西部地区公共性旅游资源开发转型研究
——基于公平-效率视角

张伟强刘少和

（①清华大学社会科学学院 北京 100010②广东财经大学旅游管理与规划设计研究院 广东广州 510320）

西部地区公共性旅游资源开发转型研究
——基于公平-效率视角

张伟强①刘少和②

（①清华大学社会科学学院 北京 100010②广东财经大学旅游管理与规划设计研究院 广东广州 510320）

随着经济社会转型发展，公共(性)旅游资源开发利用的可持续性、公益性转型被提上政府的议事日程，成为旅游业转型升级的重要驱动力之一。文章基于公平-效率约束机制分析与构建，结合田野调查，探讨公共(性)旅游资源开发利用的价值理念转型、发展模式转型、管理体制转型问题。针对西部地区公共性旅游资源的禀赋上具有独特的稀缺性意义之特点，建议实施双轮驱动的策略，一是旅游产品开发方面，采取利用“稀缺”、制造“稀缺”的公共性旅游资源开发转型策略，走商品化之路。二是游客选择方面，优先考虑那些认同公益性价值观，以及具有生态环境保护意识和付费能力的旅游者。但是，随着西部地区经济发展水平的提高，公共性旅游资源开发转型升级理应回到公益型轨道。

公平-效率约束机制；西部地区公共(性)旅游资源；开发转型模式

前言

一般而言，公共资源是指自然生成或人类创造的，所有权归全体社会成员共同享有的资源，包括自然和社会公共资源，如海洋、湖泊、草场、道路、桥梁、码头等；它们为人类生存、发展、享受提供了基本的自然物质条件，是人类社会发展的基础；公共资源本质上属于公共物品，与公共物品一样具有效用的不可分割性、消费的非竞争性与受益的非排他性等特征。同理，公共(性)旅游资源是指具有公共资源属性的旅游资源。根据《中华人民共和国土地管理法》第一章总则，第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；第二章土地的所有权和使用权，第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。亦即，从法理权属角度，在我国境内的涉及土

地的自然资源都属于公共性资源。然而，长期以来的行政“条块”管理格局，导致的社会公众对公共资源的认知产生“误识”，把所有权与管理权混淆，即把政府部门管理或代管的公共资源误认为是“部门专属”，具有“排他性”。以致有学者也认为其属于特殊的准公共产品[1]——具有资源价值的特殊性、资源保护的严格性、资源享用的人类性，以及资源过度开发的负外部性、资源涉及利益的多元性。本文讨论的公共性旅游资源限定在纳入国家政府部门依法监管、所有权归国家的“遗产类”和“游憩类”旅游资源。前者包括文化遗产(遗址遗迹、历史文物)如文物保护单位、博物馆、纪念馆等，自然遗产如自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园等，自然与文化混合遗产如世界文化与自然遗产、风景古迹名胜区等；后者包括海滨、沙滩、半岛、海岛，河溪、湖泊、湿地、温泉、山地、冰川、森林、草原、沙漠、荒漠等，如度假胜地、城市公园、自然公园等。由于我国独特的地质构造所形成的三大台阶地形地貌和气候条件的差异，以及经济社会发展的区域不平衡性，世界级和国家级的公共性旅游资源在西部地区（本文所指的西部地区包括西南五省和西北五省，共10个省区市）也呈现出“不平衡”的分布格局（表1、2，数据截止2015年7月）。总体上，西部地区公共性旅游资源仍然属于稀缺性资源。

20世纪70年代是西方经济社会发展转型期，重要标志之一是资本进行大规模重构，即对工业生产空间的垄断急剧减少，转向以消费为中心的重建。Hardin(1968)提出的“公地悲剧”现象，即公共资源的强烈负外部性和搭便车诱惑所引发的不良后果[2]，引发了人们对于公共资源问题的普遍关注。Healy(1994)率先将公共资源的概念引入旅游研究中，针对文化景观等资源的过度开发和毁坏问题，运用产权理论，从政府管理、资源私有化，以及公共产权制度三个方面探讨了公共(性)旅游资源困境的应对措施[3]。其后，国外主要从三个方面展开了探讨。一是对政府在公共(性)旅游资源开发和保护中扮演角色探讨。例如，Shackley(1999)提出建立旅游景区网站，加大主管部门执法力度等措施，可以有效缓解大流量游客对旅游资源造成破坏的压力[4]；Vail和Hultkrantz(2000)认为实力弱的旅游经营主体不能全面、高效地开发公共(性)旅游资源，导致了地方旅游业发展滞缓[5]。二是较多关注公共(性)旅游资源开发与区域旅游可持续发展研究。例如，Briassoulis(2002)强调公共(性)旅游资源在旅游可持续发展中扮演的关键作用，加强政府规制管理，避免公共(性)旅游资源的过度开发[6]；Healy(2006)阐述旅游景区官方或半官方的组织机构行使管理职能，能够突破公共资源的过度利用和

投资不足的瓶颈[7]。三是从公众参与和社会互动、环境影响及动态监测、资源保护开发与经营模式创新等角度研究了公共(性)旅游资源开发与保护问题。

表1 我国西南地区“遗产类”公共性旅游资源的分布情况（单位：处）

表2 我国西北地区“遗产类”公共性旅游资源的分布情况（单位：处）

改革开放特别是上世纪90年代以来，随着大众旅游、大众休闲在我国的兴起，公共(性)旅游资源开发利用与保护问题广为关注。国内学者研究焦点主要集中在“遗产类”资源，重点围绕公共(性)旅游资源特别是公共遗产旅游资源的经营权[8]、资产化[9]、投资模式[10]、经营行为[11]、公众参与[12]、委托-代理[13]、管理体制[14]、政府规制[15-17]，以及开发保护[18-19]等方面展开研究；而对“游憩类”资源关注不够，这与我国独特的地形地貌条件和几千年的历史文明传承过程中的遗址遗存众多，即遗产类资源丰富，以及改革开放初期重点发展入境游，以观光游览为主有关；研究问题主要涉及资环保护、开发利用与经营管理方面，更多关注市场效率而忽视了社会公平问题。例如，公共性旅游资源开发增值，“当地人”的分享发展“红利”机制等。建构应该包括5个方面：公共产权有效分离机制、利益相关者利益平衡机制、开发利用科学决策机制、商业性项目市场竞争机制、公共媒介话语监督机制。

（一）公共产权有效分离机制。公共(性)旅游资源有效保护、利用、开发是各种综合因素相互制约的结果，如资环特征、产权属性、法律法规、管理体制、利益相关者话语权、经济发展阶段、政府财政状况等，但最根本受制于资源产权属性及其管理体制。为了避免公共产权要么造成公共资源过度利用而产生“公地悲剧”(Garret Hardin,1968)，要么造成资源利用不足而产生“反公地悲剧”(Michael· A·Heller,1998)问题。根据我国实行非私有制的国情，当前处理公共产权的核心问题是“监管”与“使用权”分离，即中央政府行使“监管权”，地方政府行使“使用权”，把保护、开发和收益三者通过制度安排的方式予以制度化。促使立法、执法分离，政事、政企、政社分开。

(二)利益相关者利益平衡机制。建立投资主体收益保障机制——投资基础设施建设的政府财政或社会公益资金保证以合理门票收入(如一定期限的成本价门票)收回；投资商业性项目的私人资金通过市场竞争保障成本回收与合理利润，避免政府干预；投资公益性项目的社会公益资金保证公益产品和服务的非营利性经营，以成本价出售，如环保组织的生态科普项目、学校组织的科教旅游项目等。此外，因公共(性)旅游资源的社区关系、属地管理，还需建立相应补偿机制，如社区生态补偿、土地补偿机制，以及因资源管理层次升级而对属地政府的财政补偿机制。

(三)开发利用科学决策机制。依据产权属性与利益相关者构成，建立公共(性)旅游资源保护、利用、开发的科学决策机制。一是包括有关人大代表、政府部门、专家学者在内的资源管理委员会的民主决策，制定资源保护、利用、开发政策及方案；二是国民代表机构——各级人大会议或常委会的民主决策，出台有关法规，审批有关政策、机构、规划；三是利益相关者代表委员会的民主听证，广泛吸纳意见建议，平衡各方权益，促进合作共赢。

一、公共（性）旅游资源公平-效率约束机制的建构

从公平角度看，公共(性)旅游资源开发利用转型一方面要求社会公平，提供福利性 (免费)或非营利性 (成本价)的各类旅游休闲资源点或景区点类公共或准公共产品，保障国民特别是弱势群体的旅游休闲权益；另一方面要求市场公平，营造公平的旅游休闲产业经营环境，确保相关经营性项目的公平竞争，打破垄断。从效率角度看，公共(性)旅游资源开发利用转型要求体现十八届三中全会《决议》所强调的市场机制在资源配置中的“决定性”作用，政府只是解决“市场失灵”问题，如旅游资源环境保护、旅游基础设施建设、公共游憩系统完善、应急救援平台建设、信息网络平台建设、旅游标识系统完善、区域品牌形象推广等公共平台问题，基于公益化、市场化、社会化促进政事(事业)、政企(企业)、政社(协会、NPO、NGO)分开运作，以实现效率最优化、综合效益最大化。因此，结合西部地区公共（性）旅游资源的分布特点，公平-效率约束机制的

(四)商业性项目市场竞争机制。针对极具商业价值的公共(性)旅游资源如度假地、温矿泉，以及公共(性)旅游资源开发利用中商业配套项目如食、住、行、购、娱等，前者可由资源管理委员会，后者可由资源管理事业单位仿效房地产市场“招、拍、挂”制度，建立公开透明的市场竞争机制，从方案优劣、资金投入与标价高低等方面选择合适的开发经营商，提升旅游品位。

(五)公共媒介话语权监督机制。为了保证公共(性)旅游资源有效保护、利用、开发，单凭行政执法监督还远远不够，在现代大众传播时代，建立基于公共媒介话语权的监督机制可以取得良好效果，如设立有关网上“论坛”、“社区”等，吸引游客、社区居民、爱家爱乡者、新闻记者、公共知识分子等发表意见建议，协同监督、共同促进公共资源科学保护、利用与开发。

二、西部地区公共(性)旅游资源开发利用转型的路径模式

（一）价值理念与发展模式转型

西部地区公共(性)旅游资源开发利用走过一段曲折历程，经常性存在无视资源环境垄断程度、价值差异、脆弱程度，以及项目营利性、非营利性、公共福利性不分的现象。随着我国经济社会转型，城市型社会到来，国家生态文明建设战略提出，作为现代文明社会的基本标志——与国民身心健康密切相关的旅游休闲渐成国民生活方式和基本权利，公共(性)旅游资源需要回归社会公益本位，强调社会文化价值导向的福利性、非营利性发展，完善西部地区公共旅游产品体系——遗产体系(博物馆、纪念馆、文化保护单位，各类自然保护区，风景古迹名胜区等)、游憩体系(旅游度假区、城市公园和自然公园等)，并依据不同类型资源及其相关项目属性，选择适宜发展模式，平衡社会公平与市场效率。例如：“遗产资源”开发利用的完整表达，应是“有效保护”与“展示利用”，以及由“展示利用”派生出的非营利性“遗产旅游业”、营利性“旅游接待业”；[20]同样，“游憩资源”开发利用的完整表达,应是“有效保护”与“开发利用”，以及由“开发利用”派生出的非营利性“基础游憩业”，以及营利性“非基础游憩业”、“配套接待业”(图1)。

图1 公共(性)旅游资源利用的价值取向及其发展模式

按照资源属性因地制宜选择开发利用模式(见图2)。第一类，具有高垄断性、高脆弱性的资源环境必须采取公益性资环保护区利用模式，进行事业化管理、资源型旅游项目非营利化经营，配套旅游商业项目在区内特许经营、在区外市场竞争，主要以非营利成本价门票预约制度控制人流，优先保护资源环境，如自然与文化遗产资源、脆弱生态系统区域等。第二类，具有高垄断性、相对低脆弱性的资源环境适宜选择公益性公园游憩区利用模式，进行事业化管理，其中配套旅游商业项目市场化经营，可以对游客免费开放如城市公园、森林公园，或非营利成本价开放，如国家公园、国家海洋公园、国家湿地公园、国家森林公园等。第三类，具有低垄断资源、相对高环境保护要求的度假胜地可以兼顾公益和商业，采取旅游度假区模式，进行事业化管理，其中配套度假旅游商业项目市场化经营，结合度假住宿实行“一票通”运营，如国家、省级旅游度假区。第四类，具有相对低垄断性、低脆弱性的资源环境则需要发挥科技创新和文化创意，采取主题乐园或公园模式，进行商业化开发，市场化收取门票，如城市主题公园、温泉主题乐园、旅游度假村或山庄等。

此外，一些社会公益组织也可以参与特色专项

公共(性)旅游资源及其项目的开发利用，如环保、科普、文化项目等，突显公益。实际上，任何一个大型公共(性)旅游资源区，都可以依据资环特征分区、分类、分层开发利用，即核心区、缓冲区——资环保护区发展模式，以观光游览为主；实验区——公园游憩区发展模式，以户外游憩为主；经营区——旅游度假区或主题乐园发展模式，以休闲度假、休闲娱乐为主，从而促进公共(性)旅游资源的有效保护和综合利用。

值得注意的是，即使商业价值极高的公共(性)旅游资源，也需要体现社会公益。例如，台湾温泉开发理念是优先保证公益特别是社区利益，建设温泉公园，如台北市北投温泉谷公园、新北市金山温泉谷公园、宜兰县汤韦沟温泉公园等，然后才出售温泉水给私人企业建设温泉宾馆。反观我国温泉资源开发几乎都被私人垄断，社区公众完全丧失话语权。其实，依据温泉资源和社区关系，城乡社区附近的温泉可以考虑优先建设社区温泉公园，而偏离城乡社区的温泉则可以租售私人开发成旅游度假村或度假山庄。

(二)管理体制转型

图2 西部地区公共(性)旅游资源开发利用模式转型

著名的科斯定理Coase,R.H.,1960）提出了权力界定和权利安排在经济交易中的重要性和意义，在《社会成本问题》一文中是这样描述的：“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，权利的一种安排会比其他安排产生更多的支出。但是，除非这是法律制度确认的权利调整，否则通过转移和合并达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳权利配置和由此而来的更高产出将永远无法实现。”[21]换言之，制度安排的选择是有前提的，判别的标准是制度安排所能带来的生产价值的增加要大于其运作实施的成本费用。戴维斯与诺斯（Lance Davis and Douglass C.North，1971）认为：制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则；制度安排则是支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排。它可能是正规的，也可能是非正规的；可能是暂时性的，也可能是长期的。制度安排

可能只包括单个人，也可能是一批志愿合作者，或政府性安排[22]。诺斯与托马斯（D.C.North and R. P.Thomas，1973）认为，“产权总是嵌入在一个社会的制度结构之中”[23]。诺斯（D.C.North）在他的《经济史的结构与变迁》中指出：制度的合理性与社会的“公平理性”相关，认为制度安排的不恰当会引致无效率产权[24]。P.Seabright(1993)从产权安排和产权主体的角度，将产权的权属形式划分为4种类型：open access property（开放式专门产权）、common property（共有产权）、state property（国家产权）和private property（私人产权），其中公共产权的产权主体包括部落、村庄、宗族或家族等[25]。张小军（2007）通过对山西洪山泉的水权研究，在布尔迪厄资本体系的基础上，提出了“复合产权”的概念，将其定义为：一种融经济产权、文化产权、社会产权、政治产权和象征产权为一体的“复合产权”，明确将“文化产权”界定为文化资本的产权形式[26]。

长期以来我国公共（性）旅游资源管理体制一直是“九龙治水”、“地方割据”的格局，甚至出现“公地悲剧”，其原因从根本上讲是围绕经济关系建构的管理机制，因此，西部地区公共（性）旅游资源管理体制改革的核心必须从围绕经济关系转向以产权关系为中心重新建构新的管理机制。具体而言，就是依据十八届三中全会《决议》基本要求——简政放权，明晰产权关系，界定所有权、使用权、收益权，将政府之于公共(性)旅游资源集代理权、行政管理权、市场经营权于一身的职能，转变为主要履行公共服务提供、资环保护管理、安全运营监管、行政执法检查等职能。中央政府将委托代理代管权划归地方政府，实施属地管理、项目管理、清单管理；公益型项目实行政府购买社会服务制度，承担主体可以是社会公益组织、企业或公司等具有法人资格的市场主体，经营性项目则交给市场。

三、结论与讨论

上述讨论分析，不难得出：第一，公共(性)旅游资源本质上是公共资源的一部分，是一种特殊的准公共产品；第二，作为公共资源的一部分，公共(性)旅游资源开发利用需要遵循公平-效率原则，在可持续性和公益性前提下，兼顾市场效率；第三，为了体现公平-效率原则，突显可持续性与公益性，公共(性)旅游资源需要改变长期以来功利主义开发利用模式，在价值理念、发展模式、管理体制等方面逐渐转型。以我国西部地区为例，由于自然条件和经济社会发展水平的差异，西南地区和西北地区的公共性旅游资源的数量和质量均有所不同，尤其是西南地区，众多民族居住，民俗文化差异更为明显。例如，侗族的侗寨，其独特建筑鼓楼和花桥对游客而言具有很强的吸引力，它属于当地人的社会空间，一种公共性资源，属于公共产权的物业。以贵州黎平肇兴侗寨旅游开发为例，一个被政府和媒体渲染成贵州乡村旅游开发的典范，其实质是景区化和商品化的过程，是政府、旅游开发公司、当地人之间所有权、使用权和收益权博弈的过程。根据合同，旅游开发公司拥有长达50年的旅游开发经营权，这一过程不仅意味着村寨的山水环境、民居建筑、土地等被商品化，还隐喻着当地人的“家园”被商品化——村寨被圈闭向旅游者收取门票，甚至当地人本身也被商品化。换言之，政府与旅游开发公司合谋通过景区化的方式，促使当地人的家园之共有产权的权属发生了变化——所有权与使用权、收益权被分离或被占有，并据此再生产而谋取利益，当地人仅仅得到一些蝇头小利。例如，当地人的过年民俗，被乡政府作为“文化旅游活动”，由乡政府和旅游开发公司主导向游客展示。肇兴侗寨旅游开发对于民族地区公共性旅游资源开发的借鉴意义在于，公共性旅游资源开发的首要任务是明晰产权关系，在此基础上选择开发模式，一是走商品化之路；二是走公益化之路。前者虽然前景并不像预想的那么美好，但是，只要顺应市场的需求和节奏，还是可以造福于当地人；后者虽然是公共性旅游资源开发的终极目标，但在西部地区经济水平不高、地方财政困难的现实情况下，可谓路漫漫兮。

图3 制造稀缺（性）旅游历程的模式建构示意图

针对西部地区公共（性）旅游资源稀缺性的特点，笔者建议实施双轮驱动的策略，一是旅游产品开发方面，利用“稀缺”、制造“稀缺”的公共性旅游资源开发转型策略，走商品化之路。因为“稀缺”是资源重新配置的动力源泉，所谓“制造稀缺”是指在公共性旅游资源开发利用的“前（营销）—中（体验）—后（回忆）”三个阶段中贯穿“稀缺”思维，营造“引领时尚”的效应（图3）。二是游客选择方面，优先考虑那些认同公益性价值观，以及具有生态环境保护意识和付费能力的旅游者。非洲的世界遗产地、相关国家的国家公园开发的旅游观光产品，例如，观看斑马、角马、野牛等野生动物迁徙，其成功经验是十分值得借鉴的。在我国西部地区，尤其是西北，大陆性气候特征明显。就国家自然保护区、国家森林公园、风景名胜区等的旅游业经营受季节性影响很大，而且也受到法律法规的约束，因此，要实现高起点高质量的公共（性）旅游资源开发转型升级，获取利益最大化，就必须在有限的经营性时间里，提高单位时间的营运收入，换言之，开发环保型的高端旅游产品是首选的策略。亦即，借助现代高科技工具和国家逐步开放低空飞行限制的契机，引入金融租赁资本运营（飞机租赁），针对高端消费旅游人群开发“鸟瞰视觉”旅游体验（乘坐直升飞机）产品——鸟瞰藏羚羊迁徙、青海湖、雪山、草地、戈壁滩、沙漠、荒漠等，围绕此稀缺性旅游产品配置旅游野外营地、越野车、户外高清摄影设备、卫星通信设备等，让游客能快速将旅游体验感受与家人、朋友分享，同时在营地提供游客拍摄技术辅导课程，对拍摄到的高质量照片在“营销推广”和“回忆回味”两端给予“产权保护”，有偿付费使用。一句话，通过“制造稀缺”旅游产品，围绕此展开产业链、服务链和利润链的延伸、配置和分享。当然，随着西部地区经济发展水平的提高，公共性旅游资源开发转型升级理应回到公益型轨道，因为只有这样才能真正有利于保障国民劳动、工作与休息、休闲平衡发展，以及身体、心理、精神健康发展的休假休闲旅游理想，实现休闲旅游“中国梦”。

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On the Transformation of Public Tourism Resource Development in the Western Areas of China -from the perspective of equity and efficiency

Zhang Wei-qiang①Liu Shao-he②

（①School of Social Sciences,Tsinghua University,Beijing 100010②Institute of Tourism Management,Planning and Designing, Guangdong University of Finance and Economics,Guangzhou,Guangdong 510320）

With the development of economic and social transformation,the sustainable development and utiliza⁃tion of public tourism resources together with the transformation of public welfare are on the government's agen⁃da,which becomes one of the important drivers of the transformation and upgrading of tourism.This article dis⁃cusses some related issues of the development and utilization of public tourism resources,for instance,value transformation,mode transformation and system transformation.It is believed that the first key task of developing and transforming public tourism resources is to construct a new management mechanism based on property rela⁃tion instead of economic relations.And the development patterns like commercialization and public welfarebased approaches can be applied in the development of public tourism recourses.

equity-efficiency restraint mechanism;public tourism resources of the western areas of China;devel⁃opment transformation pattern

10.16249/j.cnki.1005-5738.2015.03.004

F592.7

A

1005-5738（2015）03-020-008

[责任编辑：蔡秀清]

2015-07-21

2012年度国家社会科学基金项目“城市休闲文化消费主导下旅游业转型升级路径及其综合改革研究”阶段性成果，项目号：12BJY124

张伟强，男，汉族，广东广州人，清华大学社会科学学院博士研究生，广东财经大学旅游管理与规划设计研究院研究员，主要研究方向为旅游资源开发与管理。