从“福彩延迟开彩”事件看待彩票监管制度存在的问题及完善

曾祥昌

广东财经大学，广东 广州 510320

2015年1月25日，原定于当日21时30分双色球第15011期摇奖直播，在没有事先预告的情况下被取消，引发了极大的震动。虽然民政部门于次日召开例行新闻发布会表示:“是由于重庆福彩销售系统在数据汇总过程中出现数据索引异常，未能及时完成数据汇总和数据传输，导致无法统计全国销量，2015011期双色球摇奖未按时进行。”一名张姓网友向中纪委实名举报中国福利彩票发行管理中心，认为25日晚间福彩双色球第15011期突然推迟存在不公正的现象，希望中纪委对开奖的公正性进行审查。

一、福彩延迟开奖事件存在的问题

福彩中心作为我国法规授权的行政机关，其依据《彩票管理条例》对由于数据异常所产生的问题采取延迟开奖的措施。从法律上来看是合法的，但是却为何会遭到如此多人的质疑，是由于福彩中心在此次事件中存在许多的问题:

(一)福彩中心公布延迟开奖不够及时

在此次的“福彩延迟开彩”事件中，福彩中心却采取类似“突袭”的方式，在没有事先预知的情况下，取消开奖。福彩中心作为我国的授权管理彩票的机关，其本身的行为必须符合行政法的相关原则。在发生突发事件的时候其必然有自身的处理机制。而福彩中心没有及时开奖，要么说明重庆市没有及时向上通报存在的问题，福彩中心直到开奖前才得知重庆市的数据异常问题，这说明福彩中心本身管理不够规范;要么就是福彩中心早已得知重庆市的数据异常的前提下，依然不及时发出通知。然而无论哪一种原因都表明福彩中心自身存在的问题。

(二)福彩中心事后开奖不够规范

福彩中心作为管理福利彩票的机构，其管理的事项是非常之多的。在管理这些事项的时候难免会发生意外，这是不可避免的。在每一期的福利彩票开奖中需要统计全国的数据，如此巨大的数据发生异常也是难以避免的。因此，在数据产生异常后福彩中心延迟开奖也是理应的。但是在此次“福彩延迟开奖”事件中。福彩中心在没有及时公布延迟开奖的前提下，事后采取的网上开奖的方式。一次福利彩票是否公正公平，其绝大部分是取决了彩票的摇奖。而此次采取的是由网上直接公布开奖，再加上之前的“突袭”式延迟开奖，其公正性必然会受到广大彩民的质疑。

(三)福彩中心在说明原因时过于简单

当发生某个事件的时候，政府除了要及时挽救、减少损失之外，还要对引起该项事件进行说明解释，向民众说明此次事件发生的具体原因，取得民众的理解。而反观此次“福彩延迟开奖”事件，民政部门作为主管部门也进行了相应的解释。在1月26日上午，民政部门新闻发言人陈日发就此事道歉。对此次事件民政部门官方回应称，之所以会延迟开奖，是由于重庆福彩销售系统在数据汇总中出现异常，未能及时完成汇总和传输。［1］。民政部门的道歉以及说明仅仅只是告诉民众延迟开奖的直接原因，并没有说明发生此次事件的根本原因，这并不能解决民众的疑惑。

二、产生上述问题的原因

冰封三次非一日之寒，如果福彩中心做的一直都是很好，那么即使发生问题，公众也会理解这些错误。之所以如此，主要是由于我国法律制度不够完善，缺乏对彩票业的监管，这必然会引起民众对彩票事业的怀疑。

(一)财政部难以对主管部门起到监管作用

在我国，政府发行的彩票只有中国福利彩票和中国体育彩票两种，按照我国《彩票管理条例》的规定，其分别由民政部门和体育行政部门管理，两者的监督机构为财政部。［2］这种监督是远远不够的。首先，财政部本身就是一个庞大的缺乏监督的机构，由其来进行监督，很难得到民众的信服;其次，从部门的级别来看，财政部与民政部属于国务院组成部门，而体育行政部门则属于直属机构，它们三者属于平行部门。财政部即使想要进行监管，也很难起到监督的效果;再次，财政部的职能总共有14项之多［3］，这就造成真正负责该项工作的是财政部内设的一个部门，即财政部综合司彩票处，而该部门仅仅只是一个处级单位。由财政部这个平行机构去监督民政局和体育行政部门都很难得到实现，更不用说由财政部中一个处级部门去监督。

(二)财政部很难直接对发行机构进行监管

从目前的制度而言，彩票监管实际上是由财政部综合司彩票处负责。然而在级别上，福利彩票发行管理中心和体育彩票发信管理中心在我国属于正司级的事业单位，而财政部综合司彩票处仅仅只是一个处级部门。要一个处级部门去管理正司级的事业单位，实际上很难起到作用。按照我国目前适用的彩票发行规则，是由彩票发行机构负责彩票管理的具体管理，当需要申请增加或者变更彩票品种的规则、发行方式、发行范围时，必须先经民政部门或者体育行政部门审批同意，再提交给财政部。也就是说实际上财政部所面对的往往是民政部门和体育行政部门，而财政部与民政部门和体育行政部门又属于同级别的部门，这样也就很难起到监管的作用。而福彩中心与民政部或者体彩中心与体育行政部门之间则存在一定的利益关系，也难以起到监督的作用。

(三)公证机构没有发挥监督销售机构的作用

在实践中，公证机构发挥着监管彩票运行的作用。从彩票被印刷出来到运送至销售机构，彩票摇奖的过程，都能看得到公证机构的身影。财政部是作为宏观的监管机构，而公证机构则代替了财政部，在彩票制度具体运行中针对销售机构进行监督，其是通过作为第三者的方式负责证明彩票的公正性。对于普通民众而言，财政部或者财政部综合司等等机构跟他们太过遥远，他们更为相信他们真正能看得见的公证机构。然而，公证机构在实践中却没有发挥真正的作用。如2004年的西安宝马案就是由于公证机构没有如实进行公证。［4］首先，在制度上而言，我国的公证制度不够完善，造成公证机构很难与政府部门抗衡，公证机构往往处于被动的状态;其次，在我国相关的彩票管理法律规范中并没有任何有关公证机构的规范，彩票发行机构寻找公证机构进行公证完全是其自我监督的行为。在这种情况下，公证机构很难发挥其作用，从而造成民众对公证机构的信任度的降低。

三、对完善我国彩票监管制度的建议

十八届四中全会报告去问中指出要“依法治国”，其精神就在于要将所有的政府管理纳入法律的规范之下。彩票制度作为我国为政府创收的一项制度，更有民众将其称为“无痛的税收”，就应该建立完善的彩票监管制度，促使彩票制度能够健康发展。

(一)全国人大制定《彩票法》

我国是自1987年开始发行福利彩票，发行体育彩票已有28年。然后，并一项专门的法律法规来规范彩票制度的发展。时至今日，制定《彩票法》已经是迫在眉睫。首先，从国内看，行政法规并不能满足彩票事业的发展，在1987年开始发行福利彩票之时，可能由于缺乏相关经验以及害怕直接进行彩票立法所带来的负面效应，政府采取行政法规、部门规章等方式来进行尝试。然而至今已有25年，相信政府对于彩票事业有了充足的认识。其次，从国际上看，国际经验告诉我们，彩票立法势在必行。现代国家，如日本、英国、芬兰等国家都采用立法的方式来引导彩票事业的发展。［5］这些国家发达的彩票事业与其健全的法律体制是分不开的。最后，彩票立法的时机也已经相对成熟。目前的行政法规、部门规章虽然存在许多缺陷，但是它们的存在为彩票进行立法提供了充足的经验。全国人大理应趁着此次“福彩延迟开奖”事件，专门制定一部《彩票法》，规范和完善我国彩票事业的发展。

(二)国务院设立彩票监督机构负责监督主管机构和发行机构

从世界各国的经验来看，监管机构的模式主要有3种:(1)国家的某个部门负责监管，如法国由预算部进行监管，芬兰由财政部进行监管;(2)国家设立专门机构进行监管，如瑞士设立博彩委员会，西班牙则设立彩票管理局;(3)采取双轨模式，如英国分别设立博彩管理局与彩票委员会联合管理。从模式上来看，我国采取的似乎是第一种模式。然财政部无法发挥监管主管机构的作用。并且由于财政部门职能众多以及民政部与体育行政部门的存在，财政部也难以直接对发行机构进行监督。彩票事业经过28年的的发展，彩票事业的规模也已经逐渐扩大，其管理的事项也逐渐增多，财政部也分身乏术。也不应当继续由财政部进行监管。第一种模式已经逐渐不符合我国的国情。而第三种模式采取双轨的模式，同样也不符合我国的国情，监管部门过多一来最终将造成部门之间的职能混乱，二来也容易浪费资源。据此，国务院应当设立一个专门的彩票监督机构，由于其是专职的彩票部门，在彩票管理方面，其权限相对更大;并且由于其能够更加专业地、专一地监管主管机构与发行机构。

(三)建立健全的彩票公证制度

公证制度理应在彩票监督方面发挥着极大的作用。但是由于制度的不完善造成其难以发挥作用。建立一套完善的彩票公证制度就显得非常必要。首先，采取强制公证方式。在我国目前的相关法律法规中，并没有关于公证的规定，现今所有的所谓公证都是福彩中心与体彩中心的一种自我监督手段;其次，明确公证的内容。仅仅要求必须进行公证是不够的，更为重要的是对公证的内容进行规定，对公民最为关注的地方进行公证才能真正发挥公证的作用。再次，明确公证机构的责任。公证机构是审核和进行公证的部门，申请人提交公证申请后，公证机构应该对申请要求进行调查审核，受理后派公证员对其申请要求进行公证。在上述两项规定在某种程度上都是赋予公证机构监督彩票销售机构的权力。既然赋予了其权力，那么就必须得到相应的监管以及对没有如实履行职责的行为进行处罚。然而更为重要的是国家对公证制度的重视。在以往中，国家缺乏对公证制度的重视，造成公证机构在与政府机构对抗的过程中往往处于被动弱势的地位，这必然会影响公民对公证机构的信任。因此，除了在建立一套完善的彩票公证制度之外，更为重要的是建立一套完善的公证制度。

［1］“开奖事件”缘何演变为公信力危机［N］.法制日报，2015-1-28.

［2］＜彩票管理条例＞第五条规定:国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作.国务院民政部门门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作.

［3］主要职能资料来源于中华人民共和国财政部官方网站［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/benbugaikuang.

［4］特别报道:西安宝马案中的公证缺失［N］.人民日报，2004-08-18.

［5］日本有＜中彩金付票证法＞、英国有＜1993年国家彩票业法＞、法国由＜取缔随机性游戏法＞、瑞士有＜彩票与职业赌博联邦法＞，虽然具体条文有所不同，但是主要的内容基本是一致的.