融资性担保公司监管问题的法律分析

何翠萍

西南科技大学法学院，四川 绵阳 621010

融资性担保是指担保人与债权人银行等金融机构约定，当被担保人在不履行其对债权人所负有的融资性债务时，担保人依约承担相应担保责任的行为。融资性担保业务的主体是获得有关机关审核批准的企业法人机构，属商事主体，其融资业务活动将受相关部门的监管。融资性担保公司在中小企业债务人与银行金融机构债权人之间起着牵线搭桥的作用。一方面，融资性担保公司为银行金融机构提供银行金融机构没有掌握的有关中小企业发展信息，发挥其信息优势作用;另一方面，融资性担保公司为中小企业贷款提供担保，增大中小企业的贷款可能性，同时一定程度上分担银行金融机构的风险份额。

在国民经济发展中，中小企业扮演着十分举足轻重的作用。中小企业发展最主要的问题在于融资难，融资渠道选择少。而融资性担保公司的成长与发展在一定程度上可以缓解中小企业的外源性融资难问题，增强其贷款能力。我国的融资性担保公司起步较晚，截止2012年末共有融资性担保公司8590家，中小企业融资性担保贷款额为11445亿元，占总担保贷款额78.4%。①融资性担保公司在中小企业的融资难问题上提供了很大的帮助，但在成绩的背后融资性担保公司的运营依然存在着很多问题。2011年华鼎系事件，有关、关联的三家担保公司倒闭破产。同时不少担保公司以担保为幌子却不从事担保事务，有些则为了高利润而进行非法集资、非法吸存资金，更有甚者以担保为名义而进行高利放贷等违法行为。造成融资性担保公司进行以上违法行为的原因是多方面的，本文将从外部监管角度对其进行相关法律分析。

我国有关融资性担保行业的监管主要存在于相关法规以及配套制度中，2010年出台的《融资性担保公司管理暂行办法》(以下称《办法》)和8个基础配套制度，针对该行业法人机构的经营活动、监管工作等进行了相关规定，初步形成了该行业监管法律框架。行政监管这一行政干预手段的初衷必须以更好的发展市场经济，更好的推进社会福利，在市场经济、行政干预和社会福利中找到一个平衡点。而现实中有关融资性担保业监管实施行为却存在较多问题。

监管机关插手融资担保业务。融资性担保行业有关担保业务涉及到多领域的专业知识，包括经济、管理、金融、法律、风险防控等多项专业知识，行业对工作人员的专业知识、综合能力都有较高的要求。政策性融资担保公司中，资金源于当地政府的扶植，出于此原因行政监管主体往往将自身的监管权利延伸至插手担保实务管理，将自身定位于担保公司高管之职位上，大量干预公司担保业务的实施。而作为行政监管人，其对于融资担保行业所需的专业知识往往是比较匮乏的，其插手担保实务会严重影响该公司的市场化运作甚至出现关系担保的腐败现象。

监管机关插手公司人事处理。融资性担保公司作为商事法人主体，其内部相应当建立起一套完善的人事制度，对于工作人员的进入和出去都应有相关的具体规定。而监管机关利用其自身的监管权利，安排关系员工，影响公司人员综合素质，降低公司其它员工的积极性，降低企业市场竞争能力。

监管非法律化。有关融资性担保公司的监管主要根据《办法》和相关规范性文件所规定的内容来对其进行监管，而《办法》这一部门规章相对于法律来说，其属于低位阶、低效力的规章制度。同时《办法》的制定主体与规范性文件的制定主体往往会不同，各中制度内容村存在某些冲突之处。对于融资性担保行业的监管内容设计较为缺乏，没有进行集中且完善的制度设计。

监管主体非明确化。我国融资性担保业的最高监管机构是联席会议，由银监会带头负责该行业发展指导、政策引导和监管措施的制定，同时对地方政府有关该行业的工作进行宏观的指导。而行业的实质监管权在《办法》里确定为各地方政府，但没有规定哪一具体职能部门，因此造成各地方政府政出多门，没有统一而具体的监管部门。

担保基金非公开化。此项针对政策性担保公司的担保基金运作问题，涉及资金问题，一旦不进行公开透明，就很容易滋生内部腐败、权利寻租等现象。当前政府划拨的担保基金从源口到最终流向这一整个过程处于非透明化。担保基金来源于政府，政府资金则是来源于广大老百姓，那么公共财产的支配理所应当的处于“阳光”之下。担保基金投放数额、审批程序、最终担保对象、年终担保额以及公司的利润亏损皆应采取相应的渠道方式进行公示，以防腐败滋生。

监管对象非具体化。我国现阶段的融资性担保公司非为政策性担保公司、商业性担保公司和自主性担保公司。其设立目的、资金来源皆有所不同。政策性目的在于解决中小企业融资难问题，对中小企业的发展进行扶植，资金源于政府财政的划拨;商业性存在的目的则是以自身利润最大化，资金来源于企业股东自身的出资;自助性则是相对较为封闭的担保组织，目的在于为组织内部成员提供贷款担保，通常不进行对外担保，资金同样来源于内部成员。由此可以看到该三类不同类别的担保公司具有不同的目的和不同的特点，监管制度的设计当考虑三种类型的不同点，不应当笼统的不分情况的进行监管。

［注 释］

① 资料来源:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/7A12AE1C49E64F65B11ED1B2B0CEF4F9.html.