论种子质量法律规制的缺陷及完善

□魏学文 沈法富，王桂峰 张伟丽



论种子质量法律规制的缺陷及完善

□魏学文1沈法富2，王桂峰1张伟丽3

种子质量法律规制是我国种子管理法律制度中的重要组成部分。随着我国现代农业的发展，我国以《种子法》为主体的种子质量法律规制已出现很多缺陷：种子质量及质量问题界定不全面，品种审定制度不完善，种子质量法律责任不对等，转基因种子安全评价监测机制和标识制度不健全。完善这些不足的方法是：从《种子法》、《刑法》、《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规入手，重构种子质量及质量问题认定制度、法律责任制度和质量损害的救济制度。

种子质量；《种子法》；法律规制；缺陷

国以农为本，农以种为先。种子是一种主要的科学技术转移工具，是农林科技进步的基础和重要载体。[1-2]种子质量是种子价值和使用价值的首要因素，也是每一个种子从业者的首要关注。[3]同时，种子质量的优劣与农产品的品质和产量、以及农村社会稳定和生态环境安全密切相关。为此，有关种子质量的法律规制成为各国种子法律制度中不可或缺的重要组成部分。我国《种子法》的颁布与实施，为我国种子产业的快速发育产生了重要作用。但目前我国种子产业仍处于初级发展阶段，特别是以假劣种子为代表的种子质量问题层出不穷，给农业生产带来严重危害。对此，已有理论界和实务界①认为立法缺陷是其重要原因。[4-7]法律的修订可以消除法律中某些不合时宜的弊病。[8]为此，在业界的大力建议与推动下，《种子法》列入修改规划，并于2015年初正式形成修订草案，广泛征求意见。但从整体来看，无论是2000年的《种子法》，还是修订后的《草案》，在种子质量法律规制方面，其立法技术和条文内容仍存在诸多不完善之处，不足以适应农业发展和司法应用的需要，很有必要进一步探讨。

一、种子质量的主要法律规制

种子属于特殊的产品。[9-11]这一产品的质量管理在法律适用上，可以从三个方面理解：首先，种子是一种产品，具有一般产品的属性。其质量管理显然可以适用《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《合同法》等一般法[10]。第二，较其他产品，种子又具有特殊属性，之所以特殊，其重要原因之一是种子具有生命活力的产品，其质量与品种的选育、生产、经营等产业链的各个环节密切相关，且每个环节都有特殊的技术要求。为此，我国专门颁布了《种子法》及配套的法规、规章来调整种子的生产经营活动。第三，种子还是一种物化的农业技术成果，其推广应用必须有严密的试验结论证明该成果质量的先进性和适用性，因此，种子质量还受《农业法》、《农业技术推广法》调整。[12]可见，种子质量是受多因素控制的集合，规范种子质量的法律制度也就涵盖多个方面。目前，我国已形成以《种子法》为核心，其他法律法规、规章、强制性标准为配套的种子质量管理法律体系（见表1），其中《种子法》作为特别法，在规范种子质量中占主导地位。②

表1 种子质量法律规制类型表

二、我国种子质量法律规制之不足

已有经济法领域的学者认为，商品生产经营活动中的假冒伪劣行为，并非市场经济的必然。它意味着市场经济在体制、法律规制方面仍不完善,甚至存在严重的缺陷。④种子作为特殊商品也不例外，种子法律规制的不完善是种子质量问题频发的重要因素。突出体现在以下方面：

（一）《种子法》的缺陷

1.对种子质量概念的界定不全面

种子应具有优良的内在质量和外在质量得到我国实务界的广为认同，[13-14]更是种子使用者的一致追求。从农业专业技术角度看，种子的内在质量优劣受品种自身遗传基因控制，由种子活力、特征特性、产量水平和适应性等要素构成，取决于育种者的育种技术；外在质量，受种子生产技术控制，由种子纯度、净度、发芽率、水分含量、健康度等要素构成。且在农业生产中，种子的内在质量是种子质量的基础，是决定某一品种种子是否具有适用性和应用价值的关键。但我国《种子法》及配套的法规、规章，仅将种子纯度、发芽率、净度、水分四项质量指标列入强制性质量标准，忽视了种子的内在质量。这显然是不全面的，也就是说，依据现行的《种子法》，达到国家标准的种子并不表明没有质量问题。如在棉花生产中，常会出现有些棉花种子经过检验，其纯度、净度、水分和发芽率完全符合法定指标，但投入生产中却出现出苗弱、不抗虫、抗病性差等不合理的问题，致使农业生产遭受损失。这种种子本身的遗传、生理缺陷或加工质量，所决定的种子活力、特征特性、产量表现和适应性等指标，在现行的《种子法》以及与之配套的规章、强制性种子质量标准中并未体现，从而由此引发的致害，大多判定为“质量合格，损失属于天灾”，致使受害者的权利得不到主张。如2002年山东省东营市棉花种子致害纠纷案就是此类典型判例⑤。2002年山东某市种子使用者使用了未经审定的棉花种子鲁棉研17号（该品种2005年通过山东省农作物品种审定委员会审定），因种植后不抗虫，造成严重减产。种子使用者在寻求司法救济过程中，历时10年，经过两审，法院终以种子符合强制性种子质量标准为由，判决种子使用者因栽培不当和气候不适，而承担主要责任。有实务界工作者认为这起案件的判决，是对种子质量的构成和质量问题认定归责的错误。[15]

2.对种子质量问题的界定不明确

首先，《种子法》对哪些情形属于种子质量问题，未作出全面界定。如果依据国家质量监督检验检疫总局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见中，对“严重”和“一般”产品质量问题的释义。⑥显然《种子法》第46条界定的假、劣种子情形，属于严重的种子质量，但不是种子质量问题的全部。如种子遗传缺陷（如棉花种子严重感黄萎病、出苗能力弱等）、种子无证据证明其先进性和适用性等问题，存在潜在的危及他人人身或财产安全的危险，属于严重的种子质量问题，但在《种子法》中未有体现。同时，对于何种情形属于“一般”种子质量问题，未作出任何规定。其次，就《种子法》第46条界定的假、劣种子中关于“品种与标签标注不符的”的表述欠妥当。本条单从法条理解来看，可以从三个方面来理解：一是标签标注的品种名称及品种特性介绍与该品种审定公告不一致的；二是“未审先推”和跨区（境）引种的⑦，因为未审先推的品种没有品种审定机关公布的审定公告，没有可供参照的标准，这种情形无论标签制作如何规范，也无从鉴别品种与标签的一致性；三是没有标签的，这种情形即使是审定通过的品种，因为没有标签，所以也就谈不上“品种与标签一致”。本条规定，不仅可以从这三方面来理解，且从农业生产角度来说，这三种情形的违法行为，主观恶性大，也必须纳入假种子范畴。但从《种子法》第59条、62条、64条来看，上述三种情形具有不同的法律责任，之间没有直接关系。显然，从立法本意来看，未将“未审先推”、跨区（境）引种和无标签的情形列入假劣种子范畴。这种立法本意与文字表达的不协调，以致于执法活动中，对“未审先推”和“没有标签”的违法行为处罚差异很大，很多执法人员将其不列入假、劣种子范畴。就拿前文所述的2002年东营市棉花种子致害财产纠纷案来说，种子使用者使用的棉花种子鲁棉研17号，未经审定，无法证明品种的先进性和适应性，属于典型的“未审先推”行为，也是违背《农业技术推广法》关于“农业技术应先行试验示范”的规定，属于种子准入缺陷，是“品种与标签标注不符的”种子质量问题，但终因立法上的漏洞和执法者对问题理解和法律适用上的差异，致使受害者的损失得不到赔偿。

3.品种准入制度不完善

种子品种审定（登记）是确定品种的内在质量的一种程序。美国、加拿大等国家实行的品种登记或认证制度，一旦种子经营者开始在市场上推广其认证的品种,就要对质量完全负责，如此一来，没有了政府的庇护，种子经营者也将会更加重视质量，重视自我监管。[16-17]而我国推行的品种审定制度，尽管对我国育种工作发挥了很大作用，但随着社会的发展，其存在的问题日益暴漏：首先，审定与市场需求脱节。很多通过审定的品种，只是育种人为了合法的市场准入品种名称或为了取得成果，而其品种本身内在质量不一定适应市场需求，多数在农业生产中并未得到推广应用，从而出现品种“审定死”的尴尬局面。其次,品种审定委员会专家配置显失公正。有的审定主体既当“裁判”又当“运动员”，难免产生暗箱操作，滋生腐败。[6，18]第三，品种审定成为种子质量事故的挡箭牌。通过审定的品种在出现种子缺陷质量事故时，因为其品种审定的合法性，使种子生产、经营者有了逃避责任的借口。第四，品种退出机制尚未完全建立。受各方利益影响，很多具有缺陷或种性严重退化的品种，尽管实际的繁育材料已不应用，但品种名称没有法定退出，让一些不良种子经营者有机可乘。

4.法律责任和法律救济制度不完善

首先，存在重行政责任，轻民事、刑事责任的问题。《种子法》规定的法律责任主要是以行政责任为主，而在民事方面和刑事方面的规定少之又少。所以，当种子使用者的权益受到侵害时，事后的救济手段主要是依靠行政执法机关。而最权威的司法救济，受诉讼成本高和举证难的影响，对以农民为主体的种子使用者来说，还有很大距离。其次，存在权利、义务、责任不配套的问题。如《种子法》第32条⑧是对种子内在质量应在种子标签进行指示的规定，对种子使用者尤为重要，但后文却未见违反本条的法律责任；再如《种子法》通篇只见品种育种人的权利，而未见法律责任,等等。

（二）《刑法》的漏洞

将授权品种的繁殖材料冠以未授权品种之名进行销售，是当前种子市场较为普遍的现象。这既是侵犯植物新品种权行为，⑨同时，也是经营假种子行为。是严重的种子质量问题，但现行的《刑法》上未有侵犯植物品种权定罪规定，而生产经营假劣种子罪，也难以定罪。因为这种行为往往不会对生产造成严重损失，甚至可能比标签标注的非授权品种更容易让种子使用者接受。如某种子经营者将市场上已经广为认可、获得授权的小麦品种“济麦22号”的繁殖材料，以另一小麦新品种“鲁垦麦9号”之名进行销售，这样不仅不会与“鲁垦麦9号”育种单位发生纠纷（因为“鲁垦麦9号”未获得品种权），还会抬高价格销售（因为“鲁垦麦9号”新通过审定，种子使用者认为是新品种，愿意花高价购买）。如此行为，多数情况不足以构成《刑法》147条规定的“使生产遭受较大损失”的构成要件，因此也就无法定罪。但这种行为，极大的损害了“济麦22号”品种权人的利益，扰乱了种子经营秩序，却无法得到《刑法》惩罚。

（三）《农业转基因生物安全管理条例》的不足

转基因育种技术较传统育种技术具有可控性好、效率高、获利快等不可比拟的优势，受到育种工作者的广为推崇。但是转基因种子的法律规制和应用一直存在很大的争议。[19]我国尽管制定了《农业转基因生物安全管理条例》（下称《条例》），但其不足之处十分突出：一是安全评价和基因监测的公正性有待商榷。《条例》规定，农业转基因生物安全评估，由该领域从事相关研究、生产、加工、检验检疫以及卫生、环境保护等方面的专家组成的评委会实施。这显然有失公正。因为这些专家大多是转基因生物研究的主要参与主体，难以保证评估的公正性和结果的真实性。二是标识制度不完善。种子使用者对转基因种子享有知情权，种子生产经营者应有必要的宣传。但《条例》中未有规定相关规定，同时《条例》规定的对于转基因作物要用“醒目”标识，但是怎么才算“醒目”没有具体标准。三是法律责任和救济制度不完善。未经许可的转基因种子是可能存在危及人身、生态安全的，属于种子质量问题，但是《条例》和《种子法》均为将转基因种子滥用列为种子质量问题，因此，由此致害的法律责任归责，缺少依据，直接影响法律救济。为此，受利益的诱导，一些种子经营者铤而走险，私自推广未经许可的转基因种子。如广为熟知的湖南“黄金大米”事件，令人痛心、指责。

三、种子质量法律规制的完善

（一）重构种子质量及质量问题认定制度

一是从《种子法》层面明确将种子纯度、发芽率、净度、水分、活力、特征特性、产量表现、标签、适应性、健康度九项指标列入质量管理范畴，并出台与之配套的质量管理办法。将“种子活力”和“转基因成分”纳入强制性标准范围。同时，将种子适应性、产量表现、特征特性等指标作为种子标签必须的加注内容，并据此修订《农作物种子标签通则》。二是从《种子法》层面重新明确种子质量问题的类型。在假、劣种子范围的基础上，明确将品种培育缺陷、种子不具有应当具有的使用性能而未作出说明的、种子标签不规范的、未经许可培育应用转基因种子的，以及其他存在危及人身、财产和生态安全等类型的种子定为种子质量问题范畴。同时，明确将“未审先推”、违规“跨区（境）引种”和无标签种子定为假种子。

（二）完善品种市场准入制度

一是逐步取消品种审定制度。在目前我国的国情下，完全取消品种审定制度是不现实的。可以针对部分有能力的种子经营者放开权限，实行自主登记。依照权责对等原则，“实行谁登记谁负责”，通过登记的品种，如果造成了农业生产损失，育种者和生产、经营者应当承担连带赔偿责，从源头上杜绝缺陷品种推广应用。二是进一步完善缺陷品种退出机制。对审定通过而没有实质性创新，或连读4年无应用面积的品种应自然退出；对推广应用十年以上的品种不再推广，若品种在生产中仍具有使用价值，应提前一年重新申请试验、重新登记；对存在严重缺陷的品种应立即公告停止推广。三是建立中立、公信、公正的转基因生物安全评价检测机构，统一开展转基因品种的安全评价和检测工作，对进入市场的品种是否含有转基因成分开展全面，并向社会公布。四是完善转基因标识制度。要扩大转基因标识范围。在我国第一批实施标识管理的农业转基因生物目录⑩中增加棉籽油（因为棉籽油很多流向食用领域）。[20]同时，要明确转基因种子的标注制作规范和告知事项，维护种子使用者的知情权。

（三）强化种子质量法律责任制度

一是在《种子法》层面，明确规定违背《种子法》第32条的行政责任和民事责任；规定育种人的法律责任：对于弄虚作假的育种行为，5年之内不得参加品种审定（认定），对于剽窃他人育种材料的行为给予育种人通报、处罚，造成损害的承担民事责任。二是在《农业转基因生物安全管理条例》层面，增加转基因种子培育、生产、销售者的责任，对转基因植物在应用过程中产生的问题承担连带责任。三是在《刑法》层面增加“侵犯植物新品种权罪”。对于侵犯植物新品种权罪的刑事责任，笔者建议参照我国现行刑法典有关侵犯著作权罪（同属于知识产权犯罪且社会危害程度相当）的规定。

（四）建立种子质量纠纷小额诉讼制度

小额诉讼制度最早出现在20世纪初期的美国，后因其快捷、高效、低成本，在全球范围内得到了广泛的适用与不断发展。[21]小额诉讼制度目前在我国种子纠纷应用方面尚没有可供参考的标准。笔者建议，在建立小额诉讼制度时应注重几点：一是适用范围上，应当是专门为种子的质量纠纷来设置，各地可视其经济条件确定具体的标的额。二是管辖权确定上，可以实行原告就被告的原则，也可以根据一般的情形而进行变通，由双方当事人进行约定。三是诉讼程序上，应简化程序，法院可以制定具体的专门适用于种子纠纷的一些格式化的程序，利于诉讼当事人节约时间，便于参与诉讼。四是诉讼费用上，应有利减轻农民的负担，降低诉讼费用，同时，鼓励农民本人诉讼，限制律师参与。五是举证方面，应放松取证规则，降低证明标准，赋予法官更大的裁量权。

注 释：

①实务界：从事种子管理、律师、法官等行业的工作人员。

②我国《立法法》第79条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

③12个规章分别是：《农作物种子标签管理办法》、《农作物商品种子加工包装规定》、《农作物种子质量监督抽查管理办法》、《主要农作物品种审定办法》、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》；《农作物种子加工包装规定》、《主要农作物范围规定》、《农作物种质资源管理办法》、《农作物种子检验员考核管理办法》、《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》和《中华人民共和国农业植物新品种保护名录》、《农业转基因生物标示管理办法》、《国务院办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》。

④见董艳艳：《我国假冒伪劣商品现象的成因及对策分析》，河北大学 2001年。

⑤山东省高级人民法院民事判决书（2009）鲁民一终字第214号简介：2002年4月30日，种子销售者将标注生产商为种子站、品种名称为S6145（鲁棉研16）的棉花种子送到种子使用者处，并提供《抗虫棉新品系S6177简介》一份。当年5月8日，种子使用者将购买的种子分别种植于各自承包的农田内。因发生棉铃虫害和晚熟，造成棉田几乎绝产。2002年9月9日，种子使用者诉至某市中级法院，要求种子销售者赔偿损失120万元。某市中级法院判决种子销售者承担80%的责任。种子销售者不服提起上诉，省高级法院裁定发回重审。重审期间，经原审法院委托鉴定，结论为涉案棉种质量符合国家种用标准，但与标签标注指标相差1.4%；卡那霉素涂抹变色率为0，棉种型号为鲁棉研17号；查明2001年3月5日农业局向以该种子销售者为负责人的单位核发了种子生产许可证和种子经营许可证；2001年10月28日种子站收取该种子销售者棉种管理费5000元。2009年4月21日，某市中级法院以棉种本身不存在质量问题且与棉花大幅度减产之间无因果关系、农业局和种子站无过错为由，判决种子使用者负担损失和诉讼费用的90%、种子销售者负担损失和诉讼费用的10%。种子使用者和种子销售者都不服，提起上诉。省高级法院判决驳回上诉，维持原判。种子使用者不服，向最高法院申请再审。

⑥国家质量监督检验检疫总局关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见对产品质量问题进行了界定。（国质检法〔2011〕83号）指出了"有严重质量问题是指：1.产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的；2.在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；3.属于国家明令淘汰产品的；4.失效、变质的；5.伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用生产日期、安全使用期或者失效日期的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的；6.其它法律法规规定的属于严重质量问题的情形的。除上述问题之外的，属于一般质量问题。"

⑦未审先推是指推广应当审定而未审定通过的种子的行为；跨区引种是指未按《种子法》第15条规定私自引种或品种不适应的引种行为；跨境引种是为境外制种、引种试验的收获物在国内销售的种子。

⑧《种子法》第32条：种子经营者应当遵守有关法律、法规的规定，向种子使用者提供种子的简要性状、主要栽培措施、使用条件的说明与有关咨询服务，并对种子质量负责。

⑨属于《种子法》46条规定的"以此种品种冒充他种品种"的假种子行为。

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2015-04-20

1.山东省棉花生产技术指导站，山东 济南，250013；2.山东农业大学，山东 泰安，271018；3.济南市伟丽种业有限公司，山东 济南，250100

魏学文（1977- ），男，山东省棉花生产技术指导站高级农艺师，研究方向：农业技术推广和种子产业化。

F324.3；D922.4

A

1008-8091（2015）03-0058-06