警察职权与犯罪预防——以行政管束为视点

当前，无论是在宏观层面，还是在微观层面，对行政管束基本理论的研究都存在一定的缺陷。在宏观层面，将某些西方化的人权保护理念作为研究根据和始点，并移植了未经警务实践检验且脱离我国具体国情的西方警务理论，导致基层警务实践和改革目的产生差距，造成了理论与实践的不相符。在微观层面，警察部门内部对行政管束的定位研究基本上是一种诠释性的或者是法定性的。换句话说，就是行政管束的行使局限于法律法规等有明显规定的范围。这个理论所体现的精神和原则实际上陷入了局部化和个别化，在实践中造成了顾此失彼的矛盾局面。行政管束的定性一旦混乱或者失常，其行使准确性、作出适时性以及犯罪预防性则会大打折扣。因此，进一步研究行政管束与犯罪预防对于基层执法来说就显得尤为重要。

一、警察及警察职权、行政管束的内涵

研究警察职权与犯罪控制，首先要了解警察职权，而要了解警察职权，则应先理解警察的含义与范围。

（一）警察的内涵

人民警察是具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担预防犯罪、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，维持社会治安秩序，服务经济社会发展，维护国家安全职责的国家工作人员。 [1]由此可以看出，警察的首要工作是犯罪预防，这也是其行使职权的依据。在中国大陆，警察包含公安机关的警察、铁路警察、林业警察、法院检察院的法警、司法系统的监狱警察、国家安全部门的警察、海关缉私警察、武装警察，不同的警察往往归属于不同的管理序列，执行的法律也有一些差异。本文限于主题和篇幅，不能一一展开，只能以狭义的“人民警察”的职权，即公安机关的警察权为切入点。当然，公安机关的警察职权具有典型意义和代表性，而对属性上有所差异的国安警察、武装警察、司法警察所具有的职权（均属于广义的警察权）不作深入分析。

（二）警察职权的定位

有了如此分类，警察职权的定位就有了清晰的脉络。什么是警察职权？它和警察权的关系是怎样的？警察职权的性质又是什么？所谓警察职权，是指警察机关应当履行的国家法律规定的职务责任，以及为保证职务责任的实施而由法律规定的警察机关的权限和权力。警察权，则是指警察为了维护国内安全，维护社会治安秩序，预防、制止、惩治犯罪、保护人民，基于国家强制权，依法命令、强制、限制公民个人权利自由的一种行政权力。不难看出，警察权和警察职权密切相关，国家将警察权赋予特定之机构和人员来行使，而因此有了警察职权，即警察职权是警察权之法定形式。但有时候，我们处心积虑地引经据典，试图去伪存真、由此及彼、由表及里地揭示真相，但实际上却使问题复杂化了，或许我们正在进行的运用现代法治精神、理念和相关行政原则来论证警察职权的种种行为和努力就是这样的。也许，当我们换一种更加直观的方式，问题反而会变得简单明了而无画蛇添足之嫌。英国德文郡《警察见习官实习指南》中就曾直接且明确地指出：警察职权是通过预防及控制犯罪来维护社会安宁的权力。同样，《中华人民共和国人民警察法》中也直截了当地指出，法治国家的警察职权，必须以法律授权为依据。也就是说，必先有警察法而后有警察职权，先有警察职权而后才有警察行为。 ①因此，警察职权指的是国家通过立法赋予警察机关的相关职责与权限，但赋予的基点却应该是犯罪预防。

有学者指出，对于警察职权的定位，实质上就是警察角色的问题，而解决警察角色问题实际就是为警察正确行使职权而服务的。警察角色是指警察在社会中应当具备何种身份、发挥何种作用、受到何种评价、接受何种约束。依照角色理论 ②所述，角色指的是在相互作用中，他人对另一个体行为的期望系统，同时也是具有一定地位的个人对自身的期望系统。换句话说，就是在社会规范的制约下，社会团体成员之间因社会的互动而产生的相互期待。在行政法的“法无授权即禁止”的体制下，警察本身是无法“自我决定”应扮演何种角色的，只能在被动授权的情况下而做出合乎法律的行政行为，而且时常受到工作复杂多变性的影响，故其心理层面及社会层面的冲突不可避免。因此，从警察角色层面上看，最终需要解决的则是警察到底是犯罪预防者还是社区服务者，择其任一，都会影响到警察职权的规定。其中，社区服务角色的涵盖面非常大，它包括了犯罪预防。但是，如果社区服务角色的定位的终极目的仅仅是为了服务，那为什么还需要警察这一特殊工作人员呢？所以，依我所见，警察应当是犯罪预防者，其职权应以犯罪预防与控制为出发点。

（三）行政管束的概念

行政管束指的是紧急状态下，有权机关临时性限制相对人人身自由，防止社会危害的继续发生，或者是为排除被管束人对自身可能造成的危害（基于父爱主义 ③）而实施的强制措施。对于行政管束可从以下几个方面来理解：

其一，行政管束的主体是警察。

其二，行政管束针对的是相对人的人身自由。

其三，行政管束的目的是进行违法犯罪控制与预防。

其四，很多国家和地区的警察法都已经确认警察的相关职权。

《中华人民共和国人民警察法》第14条规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。” ④震山博士亦曾在其研究中指出，行政管束非因违反义务而发生，无须先有义务存在，且多系于紧急情况下为之，应属于立即执行范畴（所谓立即执行，也就是即时强制的另一种说法）。结合行政强制措施的强制性、物理性、紧急性以及临时性特征，我们不难推断出，我国警察法所说之“保护性约束措施”实际就是现实中的行政管束。

二、警察职权与犯罪预防的关系

既然行政管束在我国定义为行政强制措施的一种，而行政强制措施本身应当是为制止而强制、为预防而强制、为保障而强制。据此，我国人民警察法第14条的规定显得就不是那么明确，如此势必造成警察有权但不敢用，管束行为本应具有的犯罪预防与控制意义就无法得到实质性的实现。

我国警察违反职权主要表现在超越职权、滥用职权、拖延履行以及执行无力几个方面， [2]而行政管束的法定含义具有的却是一种被动性。如果碰到具有较大危险可能性的精神病人呢？警察则无法对其进行主动的行政管束，因为缺乏相应的积极约束权，而使得行政管束本身所包含的犯罪预防意义变得无从说起。

正因如此，国家应当通过立法扩大相关警察职权，设立主动性行政管束，以更好地解决该强制措施中“软”的问题。但是，应该对行政管束职权进行适度性把握，即规定管束程序，强调人权保障，同时最重要的是以犯罪控制为出发点（行政职权的赋予是基于犯罪控制与预防，避免潜在的违法犯罪，以使得该职权的社会效益最大化）。

一言以蔽之，警察职权的设立是为了更好地进行犯罪预防，而犯罪预防的实现是检验警察职权有效性的标准。

三、警察职权与犯罪预防的实践

分清警察角色定位，推导出警察职权的原始基点，最终是为了解决当前社会中普遍存在的如下争论。

鉴于警察职权的定义和我国的警种分类，个别学者认为警察职权的特征主要是法定性和相对性。他们认为，警察职权的法定性指的是由法律规定，权力在法律允许的范围内行使，同时在法律范围内承担相应的责任。警察职权的相对性指的是各个警种的职权应该区分开来，每个警种都应在自己的职权范围内做出行为而不能越俎代庖，更不能代替其他行政或司法机关。例如，司法警察应该按照法律规定，承担在专门秩序场所维护稳定的职权，而相关专门警察就只承担在特定辖区内治安管控的职权。同时，他们将警察职权的相对性分为内部相对性和外部相对性。内部相对性指的是各个警种间的职权独立化。外部相对性指的是警察部门与其他政府部门的职权区别化。笔者认为，这个观点是极其不合理的，在此不妨以以下两例为论；

案例一：某区政府大门前有一未着衣物的女精神病人，但民政部门未予及时处置并推诿于警方，致使该女精神病人一直处于无人看管状态。

现在，我们知道有两种意见：

第一种意见认为，警察对于此事可以不管。上述案例中的女精神病人属于城市流浪人员，对此类人员的安置问题，不属于警察职责范围。城市管理部门和民政部门是有责也有权进行相关处理和干预，不能凡事找警察。警察不是万能的。

第二种意见认为，“警察是人民的保姆，”只要出现些许问题，人民警察都必须尽力为之。况且，现今我国已加入一系列有关人权保障的国际协定，人权保障已为人民群众所关注，尤其是对老弱妇孺或残疾人，由于他们在社会中的弱势地位，因此更加需要人们给予更多的关爱。人民警察在这方面应当起到模范带头作用，袖手旁观或推诿敷衍是与警察职权极不相符的，也是社会公众不能接受的。

从表面上看，两种意见都有道理。但我认为，公安机关应该对该事件中的女精神病人进行救助，或者说是协调民政部门进行妥善安排。当然，处理该事件的出发点不能仅仅停留在如上述意见二中所谈到的人权保护，更不能限制在警察职权的外部相对性上，而应该是基于犯罪控制这一层面。因为上述事件中，如果不对女精神病人进行合理安排，可能会发生以下情况：有小孩或者老人路过，女精神病人对他们进行侵害；有地痞流氓对女精神病人进行不法侵害；引起群众围观，发生交通堵塞、踩踏等事件；降低政府公信力，引发小规模群体性事件。如果警察部门一味追求警察职权的外部相对性，就可能发生以上违法犯罪或事故。

案例二：患精神病孕妇在森林中生下一名男婴，森林公安认为并非其责任而没有出警救助。

一些人可能会认为森林公安有自己的职权范围，不能什么都要管。他们是专门警察，应该只负责打击各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动。另一些人会认为，基于人权保护，森林公安应该进行救助。

同理，对于这一事件，不能仅仅停留在人权保护层面，更不能限制在警察职权的内部相对性上，而应基于相关犯罪控制层面进行合理安排。

该事件中，如果不对精神病孕妇进行合理救助，可能会出现以下情况：因为是野外森林，因为地点隐蔽，可能有不法分子对精神病妇女进行侵害；降低政府公信力，引发小规模群体性事件；可能有不法分子将婴儿盗走。

当然，既有具体事件作为契合点，亦必须要有理论作为参考。在实践中，每个警察都充当了管理者的角色，相对人都扮演被管理者的角色。因此，不妨借管理学之观点来分析个中逻辑。

在管理学理论中占主导地位的观点是：管理者对管理行为的成败负有直接责任，我们将此称为管理万能论（omnipotent view of management）。相反，一些观察家认为，管理行为之成败归因于无法控制的其他力量，这种观点称之为管理表象论（symbolic view of managemant）。管理万能论将管理者视为行为之中流砥柱，认为其能够克服任何障碍以实现目标；管理表象论认为，管理者影响结果的能力受多种因素的制约。现实中却常常是两种观点的综合，管理者有时软弱无能，有时则又全能。管理者的每次管理行为都受到内部约束力量和外部约束力量的限制。内部约束力量源于所属组织的授权局限化，外部约束力量源于管理行为所处环境的复杂化。但是，管理者在此双重约束下依然有一定的自由决定权，他们仍有着影响管理行为成败之能力。 [3]

依上，我们不难看出，扮演管理者角色的警察之所以有时软弱无能，较大程度是源于组织授权之局限以及具体情况复杂导致的职权行使出发点的模糊化。警察全能者 ①的地位更加表明当前的警务工作实践已突破了现有的警察法建立的框架，不再仅仅强调每个警种的警察职权是什么，而应该关注特殊情况下的各个警种的警察职权的适度扩大，以促使警察更加全能。警察职权的适度扩大不能仅仅是出于对人权的保护，更应以更大的社会效益为出发点，即基于犯罪控制与预防的角度。

两起精神病人事件，基于犯罪预防理论，警察部门都应采取相应的处置手段和具体措施。其中，我认为应当是行政管束，即基于行政，始于管束，诚为救助，终为预防。

四、警察职权与犯罪预防的途径

（一）警察职权的定向性转为兜底性

目前，我国关于警察有权行使的职权规定多是定向且过于刻板，即条条框框过多，极其缺乏灵活性，在遇到特别情况或紧急状态时，无法采取相应措施而导致危害扩大。因此，设定警察职权行使的兜底性条款将有助于解决此类问题，有利于更好地消灭潜在犯罪。

（二）警察职权的被动性转向主动性

正因为以行政管束为代表的某些特定警察职权本身的被动性太过，导致其预防犯罪能力不强，甚至导致后续犯罪的发生，因而有必要减弱其被动性，充分实现其犯罪预防功能。

（三）警察职权监督的单一性转为多重性

基于以上两点，警察职权在实施过程中，可能会出现越权、滥用等问题，而目前对于警察职权行使的监督只有行政复议和行政诉讼，因此无法有效进行规范。如果将监督方式和渠道扩展至行政监察和司法监督，那么势必会增强警察职权行使的公信力，使警察职权行使时，既能得到相对人之配合，又可有良好的群众基础和群众协助，有利于拓宽警察职权的犯罪预防和控制面。

（四）警察职权依据的原则性变为混合性

先哲柏拉图曾深刻地指出：“法律绝不可能发布一种既约束所有人同时又对每个人都真正作出最有利的命令……人类个性的差异，行为的多样性，使得无论是何种艺术于任何时候都不可能制定出绝对适用于所有问题的规则。”因此，如果只规定警察职权行使的原则，其职权行为做出时就缺乏可操作性，其相关的原则性规定就会变成一纸空文。当制定出比较全面的警察职权行使指导规则时，再与现有之原则相结合适用，才能在保证职权行使统一性的基础上，使其兼具灵活性和实践性。