我国农业转移人口市民化政策构成要素及实施困境分析

司 翼，高 飞

（1.东北财经大学，辽宁 大连 116025; 2.农民日报社，北京 100029）

0 引言

近几年的中央经济工作会议及历次党和政府重要的会议已经对农业转移人口市民化形成了共识，即将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这不仅是中央提出的明确目标和原则，更是指导推进我国市民化进程做出的具体要求。

针对农业转移人口市民化进程中出现的问题，相关机构和学者也进行了研究。住房和城乡建设部政策研究中心课题组（2010）调查发现农民工的住房状况普遍较差，对住房的满意程度较低。以建筑业和制造业的农民工为例，他们主要居住在工地的工棚和集体宿舍中。金三林（2010）认为农民工居住条件差的成因是市场失灵和政府失灵的双重因素作用所致；龚文海（2009）基于对北京、上海、深圳等11个城市的政策考察，从长远看，让农民工享受与城市居民同等待遇，将其纳入国家统一的基本医疗保障体系，是最终方向和目标，但在当前条件还不具备的情况下，可以采取渐进方式推进改革；王友华和周绍宾（2012）利用2008年全国综合社会调查数据研究认为，农民工的医疗保障覆盖面还很有限，享受到的比例还偏低，很多农民工连基本医疗保险都没有，应发挥政府主体作用，加快完善农民工的基本医疗保险，特别关注农民工中的弱势群体，并增强医疗保障的强制性；陶红等（2010）以北京、上海等10个城市4650名农村户籍流动儿童问卷调查为基础，分析了农民工子女义务教育状况，农村户籍学生家庭举家迁移，学生就学年龄明显大于正常就学年龄，且年龄跨度大，学生多次转学是因为教学质量差和父母工作流动，学生就读公办学校的最大障碍是繁杂的入学手续，与民办小学相比，民办中学的老师和教学硬件问题更为突出，省内流动、家庭购有住房、独生子女等有利于学生就读公办学校，在公办学校就读的学生对所在城市有更大的认同感。

1 我国农业转移人口市民化政策构成要素

1.1 市民化政策的实施主体

市民化政策是一个责任共担的制度安排，中央政府负责制定市民化方针，地方政府根据方针结合当地情况实施政策。根据2011年国务院颁布“关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知”文件的指导精神，结合现阶段农民市民化的实践，中央政府对农业转移人口市民化的推动作用，主要体现在一系列政策措施和制度安排上，具体包括5个方面：①政策制定和推动。在户籍制度改革、引导农民工合理流动方面出台了一系列政策，这些政策有助于推动、引导农民实现向市民转变；②通过发展规划推动。尤其是政府制定统筹城乡发展规划、小城镇建设规划、城市扩容规划等，这些规划的出台和实施能有效引导农民市民化；③财政税收手段推动。通过政府运用相关财政税收手段，鼓励农民从事非农产业，这些手段可以从具体层面有效引导农民市民化；④政府加快公共服务的提供，为农民提供转化成为市民所需要的公共服务环境；⑤社会福利和保障推动。通过提高社会福利和保障食品，为农民提供与市民相同的社会福利和社会保障。

1.2 市民化政策的实施渠道

根据中央及地方政府有关城市落户的相关政策和法规，城市落户渠道总计5类，大致可以归纳为投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他。每个渠道都有具体的规定细则。

（1）从投资来讲，分为实际投资、纳税与购房投资等3项。

（2）家庭团聚。

（3）就业包括高端就业和普通就业。

（4）特殊贡献包括获得重大奖项或有优异表现。

（5）其他情况包括建制转变和特殊情况。

1.3 市民化政策的实施对象

从上述评价指标可以看出，根据不同群体，市民化的实施对象主要包括4类：农民工市民化、就业市民化、家庭团聚市民化及建制转变等。

（1）农民工。农民工市民化是指农村剩余劳动力通过各种途径到城市打工，成为城市里的农民工一族，在有了一定积累、能够支付市民化的初始成本后，部分农民工出于追逐城市生活方式，或者其他原因而选择在所在城市实现市民化的行为。农民工同样拥有小块土地使用权，但本人不从事耕种，而由家人代耕或转包他人。进城农民工在沿海发达地区主要通过寻找工作获取工资，农民工的工资虽然较低，但是对于农业收入增长缓慢甚至下降的农民工家庭来说，是实现增收的主要渠道，也是维护农村社会稳定的基础。

（2）农业户籍大学生。农村的学生通过读大学等升学途径解决户籍问题,大学毕业后在城市就业实现市民化的行为。学生升学市民化是当前农民主动市民化的主要模式,资料显示，我国改革开放以来，中专以上毕业生回农村就业的仅为2.2%，97.8%的人才选择在城市就业。考虑到即使回农村就业的大学生也大多在农村乡镇企事业单位，基本没有再单纯务农的，而他们又基本居住在城镇，解决了农业集体户籍，这就意味着大学生可以看作基本实现了市民化。

（3）农村进城老人或子女。农村的留守老人在子女进城以后，由于年老因素投奔子女养老，或者是农村子女在父母定居城市后，追随父母进城。现实中，由于中国农村老年农民的传统观念，一般能在农村生活者基本不愿意去城市生活，即使随子女去城市养老的农民也大多没有改变户籍实现市民化，所以农村进城老人随子女进城的市民化比例不是太大。另一部分农村进城子女，由于户籍制度的存在，农村子女进城必须缴纳高额的择校费后才能进入城市学校读书，这给农村子女进城带来许多实际的困难。

（4）建制的转化。近几年,许多城市都加快了城市扩张的步伐,城市周边的许多近郊农民也由于城市的扩张而失去土地被动地成为了城市新市民。由于小城镇扩张发展形成的市民是我国前几年城市化率迅猛提高的主要原因之一,但不是目前市民化进一步提高的主要形式,更不会是下阶段我国城市化率提升的主要模式。实际上，镇区人口和市区人口所享受的政策是完全不同的，关键是要让小城镇的居民和城市的市民如何享受同样的市民化政策。

从上文的分析来看，农民工由于群体庞大，所占市民化比例却最小，未来农民市民化的重点显然是农民工的市民化问题，从这个意义上讲，市民化政策研究等同于农民工市民化政策研究。

2 市民化政策实施的实施困境

改革开放以来，对市民化问题的认识基本上经历一个不断深化的过程。从20世纪80年代开始消除农民“离土”的限制，到20世纪90年代消除农民“离乡”的限制，然后再到21世纪允许农民在城镇定居转变，市民化政策取得了重大调整。但总的看，推进农民市民化的长效机制还没有形成，农民进得了城留不下的问题仍很突出，市民化还没有真正从制度上形成，没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，仍面临许多现实中的困境。突出表现在以下几个方面：

2.1 城乡差距长期过大

目前，市民化面临的最大困境是制度层面的障碍，尤其是城乡户籍制度及其相关的一系列制度安排，包括教育、医疗、就业与社会保障制度，这样的制度安排造成了市民化的壁垒，并导致了城市户籍居民对城市农民工的内心排斥，这使得大量的农民工在经济社会发展的各个方面不能公平地享有与城市户籍居民相同的公共服务和发展机会，进而导致不能顺利实现市民化。而从现阶段农民工市民化的政策方面来看，大多数相关政策只是局限于相对容易、层次较低的领域，许多深层次的障碍并未触及，制度运行成本仍然偏高，市民化道路踟蹰不前。

与户籍制度相关而设置包括就业制度、教育制度、社会保障制度等也存在着种种制约因素和障碍。如在社会保障制度方面，仍然保持了城乡分割的二元格局，城乡居民之间存在着明显的差别，只有具有城镇户口的市民才可以享受到最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障待遇以及住房补贴等社会福利津贴等，而农村居民不仅缺少失业保险与工伤保险，而且较城市而言，农村社会保障的保障力度较小。在市民化过程中的农民虽然已经进入城市，但是却不能享受城市居民的社会保障和社会福利。

从中国城乡公共产品供给情况看，由于历史上城乡分治的原因，中国城乡公共产品供给呈现典型的二元特征，城市公共产品主要由政府提供，乡村公共产品几乎全部由农民自己负担。由于公共产品非竞争性和非排他性的属性，导致了乡村公共产品供给严重不足。21世纪以来，尽管国家加大了对乡村公共产品的投入力度，但由于历史欠账太多，短时间内很难达到城市的供给水平。

2.2 市民化成本较高

推进农业转移人口市民化除了需要进行相关制度创新，逐步取消户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地制度等二元体制障碍外，还需解决农业转移人口享有城镇基本公共服务的公共成本和社会成本问题。对农业转移人口市民化成本的测算是构建农业转移人口市民化成本分担机制的基础，也是确定各级政府职责的重要依据。事实上，很多人反对户籍制度改革，一个重要的依据就是担心给予农民工平等的市民待遇会加重城市的财政负担，而许多地方户籍制度改革中途夭折的一个重要原因，也是由于地方公共财政难以为更多的农民工及其家庭提供更多的公共支出，如城市基础设施、教育、住房、社会保障等。如果城乡分割的制度得以改变，农民工进城后能够得到平等的公共服务，那么农民工的迁移决策就会从短期迁移、单人迁移变为长期迁移、举家迁移。很显然，在一定时期内，任何地方政府要承担如此巨额的经济成本，超出社会承载能力，是有很大难度的。因此，依据“国家新型城镇化规划”测算农业转移人口市民化的公共成本将成为下一步的重点研究内容。

早在2004年，陈广桂（2004）就提出农民市民化是解决农民问题的唯一出路，但实现农民市民化需要付出较高的成本，这是从早期西方国家工业化发展历程中，农民市民化所付出的高代价中得出的一般性结论。作者利用2001-2003年的相关统计数据对生活成本、智力成本、自我保障成本、住房成本等农民市民化的私人成本进行了测算，发现我国超大城市、大城市、中等城市、小县城、农村小城镇的生活成本占家庭总成本的比重分别为51.6%、57.2%、66.1%、67.2%、78.8%，住房成本占总成本的比重分别为41.5%、38.1%、27.6%、26.8%、19.7%，作者得出的结论是生活成本随城市规模的扩大而递减，住房成本随城市规模的扩大而递增，由房价虚高导致房屋租金的传导性虚高是构成我国农民市民化成本过高的主要经济因素。

2.3 农民工缺乏社会资本

在城乡分割的二元体制下，城市政府和市民为维护他们既得的利益，对农民工采取的是“经济上接纳，社会上排斥”。对于进城农民工来说，没有城市户口，人力资本素质普遍比城市居民低，一般只能在非正规劳动力市场就业，是游离于城市的“边缘人”。农民工的社会资本主要存在于地缘、亲缘和血缘为纽带的较为封闭的社会关系网络中，无论在生活方式、职业选择、思维观念以及聚居环境都受到专制障碍的阻扰。

“城”“乡”的概念在人们的脑海中依旧根深蒂固。对于城市居民（包括一部分城市决策者和执法者）而言，对农民工存在观念上的偏见和行为上的歧视。市民对农民工的偏见和歧视，不可避免地会影响政府决策者做出不利于农民工的城市排斥决策，使本来就不太适应城市生活的农民工产生强烈的自卑感与反市民化的倾向，表现出“文化抗拒”。从而缺乏对城市生活的认同感和归属感，农民厌恶城市，产生怀旧心理。从农民自身的主体角度来看，首先农民自身在观念上比较陈旧，“小农意识”根深蒂固，固化的传统已经成为集体意识；其次，思维观念深入并不承认或欢迎城市快节奏、讲求时间与效率的工作和生活方式，对竞争持回避态度，农民思想观念越保守，越不有利于转变为市民；最后再加上受教育水平较低，对经济社会发展的趋势不能理性分析和准确判断，因此也就失去了寻求发展的方向和动力，从而也丧失了积极市民化的权利诉求。

2.4 市民化对象差异较大

在市民化政策的实施对象中，从地域来源上大概可以划分为两类人口，本地农村人口和外来农村人口。从目前看，本地农村人口在当地直接转为城镇人口的阻力主要在于农民自身意愿，因为在沿海发达地区和大城市郊区，当地农民对土地升值的预期较高，而且还享受集体的各项福利，转为城镇居民的愿望并不高。在城市拆迁涉及到的“农转非”问题，大多是通过利益谈判来解决。但对于外来人口，由于公共品供给区域化和地方化的格局，强化了跨省流动农民工市民化的难度，各级城镇政府对待外省农民工往往持消极态度，因为通过解决他们户口而获得土地农转非的即期利益并不明显。再者，外来人口作为城市廉价劳动力已是事实，且大多属中低收入人口，城镇政府一般不愿意解决他们的户籍问题，因为会给财政带来更大负担，增加了新增人口，等于分摊了原来户籍人口的福利支出，自然也会遭到原城镇户籍人口的反对，并通过各种舆论和所谓民意渠道反馈到城镇政府，进而影响政府决策。

[1]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004(6):33-40.