我国新型农村合作金融发展中的问题与对策

董鹏，黄志红

(1．卡莱(梅州)橡胶制品有限公司计划部，广东梅州 514759; 2．中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

【经济学研究】

我国新型农村合作金融发展中的问题与对策

董鹏1，黄志红2

(1．卡莱(梅州)橡胶制品有限公司计划部，广东梅州 514759; 2．中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

针对新型农村合作金融机构发展中存在的相关立法滞后，新型农村合作金融法律地位未明确，部分新型农村合作金融组织经营不规范，政府政策扶持力度不足，新型农村合作金融存在风险隐患等，提出了建立新型农村合作金融法律体系，明确其法律地位，坚持合作金融的本色，不脱离服务“三农”的宗旨，为新型农村合作金融创造良好的外部经营环境，建立完善新型农村合作金融监管体系、风险防范和处置措施，保障新型农村合作金融健康规范发展，希望以此能探索出一条适合中国国情的农村金融改革之路，能从根本上解决我国农村金融供给不足的问题。

新型农村合作金融;现状与问题;政策建议

一、引言

构建一个政策性金融、商业性金融和合作性金融分工明确、优势互补的农村金融体系，是适应我国农村地区多元化、多层次金融需求的必然要求。事实表明，尽管经历与新中国年龄几乎相同的长时间发展，我国农村合作金融远未达到其应有的地位和作用。理论上存在对农村合作金融生存土壤的质疑，实践中部分相关政府管理部门也对发展农村合作金融保持消极态度。［1］2014年初，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称2014年中央一号文件)，在强化政策性和商业性金融机构支持“三农”职责的同时，突出对新时期我国发展新型农村合作金融组织进行了安排和部署，肯定了合作金融在农村金融系统中的作用，显示了党中央、国务院推动农村改革与发展有了新的重大政策导向，新型农村合作金融将是当前农村中最有生命力的金融事业。［2］因此，在新型农村合作金融发展方兴未艾之时，研究新型农村合作金融组织的发展现状和存在的问题，对构建我国多层次的农村金融体系和促进新型农村合作金融组织持续健康发展有着重要的实践意义。

二、新型农村合作金融的内涵及特征

所谓“新型”，是与过去曾经失败的农村合作基金会和农村信用合作社相对应。这两类机构因政府干预过多，忽略了社员的主体地位，最终沦为政府的金融工具，导致其资金使用效率低下，财务状况难以为继，最终导致农村合作基金会被清理关闭，农村信用合作社则向商业化、股份制方向改革，已丧失了真正的合作金融性质。

按照国际通行的合作经济原则，结合我国农村合作金融发展的历史经验教训，笔者认为，新型农村合作金融组织是指农村低收入弱势群体，为解决自身信贷约束难题，以入社者的股金为资本，实行民主管理、为入社社员提供资金互助而自愿联合组建的一种合作经济组织。其特征主要有:一是社员是合作金融的“主人”，即合作社成员具有客户和所有者的双重属性;二是信用合作社实行一人一票制度的民主管理，而不是按股权进行投票;三是信用合作组织不以盈利为目的，资金占用费(利率)一般比商业性金融、民间借贷低，体现了合作精神;四是盈余用于公共积累，一般不进行分配。

三、我国新型农村合作金融发展中存在的问题

我国新型农村合作金融组织发源于2006年，经过七八年的实践，发展势头较快。但在发展过程中仍然暴露出新型农村合作金融存在如立法保护缺失、投资逐利动机强烈、政府扶持政策不到位及风险防范措施不健全等突出问题。

(一)相关立法滞后，新型农村合作金融法律地位未明确

社会主义市场经济是法治经济，社会中的任何经济行为都需要法律的保护和规范。发达国家如德国、日本、法国和美国等国家都有较为完善的有关农村合作金融的法律法规。［3］反观我国，2006年颁布的《农民专业合作社法》，只对农村的生产合作和消费合作有法可依。此外，2007年银监会出台的《农村资金互助社管理暂行规定》，也只对农村资金互助社的运营做了一些具体的规定，但上述两个法律法规并没有对各种产权形式的新型农村合作金融组织的权、责、利等作出明确规定。目前，在我国还没有一套完整的法律体系来清晰界定新型农村合作金融的经营范围、目标宗旨、组织架构和盈利方式等，新型农村合作金融的发展仍缺少应有的法律保障。虽然新型农村合作金融组织从事的是金融类业务，但又不具备合理明确的法律地位，这不利于新型农村合作金融的健康持续发展。

(二)部分新型农村合作金融组织经营不规范，社会资本逐利动机强烈

2014年中央一号文件明确了要坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村合作金融组织发展。但从我国新型农村合作金融的发展现状看，新型农村合作金融组织产权形式呈现多元化，既有“正式”的合作金融组织，又有“准正式”的合作金融组织，还有大量“非正式”的合作金融组织。由于新型农村合作金融组织产权形式的多元化，导致各合作金融组织的管理经营水平良莠不齐，一些参股的社会资本为了牟取利润，打着办合作金融的名义成立互助资金组织，采取高息对外揽储、支付高额固定回报并参与跨地区、跨行业的投资活动，背离了其合作金融的初衷和宗旨，使合作金融组织不是为农民服务，而是为投机资本服务。甚至少数地区的新型农村合作金融组织出现了非法集资的苗头，极大地影响了新型农村合作金融的舆论环境和发展前景。

(三)政府政策扶持力度不足，不利于新型农村合作金融的发展壮大

从发达国家发展农村合作金融的经验看，发展农村合作金融离不开政府的政策扶持和财政资金的持续投入。目前我国对新型农村合作金融的政策扶持力度不足，主要表现在如下两个方面:一是税收优惠支持不足。新型农村合作金融机构扎根于农村、服务于社员，经营范围和经营能力水平有限，致使其盈利水平普遍较低。在此情况下，新型农村合作金融机构并未享有优惠的税收减免政策，极大地制约了其提高盈利和资本积累的能力。二是资金支持渠道不畅。目前我国新型农村合作金融组织暂未被允许进行同业拆借和向中央银行申请再贷款融资业务的权利，向其他金融机构融资面临抵押物不足的制约，导致其持续经营的资金压力较大。［4］

(四)风险防范措施不健全，新型农村合作金融存在风险隐患

新型农村合作金融组织普遍具有“规模小型化、资金实力不强”的弱点，在满足分散农户和农村小微企业资金需求的同时，也存在各种风险隐患:一是操作风险隐患大。由于新型农村合作金融组织经营管理手段落后，内控制度不健全，内部人控制现象比较突出，信贷审批违规操作情况较多，导致贷款发放较为随意，信贷风险隐患大。二是风险防范措施不健全。一方面目前我国仍未建立存款保险制度，如果新型农村合作金融组织由于经营不善或其他原因而出现倒闭时，就难以保障社员的存款安全;另一方面大多地方政府并未建立专门针对新型农村合作金融的风险补偿基金，当新型农村合作金融组织集中爆发风险时，将难以得到有效处置和化解。

四、促进我国新型农村合作金融健康发展的政策建议

(一)建立新型农村合作金融法律体系，明确其法律地位

国外的发展经验充分表明，农村合作金融的发展和完善离不开国家制定相关的法律法规。发达国家在农村合作金融发展的初期就制定了专门的法律法规，如美国的《联邦信用社法》、德国的《合作银行法》和日本的《农业协同组合法》等，这些法律对本国的农村合作金融的规范发展起到了非常重要的法律保障作用。［5］因此，建议政府有关部门借鉴发达国家有关农村合作金融的法律法规，并结合我国农村合作金融发展的实际情况，加快制定和出台《农村金融合作法》《农业保险法》《农业信贷法》《农村合作基金管理暂行办法》等法律法规。在法律上明确我国新型农村合作金融的性质、市场准入、经营宗旨、业务种类、监管方式、政策扶持、税务优惠和合并、撤销等方面内容。从法律上确保其合法金融机构的正式身份，赋予其独立自主经营、自我发展、自负盈亏的地位，规定其应承担的相应义务及保障其在发展中享有的各项权益，从而为新型农村合作金融的规范持续发展提供有力的法律保障。

(二)坚持合作金融的本色，不脱离服务“三农”的宗旨

虽然目前我国大多数新型农村合作金融组织仍坚持合作金融互助的本色和服务“三农”的宗旨，但也有少数新型农村合作金融组织背离了合作金融的初衷和服务“三农”的宗旨，一味地追求盈利目标，经营管理出现混乱。因此，为规范发展新型农村合作金融，必须遵循以下三个原则:一是坚持自愿合作原则。地方政府有关部门应加强对新型农村合作金融的宣传和相关培训工作，普及合作金融的基本知识，激发农民参与合作的积极性，充分尊重农民的选择权并在其自愿互利的基础上成立农村合作金融组织。让农民充分了解该组织是金融互助的组织，并非高盈利机构，防止逐利资本大量涌入新型农村合作金融组织。二是坚持服务“三农”原则。任何产权形式的新型农村合作金融组织形式都要坚持“取之于农，服务于农”的宗旨，不盲目追求利润最大化。三是坚持民主管理原则。产权明晰是实现民主管理的基础，新型农村合作金融组织的产权应归全体社员所有，社员可参与直接管理，社员大会拥有最高权力，社员享有一定的权利并承担相应的义务。防止合作金融组织被少数人利用，导致社员的正当权益被侵蚀。

(三)加大政策扶持力度，为新型农村合作金融创造良好的外部经营环境

1．畅通新型农村合作金融组织资金渠道。当前我国新型农村合作金融组织面临的最大现实困难是资金不足，仅靠社员股金、自身积累和财政扶贫资金，难以支持其正常资金需求，亟待补充和畅通资金渠道。首先是统筹各类财政涉农资金及支持合作社发展财政专项资金，作为铺底资金，无偿拨付给农村合作金融组织使用，并建立配套监督机制。其次是建立政策性“三农”担保公司，为新型农村合作金融组织外部融资提供担保，促进政策性、商业性金融资金回归农村。第三是明确农村合作金融组织向中央银行借款资格，中央银行对信贷投放效果较好的新型农村合作金融组织给予支农再贷款支持，同时，允许实力相对较强的新型农村合作金融组织进行同业拆借。

2．加强和完善财政支持力度。一是进一步加大对新型农村合作金融贴息，对其借款及社员贷款同时给予财政贴息，以减轻其融资成本，体现并增强互助精神，吸引社员入社，提高其可持续发展能力。二是政府应在新型农村合作金融组织的审批筹建、登记注册、信息技术支持、人员培训等方面给予大力支持，为其创造更好的外部经营环境。［6］

3．实行优惠的税收政策。根据国家有关税收方面的规定，政府有关部门应积极研究出台针对新型农村合作金融发展的具有保护性和扶持性的税收优惠政策，以便提高其盈利和资本积累的能力。

(四)建立完善新型农村合作金融监管体系、风险防范和处置措施，保障新型农村合作金融健康规范发展

1．建立完善新型农村合作金融组织监管体系。首先，遵照2014年中央一号文件要求，明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，加快建立新的合作金融监管机构。作为监管商业性金融机构的银监会，不适合监管合作金融组织，建立在银监会框架下的农村资金互助社的监管职能应交由新监管机构负责，统一管理。其次，建立和完善行业自律组织，充分发挥其柔性处理成员内部各种关系和对合作金融组织金融活动的自律监管作用，对行业违规者和失信者进行公示和惩罚，营造公平的市场竞争环境，引导新型农村合作金融更加规范发展。

2．建立完善风险防范和处置机制。首先，中央银行应探索推出存款保险制度，以增强社员对合作金融组织的信心，保障存款人的合法权益;其次，建立风险担保分散机制，建立由政府、企业、民间资本、银行等多方参与的再保险和再担保制度，发展多主体分担风险机制，分散和转移金融风险;最后，地方政府应安排一定的财政资金建立风险补偿基金，专门用于防范和处置新型农村合作金融组织出现的系统性风险。

总之，新型农村合作金融作为一项金融创新的尝试，应在其立法保护、政策扶持、健全风险防范机制等方面进行大胆探索，摸索出一条适合中国发展国情的农村金融改革之路，着力构建多层次的农村金融体系，从根本上解决农村金融供给不足问题，进而将我国农村经济发展、实现农业现代化、做好农村社会扶贫事业不断引向深入。

［1］徐详临．发展新型农村合作金融机构要清除障碍［N］．农民时报，2014－03－15．

［2］陆磊．新型农村合作金融机构的回溯与重构［J］．21世纪经济报道，2014，(6):19－21．

［3］王曙光．普惠金融视角下新型农村合作金融机构的挑战与应对［J］．中国农业合作社，2014，(4):62－67．

［4］尹波．发展新型农村合作金融的实践与思考——基于山东省临沂市的调研［J］．中国管理信息化，2010，(3):5－9．

［5］郭艳云．完善我国农村合作金融改革的政策选择［J］．福建行政学院学报，2011，(5):101－105．

［6］刘洁，张洁．构建农村合作金融风险防范机制的设想［J］．经济研究参考，2013，(42):55－59．

［责任编辑 王银娥］

On Problem s and Policy of the New Rural Cooperative Finance Development in China

DONG Peng1，HUANG Zhi-hong2
(1．Carlisle Rubber Manufacturing Co．Ltd，Meizhou 514759，Guangdong，China; 2．School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

In view of the existing legislation lag in the development of new rural cooperative financial institution，its undefined the legal status，its irregular businessmodel，the insufficient government policy support and its existing risks etc．，this paper proposed establishing its legal system and its legal status，adhereing to the cooperative financial nature and the service"three rural"purposes to create a good external environment for the operation of the new rural cooperative finance，formatting and perfecting risk prevention system to guarantee its healthy development．It would be able to explore a suitable way of the rural financial reform for China's national conditions，to solve the problem of insufficient supply of rural finance in China eventually．

new rural cooperative finance;present situation;problems;policy proposals

F830.34

A

1008－777X(2015)02－0090－04

2015－01－05

董鹏(1980—)，男，陕西安康人，卡莱(梅州)橡胶制品有限公司计划部主管，企业战略与品牌研究员，主要从事农村金融改革研究;黄志红(1967—)，男，陕西安康人，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，主要从事农村金融改革研究。