转型过程中中国竞技体育管理体制发展路径的研究

宋德海

转型过程中中国竞技体育管理体制发展路径的研究

宋德海

《国家体育总局2011-2020年奥运争光计划纲要》明确指出我国竞技体育“在发展方式上仍然主要靠扩大投入和规模，依靠政策和保障等要素驱动，创新驱动不足，科学化管理和训练水平不高，复合型训练管理团队建设滞后，训练效益不高，职业体育和职业联赛发展缓慢”的严峻事实，并在今后竞技体育发展中“努力推动竞技体育发展方式的转变，提高发展的质量和效益”。研究证明，我国竞技体育管理体制的转型已经严重滞后于经济转型的发展，甚至已落后于我国其他体育产业部门的发展。体育管理体制是体育管理的机构设置、权限划分、运行机制等方面体系和制度的总称，是实现体育总目标的组织保证［1］。我国竞技体育管理体制转型的滞后，导致我国竞技体育在管理体制模式、部门职权划分、资金来源不足、管理制度法规等各方面出现很多问题。

1 国内外竞技体育管理体制模式分析

一个国家的体育体制对该国体育运动的发展有直接的、决定性的影响，同时，还可以反映出该国的政治、经济、文化、教育等方面的特点。中国“举国体制”的体育体制，决定中国的体育体制是在政府主导下建立的，竞技体育人才的培养、对体育组织的管理等都由政府部门负责；中国运动员的培养全部是由政府出资来进行，人才输送通过行政手段干预进行，人才横向交流少。西方竞技体育由社会主导，政府不直接介入竞技体育的管理，而是依托于各级学校和社会组织，中央和地方政府通过政策杠杆、法律制度进行约束来培养竞技体育人才［2］。

由于治理理念的不同，各个国家政府对竞技体育的介入程度具有较大的差异，从而决定了各国体育管理体制的不同。在我国的体育管理学教科书中，学者们一般将世界各国的体育管理体制划分为3种类型，即政府主导型、社会团体型和结合型。美国、澳大利亚和日本等竞技体育强国不仅在竞技体育项目的数量和质量上占有优势，而且在对竞技体育的管理水平上占有优势。竞技体育管理体制组织机构模式都是在市场经济体制下建立的，它符合竞技体育在市场经济体制下的运行特点，多数国家依靠建立非官方的自治机构管理竞技体育，政府在竞技体育发展中扮演着筹资者和宏观管理者的角色，为本国竞技体育的发展提供资金支持和制度保障［3］。概括国外多个国家竞技体育的现状及其管理模式的特点，发现结合型模式逐渐成为国外竞技体育管理的主要模式。通过对各国竞技体育管理模式的研究，可以得出：我国竞技体育，尤其是职业竞技体育发展还将有一个较长的过程；我国现有的政府主导型的竞技体育管理模式基本符合国情，在世界范围内有鲜明特色，应对世界竞技体育的竞争，中国政府应积极介入竞技体育的管理，培养体育社会组织，长期把竞技体育发展作为我国体育事业整体发展最核心的部分。

2 我国竞技体育管理体制转型发展过程中存在的问题

2.1 政府管理权限的控制过于强化

我国竞技体育体系由业余体校、重点体校、省市体工队、国家队这4层机构构成，4层机构由国家统一办。随着改革开放的开展，我国由计划经济逐步向市场经济过渡，竞技体育也逐渐走向了市场。建立一种市场化的竞技体育体制已经是十分必要的了。1993-1997年国家体委撤消了5个项目管理司，在国家行政机构中只设竞技体育司，从宏观上对竞技体育负责。2004年底，我国已经建立20个运动管理中心，63个单项体育协会，对运动项目实施协会制，管理中心由国家统一管理，有提高运动技术水平和群众体育开展两项任务，而单项运动协会负责运动员的训练与比赛。这种竞技体育管理机制是适应社会主义市场经济发展要求的，但是在国家办与社会办问题上界限不分明，国家包揽情况还是十分严重，它忽略了各社团、俱乐部的自主决策，过分强调各体育组织和个体执行指令计划的责任和义务，忽视了他们自身产业生产者的身份，忽视了各体育组织和个体在微观体育管理决策上的权利和利益，忽略了他们在微观决策中的主体地位。社会群团组织、体育实体机构 （如俱乐部等）与地方体育行政机构一道接受着国家体育行政机构的垂直管理，而在实践中他们的利益往往被忽略了。这样就使得体育管理宏观和微观决策的有机联系受到影响，没有达到国家办和社会办有机结合的体制改革最终目标。

2.2 项目分类管理划分不明确

不同体育项目的人才培养过程、发展规律不一样。“举国体制”下的管理模式在我国竞技体育管理体制发展中取得了一定的成绩，在现阶段考虑到我国的国情因素，举国体制将继续试用，但仅仅一种模式面对所有体育项目，将影响到竞技体育的发展，我们可以考虑进行分类的改革。目前“拿冠军”的体操、举重、跳水等竞技水平高的项目，不能普及，可以由国家管理，训练。这些项目从器材到场地，民间水平相当低。相反篮球、足球等这些项目基础广泛，但是运用举国体制的方式培养是有限制的。现今所有比赛需要总局、地方体育局审批，造成很大局限性。国家体育总局、各中心一条线铺下来，兼顾成绩和青少年发展是有冲突的，解决体育项目发展等实体化问题要发动更多的力量，人才库的基数才能发挥出来［4］。十八大也提出政企分开、政社分开、管办分离，国家体育总局也提过管办分离，但体育资源实际上还都是掌握在体育行政管理部门手里。反过来，在充分利用社会、市场、民间，发挥体育杠杆作用方面还有潜力可挖。也就是说，在项目管理上的不同分类管理会影响甚至制约该项目的发展。

2.3 资金来源不足、社会化程度低

长期以来，我国采取了建立专业运动队的竞技体育体制，体育系统的资金主要来源于政府的财政拨款。中央政府和地方政府每年都要做资金预算，在财政上对体育组织进行专门的拨款，以保证体育行政部门和事业单位的正常运转。政府的资金投入使中国的竞技体育系统一直能够有序运转，竞技体育在较短的时间内实现“赶超战略”，在以奥运会为代表的国际大赛上，中国的竞技体育取得了辉煌的成就。进入20世纪90年代，我国体育事业经费一直处于增长状态，但人均体育经费较少。由于竞技体育成绩的约束，绝大部分体育经费投入到了竞技体育领域。即便如此，竞技体育发展对资金的需求与政府投入有限的矛盾仍然存在，各级运动队普遍觉得政府的投入不能满足需求，而政府财政又负担较重。体育市场化、社会化改革吸引了部分体制以外资金进入到了体育领域，在一定程度上缓解了这种矛盾。职业体育俱乐部的建立、体育赞助市场的拓展、电视转播权的有偿转让以及体育彩票等经营方式的引进，使体育的市场价值逐渐体现出来。但从我国竞技体育经费的投入主体来看，各级政府的财政拨款仍然是最重要的途径［5］。

2.4 管理制度、法规不健全，法制化程度低

研究发现，绝大多数专家认为：管理制度法规不健全、法制化程度低是影响我国竞技管理体制的建立和完善的主要问题。在我国竞技体育领域，当前可供利用的制度、法规较少。现有法规以《体育法》、《宪法》的相关条文为基础，配合有限的行业管理规范、制度、条例共同组成，但多为行政法范畴，处罚力度相对有限。对民事、刑事法规中的相关适用法律条款的应用尚不广泛。法制化环境未完全建立，依法办事还存在很多的困难。美国通过《业余体育法》调节社会办体育中的各种矛盾，作用十分明显。而我国由于适用法律的缺乏，国家无法通过法律手段实现对竞技体育有效的宏观管理。管理体制的改革不仅要有一个合理有序的组织体系，更重要的是要有一个与之配套的制度保障。组织体系变了，而人事制度、财务制度、运动员流动制度等都保持原样，实际上这只是一种形式的更换，并不能从根本上改革管理体制和运行机制。

3 转型过程中我国竞技体育管理体制的发展路径

3.1 明确权限划分，提升体育职能部门的能力

在维系政府、体育职能部门的合作关系进程中，政府首要的责任在于转变职能、理顺关系、提高效能，切实支持并维护体育职能部门参与竞技体育发展的权益；在职业体育领域，严格遵循以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型管理制度，厘清与体育职能部门的不恰当关系；同时，加快推进协会实体化并通过政府财政资金投入支持体育职能部门参与竞技体育的发展。体育职能部门应承接政府的职能空缺，发挥市场机制与志愿机制的独特作用，促进竞技体育的市场化、社会化，真正使我国竞技体育发展方式由政府主导型向多中心治理型转变。

3.2 推进项目管理体制改革，创新管理体制

体育项目分类管理是指遵循体育项目本身的发展规律，按照其最优的发展主体（政府、市场、社会）进行合理化的归类，然后逐步推动分类管理以满足不同利益主体发展竞技体育的异质化需求。推动竞技体育项目的分类管理，创立创新管理体制，逐步突破原有竞技体育举国体制的藩篱，进一步明确与强化企业、非营利组织等在发展竞技体育过程中的主体作用。坚持以项目（群）管理为主线的竞技体育管理体制，适时调整现有运动项目中心布局，减少管理层次，加大管理力度，提高管理效益。在竞技体育项目的布局上，要鼓励并指导各地方、行业重点发展适合自身条件和特点的运动项目，形成地方优势和地方特色。进一步完善责权利相统一的项目管理制度，建立健全年度与周期相结合的综合评估体系，把目标管理和绩效考核各项工作落到实处。同时，加强省单项体育协会建设，逐步增强其项目规划、组织协调、监督服务等能力。

3.3 发挥竞技体育的多元功能，汲取社会资金来源

在竞技体育发展中，其经济功能、文化功能、教育功能日益突显，同时竞技体育的政治化倾向也十分明显。由于竞技体育存在激烈的竞争性，不可预测性和本身的欣赏性等特点，致使竞技体育自身具有多元化功能，加之改革开放，市场经济的发展，竞技体育的多元功能应该被开发出来，如竞技体育的经济功能，教育娱乐功能等等，我们应该充分认识到竞技体育发展的多功能性，并充分利用竞技体育的多元功能性多渠道、全方位的汲取社会有效资金来源，以此减轻国家、政府为竞技体育资金投入的沉重包袱。所以，在确定竞技体育资金来源发展对策时，要摒弃以往的旧传统、旧观念，转型创新，更多注重竞技体育的市场价值以及多元功能的开发利用，提高它对社会资金的吸引力，改善我国竞技体育发展中资金来源不足、社会化程度低的问题。

3.4 加强竞技体育法制化管理，解决体育纠纷

完善的法律保障是竞技体育运行的基础，有了完善的法律保障，国家、团体、个人才能在正式制度的规范下进行决策，体育的市场化运作才有可能得以实现。首先，《体育法》条文性较强，可操作性不强，没有明确地确立司法程序在体育领域实施的策略，因此，体育法应该针对新问题及时加以修改和完善，特别是要加快体育事业中相关法律空白领域的立法工作。其次，在《体育法》的基础上，地方和相关部门应加快制定与《体育法》相配套的行政法规、地方性法规、规章和文件，以推进《体育法》更有效地、有针对性地贯彻实施。另外，体育法治的根本目的是保障公民合法的体育权利，促进体育事业健康地发展。只有以此为宗旨，转型中更新我国的体育法制体制，才能从根本上解决一系列体育纠纷以及不合法律规程的问题。最为关键的是要引入司法程序，加大体育法律的监察和执法力度，保证我国的体育法制能够顺利进行。最后，加强对体育法律工作者培训，举行全国范围内的体育法律宣传和监察工作，使体育法律法规真正深入人民群众，为人民群众服务。

［1］秦椿林，张瑞林.体育管理学［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［2］马志和，徐本力.中外政府竞技体育管理职能的比较研究［J］.山东体育学院学报，2005（4）．

［3］丁福德.中外竞技体育管理模式的比较研究［J］.宜春学院学报，2008（2）．

［4］宋德海.我国竞技体育转型发展的影响因素与对策［J］.辽宁体育科技，2014（2）.

［5］陈 洪.竞技体育发展方式转变的多中心治理路径［J］.首都体育学院学报，2014（1）.

Research on Development Path Chinese Competitive Sports Management System in the Transformation

SONG Dehai

运用文献资料、专家访谈、比较分析等研究方法，分析国内外竞技体育管理体制的模式，探究我国竞技体育管理体制发展中存在的问题，并从体育管理体制改革重要性和实践等方面，借鉴国外改革经验，研究转型过程中我国竞技体育管理体制的发展路径，提出对策。

转型；竞技体育；管理体制；发展路径

By using themethods of literature，expert interviews，comparative analysis，this paper analyses of home and abroad competitive sports management system model.To exp lore the existence problem of our country，s development of athletics sports management system，and from the reform of sports management system importance and practical aspects，reform of the abroad experience，research on the transformation of the development path of the of Chinese competitive sports management system，puts forward the countermeasures.

transformation；competitive sports；management system；development path

G812

A

1003-983X（2015）05-0396-03

2015-01-16

盐城师范学院校级人文社科研究一般项目（13YCKW017）作者简介：宋德海（1982-），男，山东烟台人，硕士，讲师，研究方向：体育教育训练学.

盐城师范学院体育科学研究所，江苏 盐城224002 Institute of Physical Education，Yancheng Teachers University，Yancheng Jiangsu，224002