法律法规，正在成为约束污染的紧箍咒

»»文/赵丽蓉

法律法规，正在成为约束污染的紧箍咒

»»文/赵丽蓉

近年来我国的土壤环境保护工作取得了很大进展，无论是政策关注，资金投入，或是技术支持，都取得了一定的成效。尤其是政策关注度，近一两年可以说是持续升温。现在土壤保护与治理已上升到国家战略层面，用健康有利的土壤政策来规划经济发展方向与模式，用生态红线设置污染底线，用补偿奖励机制鼓励土壤生态保护，用强有力的政策、法律做生态土壤修复的后盾。

土壤政策之一生态红线

生态红线，是指环境功能区划中确定的对保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能具有重要作用区域的边界控制线。红线就是底线，是对生态污染的警示。生态红线是继“18亿亩耕地红线”之后，又一条被提升为国策的红线。

生态红线，为生存安全划出的底线

今年的中央一号文件明确提出，加强农业面源污染治理，大力推动农业循环经济发展，扩大重金属污染耕地修复治理试点范围；修订后的《中华人民共和国环境保护法》于2015年1月1日起施行，给土壤污染加了一道“紧箍咒”；十二届全国人大常委会已将土壤环境保护列入立法规划第一类项目，目前已初步形成法律草案。2015年5月5日，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》。作为我国落实生态文明建设的顶层设计和总体部署，《意见》中认为，总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。《意见》中明确了生态红线管控制度，将生态红线上升到国家战略高度。

在目前土壤环境严峻的情况下，虽然在具体内涵上生态红线还没有详细的解读，但是可以设想，重金属超标就可以是土壤生态的红线。土壤红线同样是不可触碰的底线，也是我国生态安全的最低保障。

监测管控“红线”不是“虚线”

我国目前土壤污染的严峻程度，可以用四个增加来概括：污染面积在增加，污染物种类在增加，污染类型在增加，污染物含量在增加。如何不使情况继续恶化下去，设置污染红线是必要的，但红线设定之后强化土壤质量监管，减少人为因素带来的严重土壤污染是关键。尽管目前监管手段还不完善，监测网还不健全，但在现有的农业环境监测网络基础上，逐步完善监测功能，完善面源污染定位监测和预警功能，尽可能做到对重金属污染从污染源排放、迁移到进入人体后迁移转化全过程进行详细调查，这对土壤保护，土壤污染控制与治理具有十分重要的作用。有“红线”而无监测，那么“红线”就成为悬在空中的“虚线”。

目前全国各省市都已经开始划定生态红线，其中江苏、广东、天津、深圳、沈阳、大连已经完成生态红线的划定，未来我国将有超过20%的国土面积纳入生态红线的保护规划。

土壤不具有再生性，一旦遭到污染，修复难度极大。我们有18亿亩耕地红线，但决不能仅守住耕地保有量这条“红线”，如果只是守住了数量，质量却每况愈下，这个耕地数量也就没有意义。

土壤政策之二补偿机制

习近平总书记说：“既要金山银山，也要绿水青山”，只要“绿水青山”，维持贫困状态是不可能的，只要“金山银山”，生活在严重污染中也不可能幸福，但两者兼而有之并非易事，几十年的高速发展，生活富了，环境承载能力也达到或接近上限，“绿水青山”与“金山银山”从某些层面来说已处于对立状态。

补偿，一种共赢的选择

在获取经济利益的同时，有受益者就有受害者，有些地方经济受益，另一些地方就受损失，例如作为北京重要饮用水源基地的密云县，为了保护水源，不仅每年要投入大笔财力开展小流域综合治理、河道整治、农村垃圾污水处理等工程。而且守着“金山”只能眼巴巴地看着：密云矿产资源丰富，铁矿储量高达9亿吨，但为了保护水源和生态环境，密云县将境内246个选矿场、2000多个矿点关闭，这样一来，政府财税收入、劳动力就业和农民收入受到严重影响。因此，国家和北京市给予密云县大量资金补偿，如大中型水库移民项目补助、水库一级保护区群众生产生活困难补助，生态环境建设重点工程补助等。密云县的例子并不孤独，在全国还可以找出不少。生态补偿，已成为保护生态环境而牺牲经济利益的一种奖励弥补，如密云县的例子，虽然看似有些无奈，却是共赢的方式。

化解“青山”“金山”的对立

这种生态补偿是否可以用于土壤保护上，答案是肯定的，早在2011年就有江西人大代表进行呼吁构建土壤生态补偿机制，同时也有学者对此进行可行性研究。土壤生态补偿机制，应该是为保护和修复土壤生态，促进土壤质量好转作出的调节土壤生态保护者、受益者和破坏者之间经济利益关系的制度安排。土壤生态补偿机制，有三点关键，一是补偿机制的法规政策要完善，2005年，中国环境与发展国际合作委员会就组建了中国生态补偿机制与政策研究课题组，但是由于生态补偿机制极为复杂，工作进展缓慢。补偿范围界定、补偿标准确定等科学基础薄弱，往往导致生态补偿实施效果不尽如人意。二是构建起土壤的监测制度，如今年南京设立100个网格土壤监测点，定期给土壤“体检”。让土壤的“健康状况”像PM2.5数据一样公布。三是经济补偿，如为了京津涵养水源，承德市部分地区进行了“稻改旱”工程，工程还涉及丰宁、滦平等地区，稻改旱面积约7.1万亩，补助标准每亩每年550元。

对目前而言，总体生态政策补偿还不尽如人意，补偿标准绝对量偏低，覆盖范围小，生态补偿政策法规不完善，土壤污染由于其默默无闻，它不像空气污染那样显而易见，本身不易被发现，也就更容易被忽视，污染补偿更无从谈起，土壤安全被忽视，在攀登“金山”时，把“青山”丢到脑后。最终是由全体人类来“买单”。因此制定补偿机制，从保护与保持的角度阻止土壤生态的恶化，是一项迫在眉睫的措施。

土壤政策之三土壤修复

2004年，北京市地铁五号线施工发生了“宋家庄事件”，事件发生后，原国家环保总局发出通知，要求各地环保部门做好企业搬迁过程中的环境污染防治工作，一旦发现土壤污染问题，要及时报告总局并尽快制定污染控制实施方案。同年，上海为了筹备2010年世博会，专门成立了土壤修复中心，对世博会规划区域内的原工业用地污染土壤进行调查、评估和处理处置，被视为中国土壤污染修复的序幕。

2012年底，农业部组织完成了全国耕地地力调查与质量评价工作，于2014年12月发布了《关于全国耕地质量等级情况的公报》，以全国18.26亿亩耕地为基数，将全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，结果，评价为七至十等的劣质耕地面积为5.10亿亩，占耕地总面积的27.9%。在这样严峻形势下，各地在土壤治理上纷纷重拳出击：

山东省政府下发了《山东省耕地质量提升规划（2014～2020年）》，到2020年前，计划将投入933.69亿元，实现农业废弃物基本实现无害化处理，农产品基本达到无公害标准，严重影响耕地质量提升的突出问题得到基本解决；湖南常德癌症村试点土壤改良；湖北武汉耗资2.8亿元，历时3年修复赫山污染“毒地”土壤；清远市政府为治疗土壤重金属超标问题制定出了《清远市电子废弃物污染环境整治规划（2012～2020年）》。在这份规划中，土壤修复项目要在2020年全面修复龙塘镇的污染土壤。作为首期工程任务之一，泗合村开始土壤修复试验，从开始筹备到运行历时2年，按照华南所每周采样的结果显示，效果较为显著，土壤中重金属的有效态减少了约50%～70%。

这些成果鼓励人们对土壤修复持乐观态度，结合中国土壤污染面积之大，有理由相信土壤修复将带来一个产业达万亿元的大市场，如此庞大的市场空间令许多企业跃跃欲试。从2013年年初到2014年中旬的15个月时间，以“土壤修复”注册的公司达到了1000多家，土壤修复企业一时间如雨后春笋。然而在欢欣鼓舞的同时，人们显然低估了土壤修复的难度。

土壤政策之四保护治理

去年兰州、武汉、江苏、湖南多地爆发的水污染事件令我们再不能保持镇静……但是仍然很少有人注意到我们脚下的土壤，保护土壤的健康才是我们赖以生存的根基。

土壤污染，“修”不如“保”

如果在追求经济效益的同时，能够对赖以生存的土壤稍加关注与保护，这些代价与损失或者是可以减轻，甚至在一定程度上是可以避免的，再强的土壤修复技术也不如在土壤未受污染时的保护。我国经济已步入“新常态”，人们开始更加注重发展质量，环境保护已成为全国人民的新共识。

立法，给土壤生态最强的支撑

除国家政策导向，保护土壤生态，立法是关键，不论是土壤生态红线，还是补偿机制，或者是土壤修复、土壤生态保护，高瞻远瞩的政策离不开法律的强力支撑。目前新修订的《环境保护法》刚刚颁布，“土十条”尚在审议中，虽然在土壤保护方面有国家高度重视，但同水污染和大气污染相比，土壤污染防治法律制度建设明显滞后。土壤污染和保护方面规定零星分散在《环境保护法》《土地管理法》《水土保持法》《土地管理法实施细则》《土地复垦条例》《农药安全使用标准》等不同法律法规中，还没有《土壤污染防治法》，对土壤污染防治的规定零散、不系统，缺乏可操作性的细则，也不具备法律的威慑力和责任追究条款。无法可依，国家意志在施行过程中就会被打折，为土壤立法是土壤生态保护与治理的当务之急。

在加紧土壤立法的同时，土壤保护与治理工作要同时进行。一方面应进一步深化加强对土壤修复的支持，补上“生态欠账”，一方面管严污染企业，提高企业准入“门槛”，注重发展资源节约型、环境友好型企业，整顿甚至关停污染企业。另外，要在转方式、调结构，大力淘汰落后产能上下功夫，不让土壤生态问题成为沉重的污染包袱，在“新常态”下培育新的经济增长点，依靠生态资源，发展循环经济，让人们共享土壤保护、生态治理带来的红利，达到“既要金山银山，又要绿水青山”的目标。