论中国海事局法定职权与事权的关系

刘佳洁，阎铁毅

（1.中交第四公路工程局有限公司人力资源部，北京 100013；2.大连海事大学法学院，辽宁大连 116026）

论中国海事局法定职权与事权的关系

刘佳洁1，阎铁毅2

（1.中交第四公路工程局有限公司人力资源部，北京 100013；2.大连海事大学法学院，辽宁大连 116026）

《联合国海洋法公约》生效以来，海洋权益受到了各国广泛的关注，党的十八大报告把“建设海洋强国”提到战略高度，因此，提高中国海事管理水平势在必行。中国海事局作为海上执法的重要机构之一，在执法过程中经常遇到法定职权与事权冲突的情况，降低了中国海事局的执法效率，在当前“依法行政”的大背景下，如何处理二者关系是中国海事局面对的挑战性问题。从中国海事局法定职权与事权各自的范围进行阐述，对存在的问题进行分析，为提升中国海事执法水平，增强海事管理效果建言献策。

中国海事局；法定职权；事权；海事执法

十八大报告提出建设“海洋强国”战略，说明中国政府对海洋事务的关注。从新中国成立以来，中国的水上管理体制不断改革，努力探索适合中国水上监管体制的新模式。2013年国务院重组国家海洋局，目的在于整合国家海上行政执法力量，这一举措，整合了中国海上行政执法主体，形成了在军队、民间力量之外，在海上行政执法领域，国家海洋局和中国海事局共同维护国家主权、海洋权益的局面。

中国海事局作为海上重要的执法队伍，由原港务监督局和船舶检验局合并形成，由交通运输部领导。根据中国法律、行政法规等相关规范性文件的规定，中国海事局的主要职权有：保障通航秩序，防止船舶污染，检验海上设施，负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理和进行行政执法等。在中国海事局的众多职权中，有依据法律条文行使的法定职权，也存在法律条文中没有详尽规定，依据原则所衍生出来的事权。法定职权与事权这两对概念在中国海事局执法过程中常常遇到，又容易被外界所忽视，在“依法治国”的大背景下，如何平衡两种权力的行使？如何行使两种权力更好地维护海洋权利，维护海上行政相对人的合法利益是中国海事局一直探索的方向。

笔者将从中国海事局所依据的国际公约、法律法规入手，以行政法理论为依托，详细阐述现行中国海事局的法定职权和事权的内容，比较二者关联程度及二者之间对立与统一的关系，最后根据中国国情，从不同的方面提出改革的建设性意见。

一、中国海事局法定职权

（一）中国海事局法定职权的依据和来源

1.中国参加的国际公约产生的来源

国际立法层面上的法定职权，主要依据国际海事公约及其议定书，中国是国际海事组织的重要成员国，其中对中国生效的公约及其议定书有35个，中国作为国际海事组织中的A类常任理事国，一直积极履行一个海洋大国的国际义务。以下简要说明几个重要的国际公约中中国海事局的法定职责。

第一，《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）的规定。作为一部具有时代意义的海洋“宪法”，其规定中国海事局作为涉海主管部门之一，具有维护海洋权益、保障通航安全、防治船舶污染的职权和职责。

第二，《1974年国际海上人命安全公约》（简称《SOLAS公约》）的规定。公约中规定了中国海事局对港口国的监督和船舶安全的检查、授权中国船级社对船舶进行检验、审查船舶安保信息、组织搜寻救助工作、管理船舶载运危险物品的职权和职责。

第三，《1973年国际防止船舶造成污染公约》的规定。公约规定中国海事局行使保护海洋生态环境的职权，并有权对违法行为提起诉讼或进行制裁。

第四，《1966年国际船舶载重线公约》的规定。公约规定中国海事局履行水上安全监督和避免海难发生的职责，有权对擅自更改船舶载重线或载运货物超出核定载重线的违章行为采取行政处罚。

第五，《海员培训、发证和值班标准国际公约》的规定。公约规定中国海事局进行船员教育、船员培训及发放海员证书和认可培训机构资质的职权和职责。

第六，其他国际公约和条约的规定。除上文介绍的国际公约之外，还有许多双边或多边协定中规定了有关中国海事局的职权范围，但是其职权范围基本围绕着上述职权展开，在此不做一一赘述。

2.中国海事局职权在国内立法依据下的来源

第一，法律的规定。一是《中华人民共和国海上交通安全法》（简称《海上交通安全法》）中的相关规定。现如今中国海事局成为此部法律绝大多数职权行使的主体机构，例如签发证书、检验国际航行的船舶进出口证书的办理、检查船舶证书、单证和海难救助、清除打捞。二是《中华人民共和国海洋环境保护法》（《海洋环境保护法》）中的相关规定。本法规定中国海事局履行监督管理海洋环境、调查处理污染事故、制定溢油污染应急计划和代履行的职权和职责。三是《中华人民共和国航道法》中的相关规定。本法2015年3月1日开始施行，规定国务院交通运输主管部门编制航道规划、制定航道养护技术规范和海事管理机构通报、采取相关保障措施的职权和职责。

第二，行政法规的规定。一是《中华人民共和国国际海运条例》中的相关规定。条例中明确规定了国务院交通主管部门监管国际海运市场、审核船舶运输业务、监督和办理提单登记、审核登记国际班轮运输业务的申请、对国际班轮运输航线进行备案、对班轮经营者和无船承运经营者的运价进行备案以及批准外商依法经营国际船舶运输、国际船舶代理、管理等业务的职权和职责。二是《中华人民共和国内河交通安全管理条例》中的相关规定。此条例规定中国海事局监督管理水上交通安全、审批水上作业、代履行内河水域清除打捞、事故调查和行政处罚的职权和职责。

第三，地方性法规的规定。《青岛市海上交通安全条例》规定了中国海事局船舶登记、制定船舶管理规定、对特定船舶安排护航以及保障水域安全的职权和职责。

第四，部委规章的规定。《中华人民共和国海事行政许可条件规定》规定了国家海事管理机构在通航管理、船舶管理、防治船舶污染和船载危险货物管理、船员管理、其他海事行政管理中的行政许可权。

第五，地方政府规章的规定。一是《上海港防止船舶污染水域管理办法》中的相关内容。本办法规定上海海事局监督船舶污染、进行应急救援和采取对污染水域强制措施的职权和职责。二是《广东省海上搜寻救助工作规定》中的相关内容。规章规定广东海事局负责本省内“两防一救”，组织、协调搜寻救助工作，并行使发布航行警告的职权。

（二）中国海事局在海事执法下具体的法定职权

中国海事管理的主管机关是中国海事局。2005年的水上安全监督管理改革后，最终形成了由海事管理机构管理的直属海事局和地方海事局的体系，各级海事局在授权范围内进行行政执法活动。中国海事局的法定职权可以分为以下几个方面。

1.维护国家主权、海洋权益

《海洋法公约》是国际海洋立法的基础，其赋予了缔约国开发海洋资源、保护海洋环境以及维护海域内的领土主权等诸多权力。中国根据《海洋法公约》的基本原则和精神，也制定了相关国内法，调整了相关法律、法规，如《中华人民共和国领海及毗连区法》（简称《领海及毗连区法》）、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等。中国海事局作为海上的主管机构，拥有维护国家海洋权益的职责，《海洋法公约》中也明确规定了沿海国政府在领海的主权，具体内容如下：对领海内的无害通过权的监督；保障海峡、群岛水域内的无害通过权；确保专属经济区内通航自由；作为船旗国政府，在公海依法行使行政、技术和社会事项上的管辖；对海洋生态环境采取保护和保全措施。

因此，在国际公约和国内立法的规范下，中国海事局依法维护中国领土主权和海洋权益。

2.保障航行秩序

中国海事局及其下属机构主要依据《海上交通安全法》，监督、维护通航秩序、进行船舶安全检验。[1]海上通航秩序的维护，主要是中国海事局作为航运主管机关在维护海上船舶航行环境上有着义不容辞的责任，不论是直属海事局还是地方海事局都应保障所管辖区域内船舶通行的环境良好，维护船舶安全通行。

《海上交通安全法》第五章规定了安全保障义务，是中国海事局行使管辖权方式的依据之一。第八章规定的打捞清除义务是中国海事局为了保障海上通航秩序，有对有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物进行清除的权力。海上通航秩序的监督，主要是中国海事局在日常工作中对中国水域实行的监管。主要表现在：外籍船舶在中国水域须接受中国海事主管机关的指挥和检查；当船舶或设施给港口和通航环境造成威胁时，海事主管机关有权采取预防措施；中国海事局有发布航行警告和航行通告的权力。

3.保护海洋环境

中国海事局作为防止船舶污染的主管机关，主要享有作为船旗国，管理中国船舶对海洋造成的污染，并且拥有对外国船舶在中国海域检查的权力，这是港口国和沿海国管理下的中国海事局的职责。

对于中国籍船舶，中国海事局行使职权的方式主要有三个方面：一是对使用中的船舶进行检验，并颁发适航证书的权利，这是一种预防机制，有效防止了船舶污染环境的情况发生。二是检查证书与船舶实际状态是否相一致，中国海事局既是行政许可的批准机构，又对上述行政许可活动进行监督检查，行政许可的颁发并不是一劳永逸的，还要做好后续检查工作。三是对于中国籍船舶，不论其造成海洋污染的地点是在中国管辖海域，还是他国管辖海域，中国海事部门均可基于船旗国的管辖对其调查和处罚。中国海事局进行处罚的法定方式基本分为四种，即责令限期改正、给予警告、处以罚款以及追究其刑事责任。

4.海难救助职权

中国海事局是搜寻救助主管部门，承担中国沿海及邻近海域遇险船舶的搜救、指挥工作，《海洋法公约》明确了每个沿海国须建立搜救服务，在必要时，进行区域性合作的义务；规定了缔约国政府在搜寻、救助方面的职责；作出了救生设施与装备的相关规定，这些均是缔约国救助工作更好开展的保障，同时也是中国海事局履行海难救助职权的法定依据。海上搜救反映了国家应急救援体系的响应速度，可以有效地保障海上人命和财产的安全，既是中国综合国力的体现，也是海事系统行政执法能力与效率的体现。

交通运输部根据《海上交通安全法》《中华人民共和国安全生产法》和《1979年国际海上搜寻救助公约》的要求，组织起草了《海上人命搜寻救助条例》（征求意见稿）。[2]这使中国搜救体制更加健全，搜救预案更加完善。中国海事部门的法定职责有以下几项：根据《SOLAS公约》的规定，各级海事部门负责其责任区的遇险通信联络和协调工作、汇报搜救工作；根据《1979年国际海上搜寻和救助公约》的规定，中国海事局向IMO汇报该国搜救设施、计划；《SOLAS公约修正案》主要增加的救助服务规定。

5.船舶安全保障

在船舶安全保障方面，中国海事局及其下属机构须实施国际海事条约，履行“船旗国”及“港口国”的监督管理义务。在船旗国检查方面，主要依据《SOLAS公约》第Ⅰ章第19条、第Ⅸ章第6条和第Ⅺ章第4条、东京备忘录和中国相关法律法规的要求，中国对到港的外国籍船舶正式开展PSC检查。

对船舶安全的把关，是中国海事局作为海上管理机构的法定职权，也是有效保证船舶适航、船员适任、防止海难事故发生及防止水域污染的必然要求。

6.船员适任管理

船员的管理也是海事管理中的一个重要组成部分，船员适任能力决定着船舶安全及海洋环境的保护，中国又是世界海员大国，因此，船员的适任管理对中国的航运发展极为重要。

随着中国对船员权益的保护，中国船员法规已趋完善，形成了以《海上交通安全法》和《中华人民共和国船员条例》等多部法律法规和《海员培训、发证和值班标准国际公约》等国际公约为主体，以《中华人民共和国船员注册管理办法》《中华人民共和国船员培训管理规则》等部门规章为支撑，以其他规范性文件为补充的船员法规体系。[3]并且，2011年12月，《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》经交通运输部第12次部务会议通过，简称“11规则”，自2012年3月1日起施行。2013年12月16日，《关于修改〈中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则〉的决定》经第13次部务会议通过，自2013年12月24日起施行。

中国海事局作为船员适任证书的颁发机构，承担着考核船员适任条件，对船员进行培训，加强国际交流以及培养合格航海毕业生的职责。通过培训、考核等方式，努力提升船员能力和水平，为实现中国“航运大国”的目标做出贡献。

（三）中国海事局在海事调查处理下具体的法定职权

1.进行海事调查

中国海事局依据《海上交通安全法》第43条①《海上交通安全法》第43条规定：“船舶设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。”进行海事调查，海事调查是一种行政程序，在于调查事故原因，界定双方责任，从而防止类似事故发生。

海事调查是给予海事管理机关在事故发生后的调查、取证的权利，依据的重要国际立法有《国际海事调查规则》，国内立法有《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》（简称《海上交通事故调查处理条例》）。其中规定，中国海事局的职权主要表现在：对相关人员进行询问并填写询问笔录、检查船舶证书、对水上交通事故现场进行勘查并填写勘查记录、搜集证据材料，等等。中国海事局的海事调查是一种附属性的行政行为，其本身不能单独作为行政行为来看待，海事调查只是一个收集证据，查清事实的过程，它是中国海事局作出海事处理的前提条件和必要程序。

2.进行海事事故处理

中国海事局依据《海上交通事故调查处理条例》第15条②《海上交通事故调查处理条例》第15条规定：“港务监督（现为海事局，下同）根据对海上交通事故的调查，做出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任。”的规定，在海事调查的基础上，提出对船舶、通航安全管理的措施或改进建议,发布正在调查的事故信息,对相关人员的处罚和对事故引起的民事纠纷进行调解。

海事事故处理，应当根据对海上交通事故的调查进行，在海事事故处理中包含三方内容：依据海事调查的结果作出《海上交通事故调查报告书》；对事故责任方作出行政处罚；根据事故调查结果，深入分析事故原因，总结发生事故的经验教训，以便更好地保障船舶通航安全。

二、海事管理中存在的事权

（一）事权的定义

1.事权的概念

在此谈论的“事权”一词，默认为在法学、政治学、财政学、社会学的大语法环境中所理解的含义。尽管如此，由于“事权”一词的模糊性，不同的学者对其持有各自的理解。有一些学者认为，事权是一级政府管理公共事务的权力和责任，是财权的对应。还有一些专业人士认为，事权是行政权下的概念，是政府进行社会管理的权力。

笔者认为，随着社会的发展，民众权利意识的提高，政府职能的转化，事权一词的含义也悄然发生着变化。事权一词不能仅仅理解为权力，更应成为政府服务职能的代名词。上述学者的解释不无道理，但总归具有时代局限性。本文的事权，笔者更愿将其定义为一种政府部门行政服务的职能，是在政府的职权内为维护行政相对人的权益而实施的行政行为。

由此，中国海事局的事权也应是在法律规定的职责范围内，为更好地履行相应的行政职责，维护行政相对人的权益而实施的行政行为，概括来说，是指国家赋予中国海事局在海事公共事务和服务中应当承担的任务和职责。

由于法律具有稳定性，同时伴随有限性，从而导致中国海事局在行使权力过程中出现事权与职权的统一和对立。如何平衡二者的关系？在现实执法过程中存在哪些矛盾？这些问题将会在下文阐明。

2.事权的确定原则

第一，从实际出发的原则。一是从法律具有稳定性，同时伴随滞后性的实际出发。法律的滞后性并不是现在才出现的，法从诞生的那天起就具有滞后性。历史法学派的萨维尼反对德国统一民法典制定的一个理由就是，民法典一旦制定出来就落后了，虽有夸张但不无道里。所以这点是法律先天不足。法律的本质决定了法律的本性——我们称之为法律特征的外部表象。在不同的观察者那里，法律的本性有所不同。在其现实操作中，法律的本性依次是普适性、强制性、权威性、程序性、稳定性。而所有的法律特征，一方面显示出法律作为社会规范调整社会关系的优势，但同时也就包含着其劣势。就法律的普适性而言，其照应变动繁杂交织的社会关系所形成的问题，常常捉襟见肘；法律的强制性仅仅具有强制社会生活外部表象的功效，对于外象后面的实质即法律应用的实际效果经常成为法律被诟评的对象。比如因其普适性而显空洞，因其强制而难通天理人情，其因权威难以周全，因其程序而显死板，因其稳定而显僵硬等。因法律漏洞的存在，失去法律对丰富社会生活的照应，更是法律局限性的基本表现。[4]二是中国海事局系统分为直属海事局和地方海事局，其管辖范围、职能都有所不同，而且中国地区差异大，从而导致事务之间的差异大，这就要求中国海事局中事权的确定，要以实际情况为前提，事权的确定要与实际相结合，从而最大限度地提高行政执法效率。2014年3月9日上午，第十二届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，张德江作全国人大常委会工作报告。张德江表示，科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律。在具体立法实践中，要进一步完善立法程序、规范立法活动，健全中国特色的立法体制。抓好立法项目论证，科学确定立法项目，健全法律出台前评估和立法后评估制度。综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。加强立法调查研究，找准立法重点难点，探求科学应对之策，切实增强法律的可执行性和可操作性。

第二，转变政府职能的原则。随着“服务型政府”理念的提出，要求政府把人民的利益放在首位，做到以人为本。服务型政府强调发挥政府的社会服务性，在处理政府与行政相对人的问题中，要尊重公民，重视公民的权利，积极地行使行政职权，真正地做到为民所想，为民所用。事权更是一种应运而生的政府服务职能，在转变政府职能过程中起到了重要的作用，是中国政府从“监督者”、“控制者”转变角色和职能的重要途径。

第三，依法治国的原则。依法治国在1999年被正式写入宪法后，便有了宪法依据。中国海事局作为行政机关，要在法律授权的范围内履行自己的职责。在行使法定职权，从事行政活动时，必须严格依法办事。但是法治原则的有限性是不可避免的，现实执法过程中遇到的问题，不可能都尽数地在法律中规定，作为执法机关，对于没有法律规定的事项，在执法工作中不可能坐视不管，而是应合理运用事权，作出符合机构执法目的、手段的行政执法行为。

3.事权的特征

第一，事权具有双重性。事权是政府拥有的，从事一定行政行为的权力和责任，所以从中可以看出，事权不能仅理解为权力或是责任，事权应是权力与责任的统一。政府不能过度地强调自己的权力，而忽略了自己应该承担的责任，每一个政府部门都应对自己所执行的事务负责，中国海事局也拥有履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法的职责，在执法过程中必然要承担起相应的责任。

第二，事权具有平衡性。事权与法定职权是一对相互依存的概念，政府在处理事权和法定职权的过程中应该是要平衡二者关系。首先事权也是依法规定的原则性职权，而法定的职权可以理解为由法律、行政法规等规范性文件规定的更为详细的条款。在现实情况中，不可避免的是，由于法律制度的有限性、现实情况的复杂与多变的特点，使得法律不能对社会具体情况进行穷尽规定。没有职权规定时，却有事权的要求；有了比较原则的职权规定时，却又出现很多事权。为了解决这种现象，提高海事管理机构的行政效率，就要求政府部门要平衡二者的关系，积极运用自由裁量权弥补立法上的有限性。最终达到既遵守法定职权，又能在法律没有规定的情况下积极履行机构职责的理想状态。

第三，事权具有服务性。事权是政府部门的职权，政府的宗旨便是为人民服务，中国海事局作为海事管理机构，更应把行政相对人的利益放在首位，要提升服务，以服务为核心价值理念，落实好“二十条意见”，转变职能，创新服务方式和手段。

（二）中国海事局在海事执法下具体的事权

1.维护国家主权、海洋权益

中国虽是海洋大国，但却是少数海洋地理不利的国家之一，与多个邻国存在海上领土权益纠纷。当前复杂的国际关系要求中国海事局切实维护中国主权、海洋权益。中国海事局依据国际公约和国内立法管理海洋，在执法过程中有着自身的特点，因为其属于政府的行政执法力量，可以将海上争端的处理保持在政府公务船介入的水平，相比军队介入，降低敏感度。

当前，交通运输部中国海事局及其直属机构、地方海事局，拥有的人员和执法船舶数量基本满足内河、港口和近海监管的需求，例如，可以很好地适用《领海及毗连区法》第8条①《领海及毗连区法》第8条规定：“外国船舶通过中华人民共和国领海，必须遵守中华人民共和国法律、法规，不得损害中华人民共和国的和平、安全和良好秩序。”的规定，在外籍船舶通航海域实施监管。中国海事局法定职权与事权的关联较强。在远海监管方面按照国家法律和上级部署，积极行动，在黄岩岛、981钻井平台等大量事件过程中，都有中国海事局的执法船在积极行动、监控。在维护国家主权、海洋权益中，中国海事局事权作用不可或缺。

2.保障航行秩序

在中国货物运输量和航道密度快速增长的条件下，保障水上通航安全和通航秩序显得尤为重要。各级海事部门贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，以“安全畅通，有效监管，优质服务”为目标，力争打造和谐畅通的水上航行环境。

中国海事局保障水上重点施工项目的建设，也对水上通航具有重大意义。根据法律法规，规范了一系列的审批和通航安全评估工作，通过动态巡航和静态值守相结合的方式来监督现场，严格把控施工船舶的准入标准，加大对施工船舶违章、违法行为的查处力度。

良好的航行秩序还要求中国海事局行使下列事权，一是发布及时有效的恶劣天气预警信息，看似普通的措施，却能给予航行中的船舶采取预先应急措施的时间和机会，避免碰撞事故的发生。二是海事部门利用VTS、AIS、CCTV等科学监测手段，提高现场指挥效率，缓解航道中船舶通航拥堵的情况发生，提高通航速度，保障航行安全。三是发布符合各地区实际情况的通航规则，由于各港口、航道的地理环境各不相同，因地制宜，发布符合当地情况的规则，可以更好地保障船舶通行，并且在船舶流量大的情况下，也可以有效改善通航秩序。

《海上交通安全法》中规定了外籍船舶航行、水中作业以及清理打捞时的航道管理方面的内容，但是该法从1984年1月1日施行，到现在已有31年，期间并没有修改，没有补充关于相应的天气预警、科学监测和利用科学手段辅助海事执法的规定，而在现实的执法中，海事工作早已离不开这些先进信息数据、科学设备的应用，不断更新的科学、技术方法也在不断应用到海事执法工作中，这在保障航行秩序的事权中占有相当的比例。

3.保护海洋环境

中国海事局在保护海洋环境方面有着自己的优势，比如专业性较强、执法队伍建设完善、从中央到地方的执法覆盖面广等。并且，现行的《海洋环境保护法》第5条②《海洋环境保护法》第5条规定：“船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”考虑了国内现状，改正了之前立法给实际情况带来的不便，在船舶污染事故给渔业造成损害时，吸收了渔业行政主管部门参与调查处理，一方面方便渔民维权，另一方面两家执法机构的协调能够有效地开展工作。

存在的事权主要有三个方面：第一，是对船舶污染的监督检查工作，这是预防措施，有助于航运公司立即消除安全隐患，预防海洋环境污染事故的发生。对于海上环境保护的预防方面，主要体现在船舶污染的应急机制，例如《海洋环境保护法》第18条③《海洋环境保护法》第18条规定：“国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。”中规定的船舶海上污染应急计划。第二，是在事故发生后，对污染事故的处理工作。但在现实执法过程中，经常由于污染源的不同导致执法主体不明确，执法主体的确定拖延了污染处理的宝贵时间，因污染物处理不及时造成环境的进一步恶化。第三，是对船舶污染的行政处罚，中国法律中虽有船舶油污的处罚规定，但因目前并未建立起一个可参考的分级评估标准，导致中国海事局进行行政处罚时没有固定的参考标准，每一个执法工作者处罚的标准的不统一，不利于行政活动树立公正性和权威性。

4.海难救助

随着海洋活动的增加，海上事故也在增加。1989年，中国建立了“中国海上搜救中心”，由原交通部安全监督局承担日常工作（现由交通运输部中国海事局承担），并要求有关部门给予配合和帮助。

海难搜救是一项需要多部门配合的应急工作，海事部门作为指挥机关，组织相关各部门开展搜救活动，包括救助、公安、卫生等部门，并由专家组成咨询组提供更加专业的搜救信息。当前，中国海上搜救力量主要分为：国家专业海上救助力量和社会救助力量，前者是由中国海事局指挥的海上搜寻救助，但社会救助力量更应受到关注。中国志愿者队伍法律依据仅仅是《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》）第26条的规定①《突发事件应对法》第26条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。”。因此，中国海事局在海难救助方面的事权主要有：承担搜寻救助任务；负责海上搜救志愿者的专业培训、考核等事项。

5.船舶安全保障

船舶检查是海事管理工作中的一项预防手段，中国政府于1956年设立船舶检验局，水监体制改革后，明确了中国海事局是船舶检验工作的主管机关，船舶检验机构在中国海事局授权的范围内对船舶检验开展工作。

在船舶检验工作中，海事部门主要履行两种事权，一是上述船舶检查，二是船舶安全检查。船舶安全检查是中国海事局依据《中华人民共和国船舶安全检查规则》（简称《船舶安全检查规则》）第4条的规定，对船舶的适配、船员的适任状况进行的检查②《船舶安全检查规则》第4条规定：“中华人民共和国海事局是船舶检查工作的统一管理机关，各级海事管理机构分区域管理船舶安全检查工作。”。

就船舶检查和船舶安全检查二者关系来看，海事机关可以发挥船舶安全检查时间灵活、范围随机的优势，使船舶安全检查成为船舶检查的有效监控手段。二者共同发展，可切实有效地保障船舶安全。

6.船员适任管理

中国海事局不仅是海上执法的主管机关，更是船员权益的保护者，中国海事局是船员教育、培训、考试和发证的主管机关，负责船员教育、培训、考试、发证工作。如今，中国海事局大力推进便民利民的举措，从2015年起接受公民以个人名义办理船员证件的申请，同时将办理时间缩短到7个工作日内。并实现了《海员出境证明》当天申请、当天领取，设立政务大厅节省了船员办证时间和路程花费。

推行电子政务，提高行政效率，建设中华人民共和国船员网，网站的建设给广大船员带来了信息上的便利，可以快速了解到政务信息、水上新闻动态和考试培训情况。给中国海事局、港航企业和船员提供了交流的平台，更好地实现信息共享。

在适任考试上，采取了网上报名的方式，推行船员远程考试，将航海院校的计算机教室作为考试地点，用于船员和在校生远程考试，方便了大连海事大学这类航海类院校的学生。以上举措不仅方便了行政相对人，而且提高了中国海事管理的现代化、信息化水平。

综上，海事部门在船员管理方面的事权主要有：接受船员个人或航运船舶公司申请，办理船员证件；组织船员适任考试；对船员进行相关资格培训。

（三）中国海事局在海事调查处理下具体的事权

1.进行海事调查

在海事调查的过程中，中国海事局拥有自由裁量的权利，依据《海上交通事故调查处理条例》第10条③《海上交通事故调查处理条例》第10条规定：“港务监督认为必要时，可以通知有关机关和社会组织参加事故调查。”和第11条④《海上交通事故调查处理条例》第11条规定：“港务监督在调查中，可以使用录音、照相、录像等设备，并可采取法律允许的其他调查手段。”中的规定，中国海事局对于参与事故调查的机关和社会机构有通知的权利，并且在事故的调查中对于调查手段和设备的适用起到决定的作用。

在执法船舶设施方面，由于船舶巡航设备的老旧，缺少海事监管执法设备，导致海事人员调查取证困难。并且中国正在使用的巡航船舶中不少早期的船舶船载信息化设备少，致使可适用的监管手段单一，无法将自身获取的现场视频数据及时回传给岸基监控中心，上级领导无法获取第一手现场实时资料，不能对现场执法进行有效指导，导致执法效率降低。

2.进行海事事故处理

中国海事局进行海事调查后，应出具《海事交通事故调查报告书》，但是其可诉性一直备受争议，在此，笔者认为，其作为海事事故调查的结论，是调查中的一个部分，不是一个具体行政行为，不会对当事人的权利义务产生设立、变更、消灭的影响。所以在当事人对《海事交通事故调查报告书》存在质疑时，不得提起行政复议和行政诉讼。该观点在最高人民法院颁布的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》中也有体现，海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。

三、中国海事局法定职权与事权的一致性及其矛盾冲突

（一）中国海事局法定职权与事权的一致性

1.中国海事局法定职权与事权核心追求的一致性

中国海事局一直把“努力打造人民满意的海事”作为发展目标。在“大海事”理念的指引下，海事部门立足改革创新，不断提升海上监管水平，扩大巡航水域面积，不仅保障中国主权、海洋权益，还可预防船舶污染的发生。海事部门不论是法定职权的履行还是事权的行使，目标都是提升履行职责的能力，提高安全监管水平。

2.中国海事局法定职权是事权的保障

依法行政要求一切国家行政机关和工作人员严格按照法律规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能。[5]就中国海事局来说，作为国家行政机关在依法行政过程中要做到以下三点：第一，中国海事局在执法过程中主体要合法；第二，中国海事局应行使法定的职权；第三，中国海事局要独立承担相应的责任后果。在行政法领域遵循着“法无授权即禁止”的职权行使原则，中国缔约参加的国际公约以及国内的立法文件，明确了中国海事局职权的范围，也准备了其事权行使的来源和前提。

3.中国海事局行使法定职权过程中需要事权的行使

在中国海事局行使职权的过程中，由于法定职权规定得较为原则，没有具体实施的细则，这就需要中国海事局在实际要求的客观情况下，既要把握原则，又要确保执行过程中的科学性。例如《海上交通安全法》第30条①《海上交通安全法》第30条规定：“为保障航行、停泊和作业的安全，有关部门应当保持通信联络畅通，保持助航标志、导航设施明显有效，及时提供海洋气象预报和必要的航海图书资料。”规定了中国海事局要进行测绘、发布，这其中需要组织人力、物力、技术条件，需要花费财政经费等，但是就实际执行中如何取得财政拨款，怎样调任人员等却没有说明，这就要求中国海事局积极行使事权来配合法定职权行使。

随着国际环境的变化，经济社会的快速发展，若严格死板地固守法规、法条中的文字，则不能很好地发挥中国海事局的行政功能。如何使职权职责适应中国国情，适应国际形势，就要看中国海事局对于事权的运用。例如，《海洋法公约》赋予中国海事局等主管机关维护国家海洋权益的职责，但是该规定是宏观的，如何履行这一职责，使其适合中国国情，适合现今的国际形势，就要看中国海事局对于事权的应用。在与邻国争端海域，如何开展巡航活动？怎样调派巡航船舶？这一系列的问题都需要中国海事局事权的行使。

（二）中国海事局法定职权与事权的冲突成因

中国海事局中法定职权与事权的冲突，究其原因是因立法的原则性与执法的复杂性之间的冲突。例如，法律规定过于宽泛，却无任何解释出台，导致中国海事局在实际工作中，严格依据法律规定时产生不便。又比如，因法律的更新速度跟不上社会经济的发展，在法律法规中没有规定的条文在实际工作中却存在事权。

1.海事立法体制带来的影响

中国海事局的事权运用中最重要的一个部分就是海事行政执法，但中国仅从航道通行、船舶污染、船舶检验等方面分别进行立法，法律层级不明确，给中国海事局的日常工作带来了不便。再者，为快速地解决当前遇到的执法问题，各海事机关会就临时出现的问题制定规范性文件，形成指导手册，给予指导手册确定的法律地位，从一定程度上规范了职权的行使。从法律制定上来看，规范性文件的更新与其他相关文件的冲突给中国海事局的执法工作带来了较大的困难。[6]

在海事立法中，存在着一些立法与实际工作不相符的情况，很多实际执法中的问题没有法律依据，会导致合理不合法、合法不合理的情况出现。例如，中国海事局在保护海洋环境方面要建立应急预案，以确保在污染事故发生后能及时采取有效措施，避免污染程度加深和范围扩大。但是应急预案在制定和实施的过程中，必然要求调动人、财、物等资源，在油污应急设备的投入方面需要的资金巨大，当按照应急预案实际调用了大笔资金时，有人说于法无据需要追究责任；当按照应急预案调用资金得不到批准时，有人说于法无据自然不能发放。

2.海事机关及其工作人员职权授予问题

海事机关的职权范围由法律、行政法规、部委规章来确定，同时，一些其他规范性法律文件也在界定海事机关及其工作人员的职权范围，这些文件可能是内部文件，亦有可能是上级的通知、指示。但当海事机关行使这些职权时，经常会遭到行政相对人的质疑。很多公众认为只有法律、行政法规、部委规章规定的权力，才是正当、合理的，认为其他规范性法律文件缺乏效力，否认其存在的合法性、必要性。一些公众忽视权力针对公共事务的目的性，由于上述公众意识的偏差，导致其一些事权在行使时受到质疑，产生争议。

四、促进中国海事局法定职权与事权的统一

（一）正式承认事权存在的必要性

1.有助于提高中国海事局执法效率

针对海上执法环境复杂、涉及部门较多的情况，可以考虑设立一个协调机构，中国海事局在海上执法的诸多方面都需要各部门的协调配合，如海难搜救和海洋环境的保护等，建立一套协调机制进行政策协调、数据共享、信息交流的工作，有助于政策协调与效率提高。[7]国外一些沿海国家已经设立类似协调机构，如瑞典的海洋资源委员会和英国在海洋渔业资源管理中的协调系统等，我们可以汲取他国成功的经验。协调机构的设立，可以使中国海事局不论在行使法定职权还是事权的过程中更加便利，降低执法成本，提高执法效率，避免执法冲突和矛盾的出现。

2.有助于增强中国海事局服务意识

中国海事局只有树立事权意识，才能增强服务意识。事权强调支出责任，中国海事局应明确部门所应承担的支出责任，有效地行使提供公共服务的职能。中国海事局作为政府部门，要把服务人民作为执法宗旨，积极主动地为行政相对人服务。合理配置中国海事局经费，确定中国海事局应该承担和分担的事权部分，从而更好地打造“服务型海事”。

如今，中国海事局在服务管理方面，已取得了初步的成果，提出了“两个转变”的口号，一要转变管理方式，从权力型到服务型；二要转变服务方式，由被动到主动。中国海事局作为行政机关，应当增强为民服务的意识，尽心尽力地为行政相对人办实事，办好事。例如，中国海事局可建设便民出行服务设施，方便公民出行，其作为海上交通安全主管机关，进一步强化游轮监管，保障群众安全出行。还可推动各级中国海事局的海上事故应急处理机制的建设，完善海上救助制度，切实保障人民生命财产利益，或通过主动发布海上服务信息的方式，提升船舶营运效率等手段来方便人民群众的海上出行。

（二）进行海事事权建设

1.完善海事立法

在完善海事立法的工作中，一方面要加强与国际公约的衔接，另一方面要提高海事立法的更新速度。

国际条约在一国适用的基本问题如果缺乏明确的法律规定，不仅下位法的制定缺乏上位法的法律支持，而且也让国家机关在履约中无法可依。[8]《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）作为中国的根本大法，是一切法律制定的基础，是原则性问题的体现。因此，修改《宪法》，在《宪法》中明确公约的适用是最理想的解决办法。首先，应该在《宪法》中明确国际公约在国内的适用方式，这样有利于中国承认国际条约在本国效力。其次，应在《宪法》中明确国际公约的法律层级，即国际公约相比于国内法的法律地位是高是低的问题。国际公约效力的认定和层级的确定，使得中国海事局在执法过程中有法可依，体现法律的确定性，对职权有了明确规范，有助于职权和事权的统一。

还可借鉴美国海岸警卫队的做法，发布实施各种执法手册，指导中国海事局人员的执法活动，执法手册的优点，一是较于法律具有更强的时效性，可以快速地制定出符合当前执法问题的解决策略，二是专业性强，依据每个领域不同的专业背景进行制定。但是值得注意的是，要明确执法手册的法律层级，承认这类规范性法律文件的法律地位，避免在中国海事局适用过程中带来不必要的困扰。

法律作为上层建筑反映经济基础现状，但目前，海事法律法规滞后于海上经济发展水平和水上交通安全管理水平，想要从根本上解决这个问题，就要提升中国在海事法律法规制定方面的更新速度。中国海事条文的老旧，给中国海事局的执法带来了诸多问题，例如，随着新技术的提升，船舶的技术性标准在更新，因此应在法律、法规中对船舶的技术性监督管理有所反应，这样才更有利于提高中国海事局监督管理的标准，更能反映实效性。

2.明确海事事权

十八大三中全会指明“事权与支出责任相匹配”，明确事权主要是公共服务的职能划分，强调政府的责任。中国海事局明确事权可以更好地履行行政职能，在行政执法过程中发挥主动性和积极性。支出责任越来越强调了政府的责任，强调“谁花钱，谁办事”，以往政府运用财力来履行公共服务职能，现如今，政府在行使财力和事权的过程中，架起了“支出责任”这座桥梁，更加规范了中国海事局在职权行使的过程中的执法工作。若想发挥中国海事局事权的能动性，规范支出责任无疑是其保障。

明确海事事权也有利于增强社会民众对海事执法活动的认同感，使人民群众接受海事基层人员的工作特点，理解海事一线工作者的工作任务，认同中国海事局公共服务的职能，把法治和德治相结合。此外，明确海事事权还可以感染每一个海事工作者，使方便相对人、服务相对人的理念能够在每一次工作中体现，形成统一的价值标准和行为模式，积极履行维护国家主权、保障通航安全、防止水域污染和促进海上经济发展的职权。

3.公开中国海事局财政预算

新《中华人民共和国预算法》在增加预算透明度上有多处规定，中国海事局的财政预算可以更好地披露中国海事局的资金状况，使财政预算透明化。财政预算的公开还可集中听取民意，对财政预算的披露可以有效地提高公众对中国海事局行政活动的监督力度，也可以提升公民对中国海事局的执法认可度。

公众对海事公务员的监督属于外部监督。公众主要通过社会舆论、民意调查、电话举报等途径对海事人员的执法活动进行监督，这些监督行为促使海事人员合理、合法地进行执法活动。[9]海事部门行政执法中的程序和实体都将成为公众监督的对象，这就要求海事公务员执行手段、措施合法且合理。

因此，通过海事预算的透明化，可以推动公民利益的表达和监督，提高公共社会资源的配置效率，从而更好地建设海事事权，促进中国海事局的发展。

五、结语

通过对比中国海事局法定职权与事权在同一职能下的吻合程度，来比较关联性的强弱，从中找出法定职权规定的不足，并针对中国海事局在执法中所遇到的问题提出相应的改善建议。

中国海事局经历了多次改革，现行的海事管理体制是这个时代社会与经济的产物，中国海事局作为海上行政执法机构，如何运用好自己的职权来维护国家主权、海洋权益，是中国海事局探索的重点。笔者认为，这体现在三个方面：在制度上，要遵守法律法规的授权，明确法律赋予的职权范围；在实践中，要灵活运用职权，在法定职权原则下行使事权，保障法定职权与事权的相对统一；在理论上，切实落实服务型政府理论，始终把社会公众的利益放在首位，在行政许可和行政处罚等方面为方便行政相对人考虑。

在制度不断完善、体制不断健全的过程中，相信中国海事局会在水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法方面作出更大贡献。

（References）：

[1]杨玮璐.《联合国海洋法公约》下海洋管辖权实施主体研究[D].大连海事大学,2013:18. YANG Wei-lu.The research on the implementing body of marine jurisdiction under theUnitedNationsConventionontheLawoftheSea[D].Dalian:Dalian Maritime University,2013:18.（in Chinese）

[2]邓顺华,冯世栋,刘凯然.十年搜救 彰显负责任政府形象——海事局建局十周年成就之水上搜寻救助篇[J].中国海事,2008（12）:15-17. DEND Shun-hua,FENG Shi-dong,LIU Kai-ran.The search and rescue work in the past ten years has shown the role of a responsible government—an overview of the work relating to waterborne search and rescue for the 10th Anniversary of Founding of China MSA[J].China Maritime Safety,2008（12）:15-17.（in Chinese）

[3]马艳玲,许艳,李大泽.转变理念 锐意改革 大力推进我国船员队伍发展[J].中国海事,2009（7）:15-18. MA Yan-ling,XU Yan,LI Da-ze.To promote the development of seafarer force of our country with innovated concept and determination of reform[J].China Maritime Safety,2009（7）:15-18.（in Chinese）

[4]刘路瑶,刘德福.论法律的有限性[J].行政与法,2010（12）:106. LIU Lu-yao,LIU De-fu.The limit of the law[J].Public Administration & Law,2010（12）:106.（in Chinese）

[5]李斌,俞峰.试论海事管理工作中的依法行政[J].法制与经济,2011（4）:103-104. LI Bin,YU Feng.Administration by law in maritime affairs administration[J].Legal and Economy,2011（4）:103-104.（in Chinese）

[6]易娟.我国海事管理体制现状分析与对策研究[D].上海：复旦大学,2009:30. YI Juan.Present situation of Chinese maritime management system analysis and countermeasure[D].Shanghai:Fudan University,2009:30.（in Chinese）

[7]阎铁毅,吴煦.中国海洋执法体制研究[J].学术论坛,2012（10）:204-209. YAN Tie-yi,WU Xu.Research of Chinese maritime law enforcement system[J].Academic Forum,2012（10），204-209.（in Chinese）

[8]曲亚囡.IMO审核机制下国际海事公约在中国立法转化研究[D].大连海事大学,2014:88. QU Ya-nan.Study on legislative transformation about international martime conventions under IMO Audit Scheme in China[D].Dalian:Dalian Maritime University,2014:88.（in Chinese）

[9]隋东照.浅议如何规避一线海事执法人员的执法风险[J].珠江水运,2011（18）:69-71. SUI Dong-zhao.Discussion on how to avoid the risk of law enforcement for the maritime law executor[J].Pearl River Water Transport,2011（18）:69-71.（in Chinese）

On the relations between China Maritime Safety Administration’s statutory functions and powers

LIU Jia-jie1，YAN Tie-yi2

（1.Human Resources Department，CCCC Fourth Highway Engineering Co.,LTD，Beijing 100013，China；
2.Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Since the implementation of theUnitedNationsConventionontheLawoftheSea, the maritime rights and interests has been a major concern of many countries. At the 18th National Congress of the Communist Party of China, the government has put forward the concept of “Building China into a strong ocean country”. Therefore, it is urgently needed to enhance the maritime management for marine administration. China MSA is one of the important institutions of law enforcement at sea, but it is often confused with the conflict between legal powers and powers which hinder the law enforcement of marine affairs. How to deal with the relationship is a challenge to the China MSA against the background of “administration should abidy by law”. This paper, by analyzing the scope of legal powers, powers and problem, gives suggestions on enhancing the enforcement level and improving the effect of maritime administration.

China Maritime Safety Administration；legal powers；powers；maritime law enforcement

2015-07-09

国家社科规划基金项目“海洋行政体制改革的法律保障研究”（13BFX037），教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国与邻国海洋权益争端问题的国际法理研究”（12JZD048），教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“世界主要海洋国家涉海管理体制及海上执法力量建设研究”（13JZDH040），司法部项目“海洋污染损害救济措施优化配置研究”（12SFB5053）

刘佳洁（1993-），女，北京人，中交第四公路工程局有限公司人力资源部职员，E-mail：liujiajie2005@sina.com；阎铁毅（1970-），男，山东荣成人，法学博士，大连海事大学法学院教授，国际海事法律研究中心成员，E-mail：ytylly@126.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0099-11

刘佳洁，阎铁毅．论中国海事局法定职权与事权的关系[J]．中国海商法研究，2015，26（3）：99-109