新形势下福建省生态公益林管理改革的探讨

严洪

（福建省林业调查规划院，福建 福州 350003）

新形势下福建省生态公益林管理改革的探讨

严洪

（福建省林业调查规划院，福建 福州 350003）

通过分析发现福建省在生态公益林区划界定、补偿机制和森林保险等方面存在区划界定不合理、总量不足、布局不合理，补偿标准低、公益林补偿资金短缺、补偿标准单一等问题，有针对性地提出了进一步优化生态公益林布局、完善生态公益林补偿机制、丰富森林保险产品等新形势下福建省生态公益林管理改革建议。

生态公益林；管理现状；改革措施；建议；福建

生态公益林是指为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性及满足人类社会生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木和林地[1]。生态公益林对区域生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用[2]。生态公益林是依据其独特的生态效益功能而划分出的一个新林种。其生态效益如同林业有形产品一样，也是森林的重要产品，这些产品被人们无形享用和免费享用[3]。在经济社会迅速发展的今天，生态公益林的经营管理不仅是保护和改善生态环境的重要组成部分，也已经成为考核地方政府生态体系建设的重要指标。近年来，由于国家的生态林业战略提高到了新的层次，全国各个地区对森林资源尤其是生态公益林资源的管理也提出了更高的要求。同时，生态公益林管理是一项政策性强、涉及面广、业务量大的系统工程，福建省作为资源大省，又是全国生态先行示范区的试点省份，生态公益林地的管理将面临新的考验。

1 福建省林业资源现状

福建省现有林地面积926.82万hm2。其中，森林面积801.27万hm2，占林地面积的86.45%。全省森林面积中，防护林195.38万hm2，占24.38%；特用林44.48万hm2，占5.55%；用材林469.77万hm2，占58.63%；薪炭林3.84万hm2，占0.48%；经济林87.80万hm2，占10.96%。全省森林蓄积60 796.15万m3。其中，防护林19 445.62万m3，特用林4 819.14万m3，用材林36 335.68万m3，薪炭林195.71万m3，分别占森林蓄积的31.98%、7.93%、59.77%、0.32%。全省森林面积生态功能等级好、中、差的面积分别占8.74%、78.53%和12.73%。全省森林生态功能指数为0.526 9，生态功能居于中等偏上水平。

2 福建省生态公益林管理现状

自2001年以来，福建省陆续开展了对全省生态公益林的区划界定工作，森林生态效益补助资金试点工作，生态公益林不同经营主体的经营管理模式和合理有效的资金投入机制，建立生态公益林资源监测与评价体系等工作。陆续出台了《福建省森林采伐管理办法》 《福建省林地管理办法》 《福建省生态公益林管理办法》 《福建省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见》 等政策[4]，进一步规范了生态公益林的保护管理。在此基础上，近年来福建省各级政府、林业主管部门还在生态公益林区划、管护机制、补偿机制、采伐管理、林地管理、监测体系和森林保险等方面进行了探索，取得了积极的成果，但仍然存在一些问题。

3 福建省生态公益林管理存在的问题

3.1 生态公益林区划方面存在问题

3.1.1 区划界定不合理

福建省生态公益林区划界定工作在林改前就已经完成，由于时间紧、任务重，生态公益林的区划界定存在一些不合理的地方。一是部分县市的沿海防护林基干林带并未界定为生态公益林，与生态区位的区划方针不符；二是生态林区划过程中，存在强行划入生态公益林的现象，没有充分考虑实际因素（如起源、林种、树种等）界定，给后期的管理、管护带来较大的难度。

3.1.2 总量不足

按照《中华人民共和国森林法实施条例》规定，各省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30.0%。目前，福建省省级以上的重点生态公益林面积占全省林地面积的30.6%，基本符合规定，但略低于全国重点生态公益林的平均比例（36.2%）。同时，省级以下的生态公益林面积比重也偏小，仅占0.5%。总体来说，福建省的生态公益林面积有进一步提升的空间。

3.1.3 布局不合理

在2001年区划界定时，区划界定的时间比较仓促，造成小地块、条块状的破碎性与点状分散性相结合的特征比较明显。因此，县域生态公益林的分布呈芝麻面饼状分布，而地域上则呈现点多面小的散状分布，最终形成不连片分布的生态区位面。同时，生态公益林实行“占一补一”，补进的生态公益林没有成片界定，东占西补，一定程度上也加剧了生态公益林分布的破碎化。

3.2 补偿机制方面存在问题

3.2.1 补偿标准低，普遍采取“一刀切”

近年来，福建省政府在中央财政补偿的基础上，逐次将国家和省级重点生态公益林的补偿标准提高，最终达到255元/hm2（含管护费等），与2007年前75元/hm2的标准比有了大幅提高。但扣除管护费后，实际发到林地所有者手中的补偿费达不到这一标准，与各地林地年租金（一般可达到300～750元/hm2） 比仍存在较大差距，现行的生态公益林补偿金标准仍难以让林农普遍接受。此外，各地的生态公益林补偿标准均为同一个补偿标准，全省“一刀切”，没有根据林分生长状况及林分质量好坏，以按质定价的原则进行分类补偿，进一步降低了现行补偿标准的说服力。

3.2.2 公益林补偿资金短缺，没有良好的募集渠道

福建省人民政府虽然制定了下游地区对上游地区森林生态效益补偿的机制，但受下游财政水平发展不均衡等因素的制约，这一机制无法在全省全面铺开，没有真正落到实处，造成了上游生态公益林补偿资金短缺，仅能依靠中央财政和省财政下拨资金勉强维持的现状。同时，受社会认知水平限制，我国公益林补偿资金主要来自中央财政和省（市）财政，资金募集渠道单一，致使企业、团体和个人等其他社会力量没有渠道支持生态公益林建设，社会资金无法进行有效补充，森林生态效益及其价值得不到实际体现，影响社会公众对生态公益林发挥效能的认识，又进一步削弱了社会参与生态公益林建设的积极性。

3.3 森林保险方面存在问题

3.3.1 补偿标准单一

每亩500元的受灾补偿标准过于简单统一，不同地区、林分质量、区位的林分价值没有进行合理划分、有效体现。

3.3.2 保险费率与保险年限没有实现梯度化管理

现行保险年限均为一年期，每年均需办理相关手续，较为麻烦。同时，保险费率均固定在2‰，没有针对不同面积规模、不同需求的林农设计不同的保险费率产品，缺少更多的保险产品供林农选择。

4 福建省生态公益林管理建议

4.1 进一步优化生态公益林布局

4.1.1 加强领导，广泛宣传

生态公益林是根据福建省自然地形地貌特点、森林资源状况划定的生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对福建省国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用的森林。因此，要加强对生态公益林建设的领导，各级党政领导要亲自抓，继续保留林业分类经营工作领导小组，进一步发挥作用，对生态公益林建设实行分层负责，统一管理，做到层层有人管。要统一思想，加大宣传力度，转变观念，提高全民尤其是领导干部的林业生态建设意识，生态公益林建设不仅是林业行业的事业，更是全社会的事业。要形成社会共识，调动社会各界共同参与生态公益林建设，改善生态环境，积极推进福建省建设“百姓富、生态美”的生态先行示范区的进程。

4.1.2 扩大福建省公益林面积比重

要立足福建森林资源丰富的优势，适度增加公益林的比例，扩大重点特用林的比例。借鉴台湾森林保护经验，围绕森林公园、自然保护区、保护小区向周边扩大面积，逐步达到既能满足福建省生态建设需要，又能使森林综合效益最大化的生态公益林规模。

4.1.3 科学区划，优化布局

建议启动编制《福建省生态公益林保护建设规划》，按照“树种调优、蓄积调高、区位调重”以及“大稳定、小调整”的原则，提出合理的调整方法，重新区划界定生态公益林，分级分等保护，逐步优化布局，提高单位面积生态林的综合效益。在符合法律、法规、规章和政策规定的前提下，调出不符合标准的生态林，同时将生态功能较好的以及生态区位较为脆弱、敏感地区的林地，如基干林带、“三沿一环”等区位林地逐步调入重点生态林，保持总体稳定。

4.2 完善生态公益林补偿机制

4.2.1 建立合理的生态效益补偿标准

为解决现有生态补偿标准单一，无法客观评价生态公益林实际价值的现状，应积极改变现有“一刀切”的管理模式，在引入森林生态服务功能价值评估的基础上，根据生态公益林的实际状况（如区位的重要性、林分的生长等级等）进行分类，科学制定补偿标准。同时，引入市场调节机制，按照当地经济发展水平，兼顾林地所有者的利益，合理调节不同地区生态公益林的价值，制定不同的补偿标准，真正实现生态公益林补偿标准的科学、合理。

4.2.2 拓宽生态公益林管理资金融资渠道

针对现行模式下资金来源单一的现状，建议从两个层面入手。第一个层面，在政府各部门间进行，根据权责利相统一的原则，从环保、水利、水电、旅游等受益部门的各类经费列支中，整合受益于森林生态效能产生的收益及上述部门列支中与生态公益林建设相关的项目经费，统一划拨给林业部门进行统一列支，提高财政资金使用效率，避免资金无效使用和重复建设。同时，落实江河下游地区政府对上游地区森林生态效益补偿制度，通过明确责任主体，完善生态效益价值测算体系等措施，确保这一机制的顺利实施。第二个层面是社会层面，一是按照“谁受益、谁买单”的原则，对从林地资源中直接或者间接获得效益的企业、个人等，征收资源使用费或森林生态补偿费等[5]；二是建立碳汇交易市场（以后可以逐步涵盖森林生态服务所有功能），通过市场机制，实现森林生态效益货币化；三是建立统一的社会捐款平台，通过加大宣传力度，吸引社会团体和个人捐资支持生态公益林建设。

4.2.3 完善生态公益林资金使用制度

完善生态效益补偿资金管理办法，明确生态公益林资金使用方向。一是细化生态公益林建设保护各环节对资金需求情况，通过筛选、测算、分析，制定生态公益林资金使用明细及使用标准，确保资金科学、高效使用；二是生态效益补偿资金实行“统一调控、透明操作”的原则，确保资金分配使用环节的公平、公正；三是严格项目资金的拨付审批程序，使补偿资金真正用在生态公益林经营者的补偿方面和生态公益林建设方面。

4.3 丰富森林保险产品

4.3.1 细化补偿标准

建议按林分所处区位并结合生态公益林级别，将所有生态公益林划分为重点生态区位林分、一般生态区位林分两个大类。在此基础上，按照现有林分状况划分三个级别（良好、一般、较差），并对应确定六个级别的补偿标准。此外，还应根据林地立地及交通状况确定林分毁坏后恢复的难易程度，确定补偿标准系数区间，从而进行综合评价并最终确定补偿标准。

4.3.2 丰富保险产品

针对林农不同需求及经济承受能力，设计多种生态公益林保险产品。设计和推行如3年期对应保险费率为1.8‰的产品，5年期对应保险费率为1.6‰的产品，10年期对应保险费率为1.4‰等产品（保险公司可根据经济计算公式进行确定具体的费率标准）。同时，可以根据林农商品林、生态公益林兼有的情况，设计商品林与生态公益林组合在一起的保险产品供林农选择。

5 结语

本研究仅从生态公益林区划调整、生态公益林补偿机制和森林保险等方面进行讨论，主线是围绕生态公益林区划调整及调整后如何确保林农在经济收益上能有基本保障，减轻生态公益林布局优化的推行阻力。对于生态公益林管理涉及到的林地管理、采伐管理、生态公益林管护机制和监测体系建立等问题，因政策涉及面广，相互之间关系复杂，留待以后探讨。

[1]蓝成云，左光辉，李锡泉．生态公益林等级补偿的思考[J].湖南林业科技，2011，38（5）：61-64．

[2]谢肖昀，李际平，曹小玉，等.福寿国有林场杉木生态公益林多功能评价[J].中南林业科技大学学报，2015，35（4）：14-17.

[3]常立儒.生态公益林的主要功能浅析[J].防护林科技，2014（2）：125-126.

[4]江正铨，冯树清，吴满元.福建省生态公益林管护和补偿机制问题及对策探讨[J].林业资源管理，2009（3）：5-8.

[5]沈玲玲.我国生态公益林可持续经营研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2011.

（编辑：周利海）

The Reform on Ecological Public Welfare Forest Management in the New Situation in Fujian Province

Yan Hong
（Fujian Forestry Investigate and Planning Institutions,Fuzhou Fujian 350003,China）

Analyzed the current situation and the problems of the ecological public welfare forest management,including delimitation,compensation mechanism and the forest insurance,etc in Fujian,and made some suggestions such as further optimizing the layout,improving the ecological public welfare forest compensation mechanism of ecological forests,enriching forest insurance products,etc.

ecological public welfare forest,management,reform measures,advice,Fujian

S718.5

A

1008-813X（2015）05-0012-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.05.03

2015-06-12

严洪（1979-），男，福建邵武人，毕业于南京林业大学水土保持与荒漠化防治专业，硕士研究生，林业高级工程师、园林工程师，主要从事森林资源监测管理、森林生态服务功能评估、林业碳汇计量监测、森林旅游和森林景观设计等工作。