我国自然垄断行业政府监管的研究范式亟待改革

刘佳丽，谢斯儒

(1.吉林大学 经济学院, 长春 130012; 2.清华大学 社会科学学院, 北京 100084)

我国自然垄断行业政府监管的研究范式亟待改革

刘佳丽1，谢斯儒2

(1.吉林大学 经济学院, 长春 130012; 2.清华大学 社会科学学院, 北京 100084)

基于“主体、客体、行为”的传统研究范式，政府监管通常被分解为对监管主体(即相关监管部门)、监管客体(被监管企业)、监管手段(包括方式、方法和工具)以及三者之间适应性关系及其相应制度安排的对应研究。自然垄断行业市场化改革进程中，相关理论研究与实践操作多围绕以上三个层面分别展开，在激励性监管机制或手段的运用、市场结构拆分、监管体制改革等方面作出了一系列改革尝试。然而，囿于我国市场经济发展尚不成熟、微观主体存在固有缺陷、行政管理体制改革滞后、法治建设不完备等因素的制约，理论上最优的监管机制在自然垄断行业监管实践中面临诸多问题，监管失败案例频发，政府监管质量不能令人满意。这表明“监管主体(主体)-监管手段(中介)-监管对象(客体)”的分析范式有待商榷。因此，以我国自然垄断行业监管改革的理论演进和实践经验为脉络，寻求构建一种更加全面、系统、本土化的分析范式，以推进我国自然垄断行业政府监管改革的深化，就显得十分必要。

自然垄断；政府监管；研究范式

20世纪90年代中期，在西方发达国家掀起的市场化改革浪潮席卷全球，并广泛延伸至我国电信、电力、民航、铁路等传统自然垄断领域。带来市场竞争、价格降低和服务质量提升等积极效应的同时，由此引发的国有资产流失、消费者福利降低和腐败问题也广遭诟病。基于“主体、客体、行为”的传统分析范式，理论研究基本是从“监管主体、监管客体、监管手段以及监管制度”几个层面深入，而改革实践也在国内外理论的指导下在监管机构改革、监管机制调整、自然垄断行业及企业改革、监管法律制度建设等维度进行大胆改革与尝试。截至目前，我国已正式建立全国唯一专业性监管机构“国家电力监管委员会”。虽然在实质与真正意义上的“独立”仍有一段距离，但从监管主体层面进行的大胆改革仍值得期待。在监管客体改革层面，国有经济成分所占比例日益减少，通过市场结构的横向与纵向拆分以及对应监管手段的改革，有效竞争格局正在形成；在监管方式上，激励性监管手段，如特许经营权招投标机制的引进给自然垄断行业市场化改革带来更多机遇和挑战；再加上2008年8月1日《反垄断法》的正式实施，包括各种自然垄断行业具体的监管法规在内的政策陆续出台。从表面上看，我国自然垄断行业市场化改革已步入中后期，政府监管似乎已经面面俱到、无“制”可改，但改革背后频发的安全事故、质量问题、普遍服务难题以及消费者福利损失则意味着：我国自然垄断行业政府监管改革已步入深水区。追根溯源，或许就是传统基于“主体、客体、行为”的分析范式所致。因此，亟待一种全新改革理念的引入，从顶层设计的角度，重新确立一种新的研究范式。

一、我国自然垄断行业政府监管的传统研究范式

按照“主体、客体、行为”的分析路径与结构框架，可以将我国自然垄断行业政府监管的理论研究与实践改革历程分解为以下几个层面：

(一)关于监管主体的研究

我国自然垄断行业的“垄断”性在具有一定“自然”成分的同时，更多掺杂了“行政垄断”的因素，因此自然垄断行业市场化改革中，不仅要实现自然垄断性和竞争性业务的分离，在竞争性业务引入竞争机制，在自然垄断型业务引入激励机制，更要打破行政垄断，还自然垄断行业原本的“自然”属性。而后者往往是政府监管改革的攻坚点，当然也是学术研究的热点。通过对国外相关文献的梳理发现，有关行政垄断的重要研究文献更多地针对发展中国家改革的现实需求。[1]283-312行政垄断实质上是渐进转轨国家的特色经济制度。我国相关学者如张维迎、盛洪(1998)，张昕竹(2000)，杨品兰(2009)，朱智文(2007)等研究表明，中国自然垄断行业市场化改革进程中，反“垄断”实则反“行政垄断”。[2]267-268在监管机构的设置问题上，源于政府公权力力量的政府监管实为造成行政垄断的重要原因，多数学者主张建立独立的监管机构，从体制上隔断监管者与被监管者之间千丝万缕的利益关系。王俊豪(2008)等人从“独立性”的含义、特殊性、本土性、可能面临的风险和制衡机制的设计等不同层面对建立“政企分开”“政监分开”的自然垄断行业政府监管体制展开相关讨论。[3]

(二)关于监管客体的研究

我国自然垄断行业政府监管客体具有自然垄断、行政垄断、准公共性、外部性等多重属性。在资本结构上由国有资本占主导、民间资本和外国资本多种成分构成；在业务性质上是竞争性业务和非竞争业务并存，自然垄断行业政府监管客体的复杂性与特殊性可见一斑。概括地说，经济学界将政府监管改革的理论与实践概括为三条脉络：一是从所有制结构视角出发，强调非国有经济成分的引入；二是沿袭西方产业组织理论的分析框架，认为市场结构的拆分重组应以引入竞争为前提和核心；三是积极主张企业治理结构的改革。[4]可见，目前针对自然垄断行业政府监管客体的研究基本上沿着“所有制结构调整论”、“引入竞争机制论”和“改善企业治理结构论”三条线索分别从某一方面的结构来讨论监管客体的改革或治理方式的改进，明显具有单一性和片面性。

(三)关于监管手段的研究

国内学者从不同角度对西方国家自然垄断行业民营化改革的理论和先进监管手段进行借鉴与修正，主要从市场准入监管是否需要放松以及放松的程度、激励性监管的改进方式及适用领域、引入竞争机制与民营化的权衡、监管绩效的评估方式等不同侧面改进自然垄断行业政府监管方式，并一直强调：市场化改革应以建立有效竞争机制为核心，以灵活高效的价格调整机制、畅通的投融资渠道以及程度各异的激励性监管方式为监管机制改革的主要内容。[5]37-41

(四)关于监管法律的研究

从本质上讲，我国自然垄断行业监管机制缺陷、监管体制障碍，源于现行制度环境的缺损。据此，国内相关学者高度强调自然垄断行业改革中法律制度的建立与完善的必要性及其对监管机制和监管体制改革的重要性。如汪伟，史晋川(2005)等人专门从完善我国自然垄断行业政府监管法律制度层面展开相关研究。[6]132-140在法制建设层面，经过多年的改革探索与经验总结，我国自然垄断行业市场监管已基本进入“有法可依”的阶段。但较之我国市场经济的高速发展和自然垄断行业市场化改革的进程仍相对滞后，并且，未能及时跟进技术进步、市场规模及范围的变化，法律制度“供给”与市场经济发展的“需求”相脱节，主要表现在：传统行业管理理念的延续，行政管理惯性替代法律政策规定，监管机构的设立及其权力与职能的配置缺乏法律依据，监管职能的行使即监管机制设计与实施缺少法律的保障等。

二、 重构我国自然垄断行业政府监管的研究范式：监管机制、体制及制度功能“耦合”

目前，我国自然垄断行业政府监管，从理论研究和实践操作层面均作出了大胆的改革尝试：不论是针对监管主体的调整，如“独立”监管机构的设置、权力分配与强化；还是针对监管客体的重组，如从所有制结构、产业结构与企业治理结构进行的多层次调整；抑或是针对监管手段、方法的改进，如对市场准入、价格监管以及激励性监管的引进。改革不可谓不系统，研究不可谓不深入。但由于没有综合考量自然垄断行业监管体系内各构成要素之间的适应性及其互动关系，致使改革陷入“头痛医头、脚痛医脚”的死循环中，难以继续深入。因此，当务之急是在研究层面调整以往“主体、中介、客体”的分析范式，用内涵、外延更为丰富的监管体制、监管机制和监管制度概念，替换监管主体、监管客体和监管手段范畴，并厘清其在政府监管中的地位与作用。重建一种更加全面、系统且本土化的研究路径和分析框架。

(一)对自然垄断行业监管机制、体制及制度的内涵与外延的重新界区

所谓监管体制，即自然垄断行业政府相关监管部门或机构，通过法律授权，实现有关监管机构设置、权利范围、结构安排和责任归属等问题。其中，监管机构是自然垄断行业市场化改革中的关键角色，可以替代政府部门实现“市场在资源配置中起决定性作用”，并更多地发挥微观监督和管理的功能，实现政府角色和市场角色的统一。自然垄断行业政府监管机构建设应关注两个关键要素：“法律地位”和“相对独立性”。以往研究强调的监管机构是监管主体，过分渲染了政府的主观能动作用及权力本位，可能忽略了监管制度约束、被监管对象反应等因素的影响。监管主体或监管机构虽然涉及监管体制，但只是其中的一部分。监管体制是监管机制的实现形式和监管制度的具体表现，是按照监管制度设计理念，通过监管手段调整自然垄断企业行为的监管框架结构，较之监管主体或监管机构具有更为丰富的内涵。

监管机制，是指政府相关部门设计出来并由监管机构保证实施，针对自然垄断的市场结构、产权结构和企业治理结构等层面所采取的一系列监管手段、方式或工具。其中，监管机制中应该已经预设了监管主体、监管客体(对象)互动以及作为连接方式的监管手段之间的关系，所以监管机制无疑比监管手段具有更为丰富的内涵。

监管制度，则是为保证监管体制的构建和监管机制的执行而由政府设计制定的相应法律法规政策。监管制度关涉监管的顶层设计，涵盖监管主体、监管手段和监管客体(对象)三个组成部分，但从概念层级看，监管制度应与监管体制、监管机制并列，而不是与监管主体、监管手段平行。

监管客体，泛指自然垄断行业中的被监管领域，调整范围包括产权、市场和企业等多个维度。现实中，鉴于监管客体或监管对象，并非直接被动接受监管的微观主体，而是在同监管主体的博弈中调试监管手段的适用与否，考验监管体制和监管机制的有效性，也在检验监管制度设计的合理性。因此，自然垄断行业中的监管客体不应单独列出，应该内在于监管机制、监管体制及监管制度之中，而不应该被简单地置于被动接受监管的地位。

综上，本文认为，应将自然垄断行业政府监管研究赋予新的理论架构，即调整为政府监管机制、监管体制、监管制度及三者间相互关系，可能更加符合实际，也有利于自然垄断行业改革的整体性与协调性。

(二)构建自然垄断行业监管机制、体制及制度功能“耦合”的理论分析框架

1.耦合的涵义

“耦合”(Coupling)一词源自物理学范畴，原用于描述不同系统或运动方式相互之间复杂的互动关系。自然垄断行业，监管机制、体制与制度三者之间的关系显然不是简单线性的影响与被影响关系，由此构成的政府监管系统也并非对经济学的机制定义、行政学的体制定义与法学的制度定义的简单叠加或加总。顾名思义，“功能耦合”即发挥三个子系统在功能上的耦合。[7]66从内涵上看，上述三者之间，不仅体现为子系统外的相互关联，更表现为子系统内各组成要素之间的交互影响：一方面，监管机制内置具体监管方式包括市场准入与退出监管、价格监管、质量监管等的实施效果受制于或取决于监管体制子系统内监管主体的设置、监管结构及权责的配置等因素；另一方面，监管机制与监管体制的协调与配合又依赖于监管法律制度的建设情况。三者之间的互动既存在积极的激励作用，又有消极的副作用。

2.功能耦合度

物理学概念“耦合度”在此处即可释义为监管机制、体制和制度三个子系统功能的关联互动程度。显然，这种耦合度高，表明监管机制在法律保障下、在相关主体高效执行下得到很好实施，体现为监管绩效的提高，即垄断产品或服务价格水平下降、质量提升、市场竞争充分，在垄断行业市场化改革进程中有效保证消费者权益；反之，则表现为监管法律制度建设滞后于监管机制需求，监管体制搭建法制保障难以有效实施等问题。不仅会降低政府监管绩效，更影响自然垄断行业市场化改革的进程，导致社会福利受损。这在我国自然垄断行业市场化改革的政府监管失败案例中可见一斑。

3.自然垄断行业监管机制、体制及制度功能“耦合”的运作机理

美国著名学者赫尔伯特·西蒙曾提出“模块化”的概念，用于描述某体系内含的各半自律性子系统之间的复杂关联性问题。同理，可以得到政府监管的机制、体制和制度三个半自律性子系统之间的耦合机理，并归结为三条线索：首先，依法监管要求监管制度建设应以监管实践需求为依托。由于市场化改革与技术进步的引入，自然垄断行业的边界存在动态调整，不存在一以贯之、持续有效的监管手段和方法。当若干手段并存可供选择时，哪种监管手段更科学且符合本土特征、由哪个部门负责具体执行更有效率，意义重大。此时，便亟待政府适应自然垄断市场的现实需求提出相应法律制度供给，选择合适的激励性监管机制，设立并赋予相应机构适当的职能，规范特定垄断领域、行业或企业的相关活动，提升市场绩效和监管绩效。此为监管机制和监管体制对监管制度的诉求，更体现为一种功能上的“耦合”。其次，从世界范围内监管经验中可以发现，较之长期积淀而成的监管体制和相对稳定成熟的监管制度，监管机制设计表现得更为活跃，这不仅是对技术进步和自然垄断范围及边界动态调整的一种回应，更是由于见效迅速、易控制且成本较小等特点而被各国广泛采用。反观我国国情，传统行政管理体制弊病显现的同时，现代监管体制尚未真正建立，“政企不分”“政监不分”问题显著；相关监管法律法规政策陆续出台，但由于缺少权威性、统领性的法律，各法律文件相互排斥、各行其道，监管重叠与监管漏洞问题并存。显然，机制先行的背后应是体制的健全和法制的完善。我国在借鉴西方先进监管手段的同时，应更关注机制的可移植性和可操作性，直面监管机制动态调整对监管体制缺损和监管制度的反作用和改革需求，实现机制、体制和制度改革的同步进行。最后，借鉴马克思“生产力-生产方式-生产关系”的分析原理，辩证地看待监管机制、体制和制度三者之间的辩证统一关系。其中，监管体制作为连接监管机制和监管制度的中间环节，是二者矛盾运动的“承载体”。一方面，监管体制要与监管机制和监管制度“相适应”“相一致”。在法律框架内，明确机构、权责、结构、职能等基础上准确实现监管工具的设计初衷，规范被监管主体的行为，保证消费者的权益，实现经济与社会双重目标。另一方面，由于监管机制设计缺损或监管制度滞后等问题致使两者间的运动出现冲突或矛盾时，监管机构作为法律职能的赋予者和监管工具的执行者会及时将这种矛盾进行双向反馈，重新调整各利益主体之间的相互关系，在新一轮改革中实现三者的“相一致”“相适应”，提升政府监管的整体运行效率。

三、自然垄断行业监管机制、体制及制度功能“耦合”的实现路径

(一)自然垄断产业链与监管机制的融合功能

随着技术进步、自然垄断边界及市场的动态变化，自然垄断产业更多体现为一种混合型市场结构，即自然垄断性业务和非自然垄断性业务同时存在。而政府监管也应在区分两种业务性质、特征的基础上，分别实行竞争机制和激励机制。但实行垄断经营或是竞争机制仅仅是改革的初始阶段，垄断经营环节如何进一步加强经济性监管，竞争环节如何还企业自主经营权并保证社会性监管的及时跟进，尤其当自然垄断行业在区分竞争性业务和非竞争性业务进行横向或纵向结构拆分重组后，由国有企业和民营企业共建的产业链在经营业务的性质、市场竞争程度、社会责任、增值程度以及政府监管的力度与方式等方面存在诸多区别。对应于自然垄断产业的多元化经营模式，客观上要求监管机制与产业链相互融合，形成经营模式与监管手段高度融合并结成企业经营与管理一体化的产业运作模式。

(二)监管机制与监管体制的联动功能

再好的监管工具也需要由执行者来贯彻落实，当工具的操作模式方式发生改变，机制操纵者也应进行合理的权责划分与分工协作。在放松监管改革过程中，在对西方国家运用娴熟的激励性监管机制进行本土化移植与改进的同时，建立与监管体制的联动机制十分必要。例如，目前在世界范围内广泛盛行的新型政府监管工具——特许经营权招标机制，强调扭转政府“既当运动员、又当裁判员”的垄断局面，还市场在资源配置中的决定性作用，由企业自主经营、自负盈亏。这就要求政府根据职能权限的改革相应调整监管权限，而不是“一管到底”，并对监管体制内含的机构、结构、职能和权责等作相应调整与缩减。当然，这种调整还要受到一国政治、法律、传统、习惯以及市场发展程度等多方面因素影响。在我国自然垄断行业有效竞争的初级阶段，所需法律、法规极不完善的背景下，监管体制的设置应更多考虑与监管机制的联动性，同时结合技术进步、产业融合等影响因子，以保证科学合理的监管机制有效实施为宗旨，进行机构设立、权责划分及合并或分拆等体制改革。

(三)监管机制和监管体制对监管制度的传导功能

根据制度变迁的两种路径：强制性制度变迁路径和诱致性制度变迁路径。自然垄断行业监管制度既要通过自上而下的传导机制(即强制性制度变迁路径)，在实际操作过程中实现监管绩效提升，也要及时通过自下而上的传导机制(即诱致性制度变迁路径)完成新一轮循环的升级。在中国现有的监管制度安排下，不论是引入竞争机制的非自然垄断领域，还是加强监管的自然垄断领域，都存在监管机制不尽合理、监管体制不甚健全等问题。究其根源，在于制度安排的不合理，即实体性法律规范的不衔接和相互矛盾、程序性规定的零乱和不统一。传导功能在于将监管机制与监管体制在实践过程中对法律制度的诉求真实呈现，触及改革的天花板，从顶层设计层面推进政府监管改革进程。

(四)监管机制、体制和制度功能耦合的叠加放大

叠加放大即经济学的“乘数效应”，即通过政府监管任何一个环节的有效改革，以功能耦合的方式带动系统内其他关联环节收益的增加，从而使整个监管系统的总绩效呈几何级数叠加放大，实现监管绩效外溢。激励性监管机制在市场准入、价格和投资等方面的运用，如特许经营权拍卖机制在某城镇水务的成功实践使城市供水行业形成合理的职能分工，不仅提高城市供水生产经营效率，也极大地节约了基础设施和公共服务实施的投资，并在污水处理和资源节约等方面获益良多。有效的监管机制不仅可以打破传统的自然垄断格局，推动区域间资源和要素的跨城市边界流动，促进有效竞争的实现，也有效消除了行政壁垒和市场分割等体制性障碍，减少重复建设和资源消耗，实现资源的合理配置。而在监管体制建设方面，加快政府职能转变，实现“政企分离”、“政监分离”，不仅可以还垄断企业独立发展的空间，激励垄断企业提升竞争实力，还可以让政府专职于经济条件、市场监管、社会管理和公共服务等宏观经济职能，大大提升政府相关部门的政策执行力。[8]此外，完备的法治是保证监管顺利进行的基础也是监管改革的关键。在自然垄断行业监管问题上，以法律制度保障的监管机制可以加快自然垄断行业市场化改革，在经济全球化背景下增强国民经济竞争实力；以法律制度保障的监管体制可以提升监管绩效，实现政府职能转变，完善我国政府部门的管理职能。

四、结论

自然垄断行业政府监管下一步改革的突破口在于对传统研究范式的“破”与对全新研究范式的“立”，即遵循监管机制、监管体制和监管制度改革的联动性，理顺三者之间的需求与供给关系。一方面，在充分咀嚼世界范围内监管改革经验基础上，立足我国实际，重塑监管理念，并积极探索更科学且本土化的激励性监管手段；另一方面，结合本国经济、社会等发展水平，将理论上最优的监管机制转化为更具可操作性的监管体制搭建与监管制度安排，实现改革的同步性与整体性。[9]

[1]Gordon R H,Li W.Government as a Discriminating Monopolist in the Financial Market[J].Journal of Public Economics, 2003,87(2):283-312.

[2]杨品兰.中国转型时期行政垄断与政府管制关系研究[M]//王俊豪.反垄断与政府管制:理论与政策.北京：经济管理出版社,2009:267-268.

[3]王俊豪.中国垄断行产业管制机构的设立与运行机制[M].北京:商务印书馆,2008.

[4]谢地.自然垄断行业国有经济调整与政府规制改革互动论[M].北京:经济科学出版社,2007.

[5]仇保兴,王俊豪.中国市政公用事业监管体制研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006:37-41.

[6]汪伟,史晋川.进入壁垒与民营企业的成长[J].管理世界,2005，(4):132-140.

[7]谢地,刘佳丽.自然垄断行业监管改革需要顶层设计——监管机制、体制、制度功能“耦合”论[J].产业经济评论,2012，(4)：66.

[8]刘华涛.自然垄断产业激励性管制的新制度经济学分析[J].河南大学学报(社会科学版)，2014，(2)：62-66.

[9]谢地,刘佳丽.国外自然垄断行业政府监管机制研究述评[J].经济社会体制比较,2012，(1):229.

〔责任编辑：冯胜利〕

2015-05-31

国家社科基金重点项目“中国城市公用事业政府监管体系研究”(12AZD107)；中国博士后科学基金特别资助项目“城市公用事业深化改革与科学监管互动研究”(2015T80287)；中国博士后科学基金面上资助项目“城市公用事业政府监管机制、体制、制度功能耦合研究”(2014M561276)；吉林省社会科学基金项目“公私合作制下吉林省城市公用事业政府监管体系创新研究”(2015BS57)；吉林大学基本科研业务费项目“中国城市公用事业政府监管质量问题研究”(2014BS008)

刘佳丽(1986-)，女，吉林桦甸人，讲师，博士，从事社会主义市场经济理论研究。

F011

A

1000-8284(2015)09-0134-05