新型城镇化中“市场主导、政府引导”深度思考

姚永康，姚益炘

（1.中共镇江市委党校，江苏 镇江 212003；2.电子科技大学 中山学院，广东 中山 528402）

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”。2014年3月，中共中央、国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》又明确提出“市场主导，政府引导”。笔者认为，这是对社会主义市场经济理论的继承、深化和创新，是社会主义市场经济理论持续发展的合乎逻辑的结果。

一、市场机制起决定性作用是改革最后落脚点

我们知道有分工就有交易，有交易就有市场，所以实际上从人类开始有分工就有了市场。但有市场不等于有市场经济，市场经济是市场主导的一种经济形态，随着分工的扩大，市场的扩大，市场越来越成为主导，最后资本成为主导，才有了市场经济。解放以后我们实际上一直搞计划经济，所以改革开放以后我们的市场经济实际上是一种次生态的市场经济，要把原来的东西一下子改变过来，不容易。以前还不是市场为主导的经济，而是政府为主导的经济。为什么我们要选择一个政府主导型经济体制呢?我觉得这里很重要的需要从历史的角度，从思想文化的角度来考虑。中国选择政府主导型的原因，就与中国传统的治国理念、传统的思想文化传统有关系。例如中国历史上管子的思想就是与民争利的思想，实际上就是政府要跟老百姓进行博弈，分配使用资源。中国历史上的许多政治家都把它作为重要的治国理念来看待。中国的传统文化影响了后人。这种政府主导的市场经济，还跟我们国家经济发展的自身特点有关系，因为我们国家属于追赶型的国家。作为一种追赶型的国家(地区)，包括亚洲四小龙等，实行政府为主导的经济，有它的普遍性和合理性。而现在提出市场为主导，实际上跟我们的经济转型有关。我们在20世纪90年代中期就提出来经济要转型，但一直没转过来，这可能与很大的惯性有关。同时，因为我们国家是政府主导的经济，市场是一个弱者，很多资源都掌握在政府手里，转型缺乏市场力量的推动。

改革开放30多年来，我国经济理论界不断解放思想，不断创新理论，逐步形成和发展社会主义市场经济理论。这一理论发展经历了若干重要阶段。第一阶段是党的十一届三中全会到十四大前夕。这一阶段，社会主义市场经济理论的创新成果集中在社会主义有计划的商品经济理论。其核心观点是：我国社会主义经济是有计划的商品经济。第二阶段是党的十四大至十八届三中全会前夕。这一阶段，社会主义市场经济理论的创新成果集中在社会主义市场经济理论本身。其核心观点是：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，让市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。以党的十八届三中全会通过的《决定》为标志，中国社会主义市场经济理论的发展进入第三阶段。《决定》所提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，是一大理论亮点，这不仅仅是字面的变化，而是认识的深化就要“使市场机制在资源配置中起决定性作用”而言，在过去的计划经济时期，其实也有市场，只要有交换就有市场，但是改革开放以后市场机制作用逐步扩大，以至今天全世界发达国家都承认了中国是市场经济国家。从实际情况来看，我们在很多方面与改革开放之前相比发生了很大的变化，但是这种变化非常不彻底，甚至带来了很大的负面影响，带来了比我们想象的恐怕还要多的问题和矛盾。在市场运行中政府这只手在发挥了推动作用的同时，其负面效应也明显表现出来，制约了经济的持续健康发展，所以必须对此正视，实现向市场对资源配置起决定性作用的转变。无疑为新一轮的深化经济体制改革提供了明确的目标和基本的理论依据，必将对我国今后一个较长时期的改革、开放与发展产生重大而深远的影响。

根据未来增长的空间及发展的战略选择，新型城镇化是今后一段较长时期内中国经济增长的重要推动力。因为我们要实现经济的持续增长，需求在哪里?很大程度上在城镇化。但是过去我们城镇化所走的路子值得反思。过去主要是靠政府这只手快速推进了城镇化，面临的矛盾和问题已经集中到一起。到2014年为止，中国常住人口的城镇化已达53.7%，但按户籍人口算36%还不到，相差近18个百分点。故有学者评价我们的城镇在中国制造了一个城不城、乡不乡的阶层，这是中国社会面临的一个重大的变局或困境。为什么我国的“三农”问题怎么解决是头等大事，是重中之重，而这恰恰是与城镇化、与整个经济体制相关联的。全国人均耕地那么少，真正解决农民的问题就要减少农民，农村的人口减少了以后，生产规模就上去了。但是怎么减少?现在尽管有几亿农民工进了城，为城镇化贡献了青春，但至今这些人的问题没有能很好解决，特别是早期出去打工的这波人年龄逐渐大了，再回去就有可能变成农村的包袱。所以这方面的问题解决不了，就不会有农业的现代化，也就不会有城市的现代化。党的十八大确定农民财产权，实际上是第一次承认了农民跟市民享有同样的权利，但要真正落实还不容易。我们以前的城镇化是在政府的主导之下，政府这只手的推动给发展带来了巨大的成就，但是对社会的和谐、可持续的发展也造成了很大的约束。所以改革最后落脚点在“市场机制起决定性作用”。

二、全面理解和准确把握“市场决定”、“市场主导”作用

强调市场决定、市场主导，亦是我国经济体制改革深化和发展实践的内在要求，具有很强的现实针对性和实践的紧迫性。必须充分肯定，经过近36年的攻坚克难，社会主义市场经济体制在中国已经基本形成，构成这一体制的五大支柱均已基本建立起来，市场机制从无到有，市场作用从小到大，这是中国社会主义市场经济持续彰显生机与活力的最为重要而深厚的源泉。但是，也无庸讳言，我国社会主义市场经济体制并不健全，构成这一体制的各个部分、各个要素发育程度并不均衡，市场机制与市场体系远未完善和成熟，市场对资源配置的作用发挥得还很不充分，甚至存在诸多受压抑、被扭曲的不正常状况，实际生活中条块分割依然严重。这些情况严重阻碍了资源配置效率的提高和社会生产力的发展。究其原因，笔者认为主要有以下几点：一是资源市场幼稚，产权市场失序，金融市场滞后等；二是不同的市场主体结构失衡。总体上看，民营企业资源少，贡献增大，国有企业资源多，贡献减弱：民营企业长期处于低水平、过度竞争状态，而不少国有或国有控股机构始终处于垄断地位，尾大不掉：一些外资企业至今还在享受着优惠待遇甚或超国民待遇。这样的市场主体结构难以开展充分的、公平的竞争。三是政府职能时常错位、越位和缺位。政府行政部门对经济干预过多，监管不到位，严重制约了市场机制作用的正常发挥。个中既有深刻的利益障碍，也有传统的历史文化和习惯的影响。

全面理解和准确把握市场决定、市场主导作用，其关键在于找准领域。不可以把市场决定作用简单化、绝对化。现代市场经济是市场发挥决定作用的市场经济，但是现代市场经济也是有政府管理和宏观调控的市场经济。我国经济体制改革目标是要建立健全社会主义市场经济体制，社会主义市场经济是现代市场经济，不是原始市场经济。总体上说，在大多数经济活动中，市场对资源配置起决定作用，一般具有竞争性的经济活动由市场力量决定。但是在另一些特殊经济活动中不是由市场起决定性作用。这些经济活动主要是指那些外部性（包括正外部性、负外部性）显著的特殊经济活动，亦即主要由政府提供公共产品和公共服务的经济活动，包括：关系国家安全的粮食和公共金融产品与服务，义务教育，社会保障，环境保护，资源垄断性产业，民生的水电气，公共交通，保障性住房，信息网络，公益性的历史文化艺术体育活动，政府公务活动，基础科学研究，军事国防经济活动等。明确市场决定作用及其领域之后，问题就转向如何为市场决定作用创造条件。党的十八届三中全会《决定》提出的全面深化改革的一系列重要举措，正是为着全方位创造这样的环境条件。然而，无论是完善现代市场体系，亦或调整市场主体结构，还是切实转变政府职能，这些改革都涉及到政府行政部门，因此，正如《决定》深刻指出的，新一轮深化经济体制改革的核心是正确处理政府和市场的关系，其要害问题是简政放权，大幅度减少政府对资源的直接配置，实际上也就是要求把政府行政部门的权利关进有效约束的笼子里。其实，在强调使市场在资源配置中起决定性作用的同时，《决定》也重视更好发挥政府作用，而且明确界定了政府的职能作用范围。这些应由政府担当的任务也是非常繁重的，完成好这些任务决非易事，需要全体政府工作人员勤奋工作、恪尽职守和智慧的增进。

三、着力转变政府角色，全面正确履行政府职能

要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用无疑是其中的关键环节。更好发挥政府作用的一个重要标志是政府行为本身也要遵守市场秩序。政府职能的错位，政府权力的滥用都会引起市场秩序的混乱。政府超越了所应该拥有的权限，直接介入了企业的微观经营活动，可能造成企业行为机制的扭曲。政府也会失灵，官僚主义、寻租、行政垄断还大量存在。除此以外，“由于政策制定者个人主观认知的困难也会造成政府的失灵”。针对这些问题，政府更好发挥作用的基本路径是政府作用机制要同市场机制衔接，政府配置公共资源同市场配置市场资源应该结合进行。

这就需要着力转变政府角色，全面正确履行政府职能。一是要摆正市场经济条件下的政府角色。市场经济是平等竞争经济，也是法治经济和信用经济。市场经济的特定属性决定了政府不能同时兼当“市场游戏”规则制定者、裁判员和运动员的角色。为此，市场经济条件下的政府，只能是职能得当的政府、机构精干的政府、服务高效的政府和法治约束的政府。构建职能得当的政府，需要着力处理好政府与市场关系、政府与企业关系、政府与社会关系、中央与地方关系和政府部门与政府部门关系。建立精干高效的政府机构，需要着力加强集中统一领导、对现有的政府机构进行精简整合、减少指挥链条和信息传递的环节、确定和配备机构员额、改革现行行政审批和行政许可制度。构建法治约束政府，重点是要强化是建章立制、不断提高政府的施政能力和水平。二是要矫正经济社会运行中的政府职能。现实中，存在比较明显的政府职能“越位”、“缺位”和“错位”等现象，需要通过政府职能的“退位”、“补位”和“正位”来矫正政府在经济社会运行中的职能定位。“退位”是为了矫正政府职能的“越位”问题。所谓政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不了、管不好的事项，从而出现的政府失灵问题。政府通过“退位”解决“越位”问题，就是要让政府从不该管、管不了和管不好的领域或事项中退出来，重点是进一步改革和完善我国现行的行政审批和行政许可制度。“补位”是为了矫正政府职能的“缺位”问题。所谓政府职能的“缺位”，是指在市场机制和社会力量等不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的领域和事项，政府没有实施有效的管理。需要通过“补位”，防止出现政府应该管的领域或事项出现“真空”。“正位”是为了矫正政府职能的“错位”问题。所谓政府职能的“错位”，是指由于没有作出科学合理和明确的职能界定，或者由于未能摆正自身的职能权限，从而导致不同政府管理部门之间职能的混淆。需要通过“正位”使政府各部门职责明确，各司其职，守土有责。

政府的权威主要应当来自两个方面：法治的力量和服务的功能。当下我国社会有多元力量，最权威的力量应当是法治的力量，作为公权力的载体，政府必须在法律框架内行使自己的权力。政府的任何“错位”、“越位”和“缺位”，都是有悖法治的，越是“强势”，公权力的行使就越会走偏方向，对政府只能造成更大的贬损。

市场在资源配置中起“决定性作用”，那么政府应该做些什么?怎样更好地发挥政府的作用?这就必须清晰界定政府职能。我国政府迈向现代化，必须加快转变职能，从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“强势政府”向“有效政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变。

四、对“市场主导、政府引导”努力进行深层思考

《国家新型城镇化规划2014—2020年》中作为指导原则的“市场主导、政府引导”的表述，可以再深化讨论。新型城镇化和传统城镇化的最根本不同点就是新型城镇化是人的城镇化，是能够实现人的全面发展，是由政府为主角转变为社会为主角，关键是变单一政府投资模式为混合投资体制。因此《规划》中提出使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程是值得探讨的。

准确完整理解“市场主导、政府引导”。一是要准确的把握市场经济的深刻内涵，进而弄清楚究竟什么样的经济才是市场经济?市场经济至少说到目前为止，是人类历史上最具有优越性的一种经济形态。市场经济实际上就是告诉人们，它不是以权力为中心，不以等级制、官本位为依赖的经济形态，而是以市场为决定性作用的经济形态。市场经济不仅现在是最具优越性的，就是在遥远的将来，可能也没有哪种经济形态所能取代。就人类发展规律而言，市场经济不仅不可逾越，而且甚至是不可替代的。十八届三中全会提出，市场对资源配置起决定性作用，这实际上是一个基本规律，就是说只有市场在资源配置中起决定性作用的经济才能是市场经济，否则肯定就不是市场经济。二是要明确政府与市场之间的分工。我们从来都不是无政府主义者，完全自由放任的市场经济是不存在的，当然政府干预太多也不是市场经济。这里有一个分工的问题。在市场与政府的关系方面，问题在于要一个什么样的政府，这个才是最重要的。我们强调政府要进行宏观调控，现在没有人对此否定，但是哪些方面需要政府的调控，政府应该如何调控，如何保证政府能有效地进行调控，这些问题都值得我们去研究。仅仅停留在讲要市场还是要政府，这永远说不清楚。我赞同小平说的是市场多一点还是计划多一点，这不是社会主义与资本主义的区别，关键是市场领域的事政府不能随便去干预，所以党的十三大报告就提出了政府调节市场，市场引导企业。我觉得这个思路还是很清楚的。企业就是跟着市场走，价格高了企业就愿意生产，供不应求就增加投资。政府就是干政府的事情，包括对市场进行调节。我们现在还不仅仅是要解决政府和市场两者之间的关系问题，其实应当解决的是政府、市场、社会、法治“四位一体”问题。所以我特别想强调，我们的政府即使是“引导”，也必须把自己的手管住管好。李克强总理概括得好：对市场主体而言，是“法无禁止即可为”；对政府而言，是“法无授权不可为”。现在“强政府”在民众当中的影响、形象是不好的，老百姓一听到“强势推进”，就害怕得不得了，因为他们都知道“强政府”的“强势推进”意味着什么。我们应当思考政府到底应当是一种什么形象?亲民、爱民、清明、清廉，而且比较谦卑。我主张，政府和市场的关系，不是“双强”而是“双有”，即“有为政府、有序市场”，“有为”还得“有效”，“有序”必须“有规”，所以政府要“有为有效”，市场要“有序有规”。

“市场主导、政府引导”是市场化改革的坚守与深化。国家公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，在论及新型城镇化建设必须遵循的七大基本原则时提出了“市场主导、政府引导”的基本原则。实际上，“市场主导、政府引导”不仅仅是新型城镇化建设的基本原则之一，也是我国全面深化改革的重要指导思想。这是因为“市场主导、政府引导”原则的提出，是对我国市场化改革坚守与深化的必然结果。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了社会主义市场经济体制的基本框架，即支撑社会主义市场经济体制的五大支柱：2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，进一步提出了完善社会主义市场经济体制的新思路和新举措；2013年党的十八届三中全会通过的《决定》，则将市场在资源配置中起基础性作用提升为市场在资源配置中起决定性作用，一词之改，更加突出了全面深化改革必须以“市场化”为主导的方向。可见，从“政府主导、市场引导”到“市场主导、政府引导”的转变，是中国共产党在领导我国改革开放实践中对市场化改革的坚守和深化。

“市场主导、政府引导”是转型发展的价值取向与通道。在改革开放之初我国就试图走出一条“速度比较实在，经济效益比较好，人们可以得到更多实惠的新路子。”这实际上是在探讨以怎样的发展方式来推动我国经济的发展更为合适：20世纪90年代中期明确提出实现两个根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型的转变；21世纪初，在总结改革开放30年历史经验的基础上，又提出转变经济发展方式，并强调以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。在全国上下的努力下经济的转型发展有一定成效，但效果并不明显，其主要原因在于深层次的体制机制问题未能得到根本解决。转变经济发展方式表面上看是高消耗、高污染、低效率的经济发展模式的转型，深层次看，实质是政府主导经济增长模式的转型。从“政府主导、市场引导”到“市场主导、政府引导”的转变正是经济转型发展的深层次要求。从根本上转变经济发展方式，真正实现经济的转型发展，既要坚持“市场主导、政府引导”这一转型发展的价值取向，也要拓展“市场主导、政府引导”这一转型发展的通道。而坚持和拓展“市场主导、政府引导”的关键又是实现政府职能的真正转变。

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