研指导社区矫正工作。市人大、政协多次进行了专题调研，人大代表、政协委员提出多份议案、提案和建议。社区矫正被列为地方党委政府综治考核目标。各县（区）领导都关注和支持社区矫正工作，给予相应的人财物保障。

—— 组织网络建立健全。市、县区、乡镇街道三级都成立领导小组；各村、社区都有社区矫正工作站和矫正小组，建成了社区矫正四级网络。各级领导小组及办公室定期召开会议，总结工作经验，提出工作要求，研究解决问题。545个村（居）工作站、1662个矫正小组按照规定开展工作，有效发挥作用。

—— 相关部门通力协作。联合印发了《马鞍山市实施〈社区矫正实施办法〉各机构职责分工的通知》，各部门按规定履行各自职责，多次组成联合检查组，检查全市社区矫正工作，发现问题，出台制度，保证工作顺利开展。各级法院主动开展社区影响评估委托，建立社区矫正联系点制度，加强与司法所联系，对社区矫正人员进行回访考察，巩固审判成效。各级检察院举办专门培训班，增强检察工作能力，对社区矫正实施全程监督。各级公安机关积极参与社区矫正工作，各派出所、司法所实行每月例会制度，交换比对名单，确保无脱管漏管现象。人力资源和社会保障部门为社区服刑人员办理就业失业登记证，将社区服刑人员的职业培训、推荐就业和社会保险接续等纳入工作安排；民政部门下发《关于做好社区服刑人员社会救助工作的实施意见》，对符合条件的社区服刑人员给予社会救助；团市委、市妇联积极开展社区矫正工作调研，组织对未成年、女性社区服刑人员等特定对象结对帮扶和送温暖活动。

（三）倾力打造社区矫正规范执法机制

—— 率先实行审前调查制度。出台了《马鞍山市刑事案件被告人审前调查实施办法》，规定法院可能判决、裁定适用社区矫正的，先交由司法行政机关进行风险评估，提交评估报告，供法院裁量参考。全市法院对判处罪犯非监禁刑的案件95%以上都开展了社区影响评估工作。该制度效果良好，影响广泛，推动了全省《社区矫正社区影响评估暂行办法》的出台。

—— 建立监管安全制度。《社区矫正实施办法》颁布后，精心编制了符合《办法》规定的新版社区矫正工作流程（图），制定了例会、学习培训、信息宣传、统计、档案管理和监督检查等监管安全制度。全市各司法所按照新流程模板，统一悬挂，统一执行。工作流程和监管安全制度在全省率先统一规范，得到了省司法厅领导的充分肯定和同行的广泛认可，省司法厅已在全省推广使用。

—— 实行矫正奖惩制度。出台了《马鞍山市社区矫正人员奖惩办法》，明确奖惩条件，清晰审批程序，落实奖惩措施，实现矫正目标。通过入矫告知、中间控制和严格执行，有力维护了社区矫正作为刑罚执行制度的严肃性。截至2014年底，全市累计撤销缓刑59人，对暂予监外执行罪犯收监执行12人，治安处罚11人，警告113人。该办法为《安徽省社区矫正人员奖惩办法》的出台提供了借鉴。

—— 实行科技定位监管。探索运用信息技术手段，破解对社区服刑人员监管难题。率先投资研发了社区矫正工作移动信息管理系统，有定位跟踪、轨迹查询、实时预警、信息提示、文档管理和报表自动生成等功能，实现了社区矫正从“人防”到“人防技防相结合”。 同类系统中的部分功能现已在全省使用。

—— 建立社区服刑人员限制出境通报备案制度。市政法四部门联合出台了《关于进一步加强法定不批准出境人员通报备案工作的意见》，明确了通报备案的原则、对象、职责分工和工作流程。各司法所进行全面的排查梳理，及时、准确完成所有在册的社区服刑人员的通报备案手续，把社区服刑人员全部纳入出境管控视线，每月底前通报备案一次，实现社区服刑人员限制出境备案工作常态化。省公安厅、司法厅对我市该项制度进行了专题调研并给予充分肯定。

—— 整固系统工作机制。2011年，全市专门组织开展了“社区矫正管理规范年”活动，对社区矫正工作流程进行了全面梳理完善加固，以实现社区矫正工作专业化、规范化，保证社区矫正工作质量。2013年，我们又按省厅统一部署，在全市组织开展了社区矫正示范县（市、区）创建活动，当涂县被评为全省首批“社区矫正示范县”。

—— 首推风险预警防控体系建设。结合社区矫正工作实际，以维护社会稳定为核心，以规范和制约执法权力运行为重点，从风险易发多发的重要岗位、关键环节入手，从社区矫正工作的制度机制、岗位职责、业务流程三大方面列排出20个重要风险点，全面梳理、编制了《马鞍山市社区矫正风险警示分解表》，印发了《关于进一步加强马鞍山市社区矫正风险预警防控工作的通知》，构建社区矫正风险预警机制和全面防控体系，保障公正、廉洁、文明执法，促进全市社区矫正工作规范开展。

（四）努力完善社区矫正教育矫正机制

—— 探索实施分类管理制度。下发了《马鞍山市社区矫正人员分等级管理分阶段教育暂行办法》，根据社区服刑人员自身差异，分宽松、普通和严格三个等级管理，因人施矫，动态调整；将教育矫正过程分为入矫、常规和解矫前教育三个阶段，分段施矫，设定不同的教育目标，适用不同的教育方法。该办法后由省司法厅下文在全省推开。

—— 规范教育矫正的内容和方式。根据《社区矫正实施办法》《安徽省社区矫正实施细则》和《安徽省社区服刑人员教育矫正大纲》规定要求，结合实际，制定下发《马鞍山市社区矫正教育矫正工作实施意见》，明确教育矫正工作的六个方面内容、四种形式，制定《教育矫正计划安排表》，确保每个社区服刑人员每月学习教育时间不少于8小时，以进一步规范教育矫正工作，增强教育矫正的系统性、针对性、实效性，提高对社区服刑人员的教育矫正质量。

—— 运用政府购买服务方式打造心理矫治机制。市司法局与安徽工业大学合作成立“马鞍山市社区矫正心理矫治研究中心”，搭建社区矫正人员心理矫治平台，建立市、县（区）、司法所、矫正小组四级心理矫正工作体系。运用政府购买服务的方式，借助安徽工业大学大学生心理健康教育咨询中心心理工作者专业指导，全面做好心理健康教育、调查、评估、心理咨询、心理危机干预和再犯罪风险评估工作，逐人建立心理矫治档案。通过打造和完善心理矫治工作机制，进一步提高社区矫正工作质量。

——“五老”人员结对帮教未成年社区服刑人员。离退休老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等老同志阅历丰富、威信高、善于教育，由他们组成的“五老”志愿者帮教小组，通过谈心、教育、联谊等帮教活动与未成年社区服刑人员结成对子，形成立体帮教网络，可以更好地发挥心理咨询和矫治的效用。2009年5月，我市雨山区关工委、司法局联合下发了《关于“五老”人员参与未成年人社区矫正工作的意见》，先行开展工作试点。经过一年多的实践，“五老”人员结对帮教未成年社区服刑人员工作取得了一定的成效。2010年12月，市关工委、市司法局又联合下发文件，将这一做法在全市推开，并将结对帮教对象扩大到25周岁以下的青少年。“五老”人员通过结对帮扶青少年社区服刑人员，加强与其父母、亲属等的联系沟通，大大增强了失足青少年的亲情感，防止其再犯罪，有效缓解了司法所人手不足的压力，起到了很好的作用。

（五）全力创新社区矫正帮困扶助机制

—— 创新管理方式，保障帮扶工作常态化。一是登记接受做到“五清楚”。登记接受社区服刑人员时，必须清楚其前科劣迹、家庭状况、婚姻状况、收入情况和社会关系，切实摸清社区服刑人员的思想脉搏和生存状况，制定针对性矫正方案，对有需要的社区服刑人员登记在案，便于提供帮困扶助措施。二是日常管理坚持“六必须”。社区服刑人员入矫时必须见一次面、必须进行一次谈话、必须建立一份档案、重大节假日必须上门访察、社区服刑人员思想出现不稳定时必须过问、社区服刑人员本人及家庭出现困难时必须帮困解难，做到有事必问、有难必帮。三是管理方式区分“三三制”。根据社区服刑人员基本情况，结合其改造表现、犯罪类型、人身危险性、再犯罪可能性、再社会化程度等多方面差异，将社区矫正人员分为宽松、普通和严格管理三个等级，区别对待，因人施矫，并予以动态调整；根据社区服刑人员心理、行为特点和需求变化等规律，将教育矫正过程分为入矫、常规和解矫前教育三个阶段，设定不同教育目标和方法，分段施矫。通过科学分类，为社区服刑人员提供及时有效的帮困扶助。

—— 搭建多层平台，促进帮扶工作社会化。一是着眼长远，建立多种基地。各司法所与辖区内的敬老院签订了《社区矫正社区服务基地协议书》，依托敬老院，建立了社区服务基地。花山区在濮塘烈士陵园，建立了花山区社区矫正工作教育基地。有的司法所与辖区内的企业联系，建立了社区服刑人员就业基地。二是多管齐下，促进社区服刑人员就业。各级矫正机构结合实际，在鼓励社区服刑人员自谋职业的同时，采取多种方式，解决社区服刑人员就业问题。司法所将社区服刑人员生活和工作情况、求职信息和培训需求等基本信息及时上报县区司法局，县区司法局根据社区服刑人员实际需求，协调相关部门，提供培训场地、就业岗位。对于有一技之长却找不到合适工作的社区服刑人员，司法所会同人社部门将企业用工需求与社区服刑人员的工作需求进行比较核对，凡是有就业需要、符合用工要求的社区服刑人员，司法所认真进行登记落实，协调推荐进企业工作。对于部分有劳动能力却缺少一定技能的社区服刑人员，司法所认真协调抓好职业技能培训工作，培训合格后发给技工证书，优先安排进入企业工作。三是扶贫帮困，解决社区矫正人员困难。各司法所积极联系民政部门，帮助符合低保条件的社区服刑人员落实低保。对因病或家庭重大变故导致生活困难的社区服刑人员，联系相关部门，落实大病救助或临时社会救济。对于极少数生活困难缺少经济来源的社区服刑人员，司法所积极协调企业做好帮扶工作。动员社区服刑人员之间互帮互助，解决社区服刑人员出现的暂时性困难。

—— 出台硬性措施，实现帮扶工作制度化。下发了《马鞍山市民政局 马鞍山市司法局关于做好社区服刑人员社会救助工作的实施意见》，对符合低保、“五保”等社会救济条件的社区服刑人员给予社会救助。规定社区服刑人员具备与其他公民同等的享受最低生活保障权利的资格。基层民政部门及低保办事机构，对社区服刑人员的低保申请和审核审批，不得有工作上和政策上的歧视。社区服刑人员以家庭为单位申请最低生活保障。对其中家庭经济困难、共同生活的家庭成员人均收入低于本市低保标准、符合纳入低保条件以及符合享受分类施保待遇的社区服刑人员，民政部门应按照低保政策，及时将这类家庭和人员纳入最低生活保障。社区服刑人员纳入低保工作，不再委托社区受理，也不需要按一般低保申请审批程序的要求在社区、街道进行张榜公示。县区低保审批机关依据司法行政部门提供的教育改造表现等证明材料，对其中教育改造表现优秀的社区服刑人员，可在已核算该户或该人保障金额的基础上，上浮10%~20%予以保障。2012年10月6日，《法制日报》在头版头条专门介绍了我市的做法，称赞我市帮困扶助工作走在全省乃至全国前列。

二、存在的问题及完善对策

经过十年的探索和实践，我市社区矫正工作取得了良好的法律效果和社会效果。但社区矫正工作正处在极为重要的发展时期，社区服刑人员数量持续增长，和监禁刑罪犯相比，社区服刑人员是在开放的社区中进行矫正，其活动轨迹、思想状态不易掌控，发生脱管、漏管、重新违法犯罪的风险很高，矫正机构缺乏过硬强制手段，监管教育难度较大，安全稳定任务非常艰巨。同时，还面临社区矫正法律制度不完善、机构建设不健全、工作力量明显不足、工作衔接配合有待加强、基础设施和勤务装备缺乏等困难和问题。对此，我们将进一步贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和全国、全省社区矫正工作会议精神，以推进社区矫正工作规范化建设为着力点，强化社区矫正基础保障工作，积极推进创新发展，全面提升社区矫正工作质量和水平，努力为全市和谐稳定作出新的贡献。当前和今后一个时期，我们将着力抓好以下五个方面的工作。

（一）全面落实社区矫正三项任务

社区矫正的主要任务，是通过对社区服刑人员的监督管理、教育矫正和适应性帮扶，将其改造成为守法公民。一是切实强化监督管理手段。严格落实报告制度，提高社区服刑人员的遵规守纪意识。加强检查考核，及时准确掌握社区服刑人员的改造情况。创新监督管理方式，充分发挥矫正小组、基层组织、社区群众的作用。推广应用电子腕带、定位手机等信息化技术，提高监管工作的便捷性和高效性。严格执行奖惩制度，确保刑罚执行的严肃性、权威性。强化应急处置，健全完善应急处置预案，确保突发事件防范有力、处置迅速。二是全面提升教育矫正效果。认真组织开展思想道德、法制、时事政治等教育，帮助社区服刑人员提高道德修养，增强法制观念，自觉遵纪守法。组织开展社区服务，培养社区服刑人员正确的劳动观念，增强社会责任感。与高校科研机构合作，在社区服刑人员中普遍开展心理健康教育，对于有需要的人员进行心理咨询或者心理危机干预，帮助他们康复心理，健全人格，提高适应社会的能力。强化分类教育和个别教育，重视运用社会工作的专业理念和技术方法，不断丰富教育载体和方式方法，提高教育的针对性和实际效果。三是积极落实帮困扶助措施。发挥各部门的职能作用，落实相关政策和措施，为社区服刑人员顺利回归社会创造条件。因地制宜用足用好相关政策，协调解决社区服刑人员的就业、就学、最低生活保障、临时救助、社会保险等问题，帮助社区服刑人员融入社会。加强社会资源的整合利用，广泛动员企业事业单位、社会团体、志愿者等各方面力量，发挥社会帮扶的综合优势，努力形成对社区服刑人员帮扶的社会合力，提高帮扶效果。

（二）努力健全社区矫正规范执法运行机制

习近平总书记在重要指示中，明确要求持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进相关立法。社区矫正是严肃的刑罚执行工作，必须依法规范进行。社区矫正从全面试行到全面推进，标志着这项工作已经走上制度化、规范化、法制化轨道，同时也对进一步加强制度化、规范化、法制化建设提出了更高的要求。健全完善规章制度，认真贯彻执行《社区矫正实施办法》《安徽省社区矫正实施细则》和我市的相关规定，规范社区矫正工作流程，统一文书格式，加强档案管理，确保社区矫正工作规范运行。加强执法检查，坚持以问题为导向，狠抓各项制度落实，着力解决执法中存在的突出问题，努力在每一个执法环节、每一起执法案件办理上使人民群众、社区服刑人员及其家属感受到公平正义。

（三）着力加强社区矫正机构和队伍建设

习近平总书记在重要指示中，强调要理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设。当前，我市社区矫正机构队伍建设的现状与面临的新形势、新任务相比，还很不适应，应着力加强社区矫正机构和队伍建设。一是重点加强社区矫正机构建设。健全市、县（区）社区矫正机构，重点加强县（区）社区矫正机构建设，进一步明确级别、安排编制、充实人员，切实承担起社区矫正工作执行和管理职责。二是切实加强司法所建设。改善司法所装备条件，落实工作经费保障，配齐配强专职工作人员，保证执法和管理工作需要，做好社区矫正日常工作。指导管理村（居）社区矫正工作站建设，做好矫正、帮扶工作。三是大力加强社区矫正队伍建设。以监狱民警到社区矫正机构挂职为契机，有效解决社区矫正机构执法力量和刑事执法经验不足等问题。用足用好现有政法专项编制，充实社区矫正专门执法力量。积极落实政府购买服务政策，发展壮大社区矫正专职社工队伍，协助开展社区矫正工作。发展社区矫正社会工作者和志愿者队伍，建立健全社会工作者和社会志愿者的聘用、管理、考核、激励机制，引导、鼓励更多的人从事这项工作。四是切实提高社区矫正工作队伍素质。坚持把思想政治建设放在首位，教育引导社区矫正工作者坚定理想信念，牢固树立执法为民、公正执法的理念，培育职业良知，忠诚履行职责。加强执法能力和作风建设，加大业务培训力度，开展经常性岗位练兵活动，不断提高业务素质和工作能力，努力建设一支高素质的社区矫正工作队伍，确保公正廉洁执法。

（四）大力强化社区矫正工作保障

进一步全面推行社区矫正，离不开必要的经费和基础设施保障。一是加大社区矫正经费保障力度。认真贯彻落实《财政部司法部关于加强社区矫正经费保障工作的意见》，建立按照社区矫正人员数量核定经费的保障制度，并根据工作发展的需要，建立社区矫正经费动态增长机制。二是推进社区矫正中心建设。加强县（区）社区矫正中心建设，优化功能设置，规范运作机制，完善配套管理制度，以此为平台加强对社区服刑人员的监督管理，为社区服刑人员提供技能培训、过渡安置、就业指导等教育帮扶服务。三是加强社区矫正信息化建设。强化社区矫正工作信息化应用，充分发挥信息技术在人员动态监管方面的作用，提升刑罚执行效率和质量。积极融入智慧城市建设，探索建立相关部门社区矫正信息交换平台，实现动态数据共享，不断提升社区矫正工作的信息化水平。

（五）进一步加强对社区矫正工作的组织领导

完善党委、政府统一领导，司法行政部门组织实施，相关部门协调配合，社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制，健全完善社区矫正工作领导小组制度，及时研究、协调解决工作中的重大问题，为社区矫正工作顺利发展提供有力保证。加强部门之间沟通协调和衔接配合，落实各项政策措施，共同推动社区矫正工作创新发展。切实加强调查研究，持续跟踪社区矫正工作发展，及时研究解决社区矫正工作中出现的新情况新问题，推动社区矫正工作不断深入。加大社区矫正工作宣传，积极营造良好的舆论氛围和社会环境，及时总结推广社区矫正工作典型经验，不断提高社会公众知晓率、认同度，为社区矫正工作营造良好的社会氛围。

（责任编辑 张文静）