论农民公平分享农村土地增值收益的产权基础

杨萍

内容提要：农民公平分享改革开放成果要求他们能够公平分享土地增值收益，而农民公平分享土地增值收益要求农民拥有农业用地到非农业用地的流转权，因为没有高质量的权利，就没足够多的收益。中国农村土地产权制度变革的历史趋势、对这个趋势的实证研究和有关稀缺产权公共领域演变的经济绩效的理论研究证明，将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有不但可以提高我国农业经济绩效，而且能够激励各个主体的生产性行为，有利于我国的长期经济增长。因此，赋予农民农业用地到非农业用地的流转权是合理的、高效的、正当的。

关键词：土地增值收益；产权公共领域；长期经济增长

中国分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0077-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.017

一、引言

农业、农村和农民问题称为“三农问题”，其中农民问题即农民收入问题，是“三农”问题的核心。农民收入问题并不是指农民绝对收入低，而是指农民收入增长速度相对缓慢和农民相对于非农民主体收入水平较低的问题。近年来，农民收入问题特别是城乡居民收入差距扩大问题引起众多学者关注，党中央和政府的相关文件也多次提出要统筹城乡发展使农民公平分享我国改革开放、城镇化、工业化和经济增长的成果，学者们也提出了各种增加农民收入的对策，如增加对农业的补贴提高农民经营农业的收入、发展城镇化、扩大农民非农就业的机会、发展现代化农业及特色农业等。但本质上，农民收入低源自农民来自土地生产要素的收入低，所以，增加农民收入必须从增加农民的土地收入人手。

产权经济学认为没有权利就没有收益，收益权不是一种独立的产权项。一个完整的产权项包括权能和权益两个要素，二者结合在一起才能构成一个完整的产权项。权能是主体能做什么和不能做什么的权利，权益是主体行使权能的收益。所以，要想增加主体的收益，必须增加主体的权利即相应的权能。就我国农村土地和农民收入来讲，要想增加农民来自土地的收益，必须给予农民相应的土地权利。事实上，简要回顾我国改革开放以来农民收入增加的历史就会发现，农民收入之所以增加，仅就土地而言，是因为先是赋予了农民农村土地的承包权和经营权，而后是赋予了农民在农业用地范围之内的土地使用权的流转权。考虑到农民的非农就业收入增加，其原因也是因为赋予了农民完整的自己劳动力的所有权和使用权。所以，增加农民的土地收益，必须增加农民的土地权利。但是，并不是增加农民的权利就一定会增加的农民的收益。只有将相对稀缺的产权赋予农民所有，才能增加农民的收益。对农村、农业和农民而言，最为稀缺的产权是农业用地到非农业用地的流转权，这种农村土地产权相对于我国工业化、城镇化和经济增长对农业用地的需求而言，是我国农村土地诸产权中最为稀缺的产权，所以，为了增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，使农民公平分享土地增值收益，应该把该项权利赋予农民所有。但是，不能仅因为农民收入低就将此项权利界定给农民所有，那么，这么做的合理性是什么呢？

二、将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民的历史基础

通过研究我国新中国成立以来农村土地产权制度变迁的历史来寻找农民获得农业用地到非农业用地流转权的依据，原因有两个：（1）将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有是农村土地产权制度的一项重大变迁，而任何制度变迁都存在路径依赖特征；（2）中国农村土地产权制度变革的经济绩效非常明显，它能够告诉我们什么才是正确的制度变迁。因此，历史分析是十分必要的，能够使我们清楚了解为什么将农业用地到非农业用地的流转权界定给农村家庭所有是合理的。

新中国建立初期，实施了农村土地权能项皆归农民所有的农民土地私有制，农村土地的所有权、所有权的交易权、使用权和使用权的交易权皆归农村家庭所有，农村土地私有制极大地调动了我国农民的生产积极性。在农民土地私有制的经济效率还没有得到充分检验时，我国迅速展开了农村土地产权集体化运动，农民的土地产权被迅速剥夺，1956年11月底全国加入高级农业生产合作社的农村家庭达96%，农民土地私有制便被彻底取代。随后，人民公社制度建立之后，农村土地的所有权产权项都转移到人民公社之中，1959—1961三年困难时期过后，人民公社制度调整为“三级所有、队为基础”的农村土地产权制度，一直持续的1978年改革开放，在这一期间农民拥有的农村土地产权非常少，而在这一期间农民的贫穷也是有目共睹。1978年12月我国农村土地产权制度再次发生重大变革，1983年末，包产到户在农村的比例已经达到了98.9%。此后，随着政府不断延长农村土地承包期限，不断完善保护农民土地产权的法律法规，2000年之后农村土地流转权逐步回归农民所有，到2008年承诺农民拥有永久性农村土地承包经营权，农村土地农业产权基本上都归农民所有了，在这一期间，农民收入增长较快也是有目共睹的。

1950—1978年末这段历史时期中农民经历了一个逐步丧失农民土地产权的过程，林毅夫、蔡防和李周认为该时期农村土地产权制度的经济绩效是低下的。黄少安和孙圣民、黄少安、孙圣民和宫明波对中国大陆农业增长与农村土地产权制度变革关系的实证研究表明，“土地所有权农民私有、合作或适度统一经营”是相对效率较高的制度，间接表明农村土地产权公共领域越小，经济绩效越好。所以，新中国成立初至改革开放前农民持续地失去农村土地产权的经济绩效是低下的，直接导致农民收入的降低。1978年末改革开放以来农民经历了一个持续地得到农村土地产权的历程。乔榛、焦方义和李楠的实证研究表明，中国1978—2004年的农业增长，主要归功于家庭联产承包责任制的扩散。何一鸣和罗必良利用中国1958—2005的数据实证研究了农业经济体制转轨的经济绩效，结果表明政府放松农村土地产权管制将农村土地产权赋予农民的经济绩效增加明显。易永锡对新中国成立以来农村土地产权制度变迁的效率的实证比较研究表明，“农民所有”和“家庭承包经营”是比“集体所有、统一经营”效率更高的制度。因此，农民持续地得到农村土地产权致使经济绩效提高，从而直接提高了农民收入。

通过对改革开放前后中国农村土地产权制度变迁历程和农民拥有的农村土地产权多少的变化历程的经济绩效，可以发现，农民失去农村土地稀缺产权会降低经济绩效并减少农民收入，农民拥有较多的农村土地产权可以提高经济绩效并增加农民收入。目前，农民相对城镇居民收入增长缓慢的原因，在于农民拥有的农村土地产权多为农村土地农业用途产权，这种产权相对农村土地非农化产权稀缺性较低，而农民并不拥有农村土地非农化产权。因此，为了提高农村土地产权制度经济绩效并增加农民收入，应该将农村土地非农化产权也回归农民所有。但是，这其中原理是什么呢？

三、将农业用地到非农业用地流转权界定给农民的理论基础

租值消散理论可以给予初步说明。租值消散理论的核心要义是，由于稀缺产权处于公共领域之中（其表现形式如公路、公共渔场、公共土地、地下石油等），使这些稀缺产权成了非专有收益（或公共权益、公共资源），由此引起了主体投入资源来争夺这些处于公共领域之中的资源，结果导致公共资源价值减少，张卫东和童睿给出了一个关于租值消散理论的很好的综述。实际上主体争夺非专有收益导致租值消散的原因，一是这种逐利活动不创造财富但却消耗社会稀缺资源，二是由于没有人对公共资源的合理使用负责。租值消散理论告诉我们，将要素的稀缺产权置于公共领域当中使农民推动农村土地产权时，会引起稀缺资源的租值消散从而降低经济绩效，因此，应该随着要素稀缺程度的增加缩小农村土地产权公共领域并将之界定为农民所有。

何一鸣、罗必良以及韩江波等学者的系列研究将产权管制理论与租值消散理论结合起来研究了中国农村土地产权制度的变革过程，得出了放松对中国农村土地的产权管制能够提高经济绩效的结论。事实上，放松农村土地产权管制的过程就是一个缩小农村土地产权公共领域和给予农民农村土地产权的过程。将目前农村土地最为稀缺的产权项，即农业用地到非农业用地的流转权界定给农村家庭所有，就是一个增加农民拥有的农村土地产权量并提高经济绩效的合理选择。何一鸣和罗必良认为，产权管制“把资源留在了公共领域，它们的经济价值便是租金，从而引起了所有理性主体的攫取行为”导致了公共资源租值的消散。何一鸣和罗必良明确提出了产权管制一公共领域一制度绩效的研究范式，并且运用该理论研究中国农村土地产权制度变革的经济绩效，认为，1978年之后产权管制放松的制度创新是我国农业经济绩效提高的重要原因。何一鸣和罗必良将产权管制、公共领域和经济绩效形成了一个系统的理论框架。韩江波和李效允、韩江波、韩江波和易顺也运用该理论研究了中国农村土地产权制度变革的经济绩效问题。产权管制理论论证了将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有的合理性。

农村土地产权管制的重要后果是农民的产权残缺，农民没有得到应得的农村土地产权项。湖洪曙从农村土地产权的排他性、可分割性、可转让性、稳定性和延续性与经济绩效的关系，认为中国农村土地产权在这几个方面都是不完善的，因此，应该赋予农民更为完整的产权，而更完整的产权实际上是说要求将某些稀缺产权从公共领域中分离出来给农民所有。冀县卿则创造了产权完全性和产权完整性两个概念，分析了同样的问题，认为中国农村土地产权从完全性和完整性两个方面都是残缺的，产权越是残缺经济绩效越差，应该赋予农民完全和完整的产权。而赵德起从国家的视角创造了一个农村土地产权制度的国家强度概念，认为国家强度与产权制度的经济绩效成反向变化，为了提高我国农村土地产权制度的经济绩效，应该降低国家强度将更多的农村土地产权赋予农民所有，实际上赋予农民稀缺产权才有意义，这个产权就是农业用地到非农业用地的流转权。我国其他学者基本上也都认为我国农村土地产权制度具有产权界定不清晰、农民产权残缺等不足之处，都说明了将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有的合理性。

将稀缺产权置于公共领域之中为什么经济绩效较低呢？当稀缺产权处于公共领域之中时，当一主体投入稀缺资源利用公共领域中的资源创造财富时，这些财富也会由于处于公共领域之中而成为一种“公共权益”，因此不能全部归创造者所有，所以，该创造财富主体的私人成本会大于私人收益，而从收益率的角度来讲，该主体的私人收益率会小于社会收益率，从而该主体创造财富的生产性行为的积极性受到抑制和约束；从另一个角度来看，一些实力强地位高的主体可以利用自身的优势地位强制获得“公共收益”而不必支付这部分创造财富的成本，其私人成本小于私人收益，从收益率的角度来讲，该主体的私人收益率大于社会收益率，其花费稀缺资源追逐“公共权益”的分配性活动的积极性受到激励和保护。所以，当稀缺产权处于公共领域之中时，会使私人收益率与社会收益率的关系受到破坏，生产性行为受到压抑而分配性活动受到鼓励，不利于一个国家的长期增长。诺思和托马斯就关于制度与经济绩效的关系明确指出，“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。有效率的组织需要在制度上作为安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的行动。”将农业用地到非农业用地的流转权赋予农民所有，缩小农村土地产权的公共领域能使主体的私人收益率尽可能地接近社会收益率，激励主体的生产性行为，有利于我国农村经济的长期增长。

综上所述，租值消散理论表明将农业用地到非农业用地的流转置于公共领域之中，会造成农村土地租值的消散，不利于农村土地产权制度绩效的提高；而根据产权管制放松理论，赋予农民农业用地到非农业用地流转权，实质上是一种缩小农村土地稀缺产权公共领域范围和放松产权管制的提高经济绩效的行为；同时，这么做也是一种增强农村土地产权的排他性、完整性的过程，可以使农民拥有更加完整和完全的产权，促进我国的农业和经济增长；最后，这么做也能够使主体的个人收益率接近社会收益率，激励主体的生产性行为。

四、农村土地权利重新界定可能引起的问题

建议将农业用地转化为非农业用地的流转权界定为农民所有是我国农村土地产权制度的一项重大变革，尽管它符合我国农村土地制度变革的趋势，也符合产权经济学和新制度经济学理论的要求，但是，这依然可能会引起很多担忧。

一是农民会不会肆无忌惮地将农业用地转化为非农业用地从而导致我国耕地的大量流失。实际上，我国地方政府才是目前我国耕地大量流失的最大推动力量。而且工业化、城镇化和现代化的发展，农村必定要转化为城镇，城郊土地也必然会转化为城镇土地，只不过转换的收益目前归政府所有而已。也就是说，农业用地转换为非农业用地是一种客观趋势，无论将这种转换的权利界定给农民所有还是界定给地方政府所有，或者将之留在公共领域之中由地方政府在事实上拥有，只要我国的城镇化和工业化没有停止，这种趋势就不会改变。另一方面，农民只能作为一种经济主体行事，政府掌握国家公权力经常做一种政治主体使政府在使农业用地转换为非农业用地引起耕地流失方面相对更加缺乏约束、监督和制衡，而这种权利归农民所有之后，耕地流失将会受到更加有效的约束。最后，农民只在产生盈利的情况下才会行使该权利，而农民对该权利的行使必然受到政府的严格监督和管理。

二是可能会担心农民获得农用地到非农业用地的流转权会不会存在与政府和国家争利的问题。事实上，国家作为一种严格组织起来的组织形式，对自己国土范围之内的任何资源包括农村土地在内都拥有主权意义上的所有权，同时，税收作为一种国家向其居民提供包括农村土地产权保护在内的报酬，都是合理而正当的，而农业用地到非农业用地的流转权实际上是由于土地稀缺而产生的一种租金，这种租金的收取权应该归农民所有。盛洪详细论述了租税同源、分离、互替以及归属问题，认为收租权应该归农村家庭所有，而收入税权应该归国家即政府所有，如果将二者合而为一全部归政府所有，就会造成资源配置效率低下等问题。事实上，将收租权与收税权分开分别归经济主体和政府所有，是正确处理政府与市场的关系，避免政府既成为博弈者又成为博弈规则制订者带来的诸多问题，有利于在国家宏观调控的基础上充分发挥市场的基础性作用，符合社会主义市场经济的发展方向。

三是中国改革开放以来经济增长奇迹出现的重要原因，在于1994年分税制改革之后地方政府为了政治晋升而有了推动地方增长的强烈激励，而地方政府之所以能够快速推动工业化和城镇化发展进而促进我国经济增长，重要原因在于地方政府可以利用目前的农村土地产权制度获得土地财政。可以想见，农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有之后，地方政府将失去占有土地财政主要部分的出让金。这会引起农村土地制度变革后会不会使地方政府失去推动城镇化和工业化的资金来源的担忧。我们认为，即使短期之内土地出让金使地方政府拥有了工业化和城镇化的资金，但是长期来看却不利于我国的经济增长，而且，失去土地出让金也不会让地方政府陷入财政危机。首先是原来的权利安排制度下，政府土地出让金中本来就有部分要补偿给农民；其次是政府虽然失去了收租权及其收益，但是依然享有土地出让有关的收税权及其收益；最后，政府可以通过债务融资来缓解资金困难，事实上，现在发生财政困难的主要是地方政府：到2014年为止，我国地方政府自行发债试点城市由2011年的4个扩展到了10个，地方债务融资在将来仍然有很大的发展空间。

综上所述，尽管将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有会引发众多可能不利的问题和担忧，但是任何改革都会面临这样或那样的问题，而且，在事实上，许多担忧并不是想象中的那么严重，为了保持我国的长期增长，改革农村土地产权制度赋予农民充分的土地权利，既是必要的，也是可行的。

五、研究结论

增加农民收入和提高农民收入增长幅度问题，实质上就是农民如何公平分享改革开放和我国工业化、城镇化及经济增长成果的问题，而解决这个问题的核心则是农民公平分享土地增值收益的问题。根据产权经济学的经典理论，要想增加农民收入必须以赋予农民高质量的产权，即相对更为稀缺的产权为前提。本文认为由于土地对“三农”问题的极端重要性，而在农村土地的诸多产权项中，目前最为稀缺的产权是农业用地到非农业用地流转权，因此，将这项稀缺产权界定农民所有是使农民公平分享农村土地增值收益的关键所在，因为没有权利，就没有收益。

科斯定理认为，在产权界定清晰、自由交易、交易费用为零时，权利的初始界定不会影响资源配置效率，但是在产权界定清晰、自由交易、交易费用为正时，权利的初始界定就会影响资源配置效率。农业用地到非农业用地的流转权归谁所有，就是一种权利的初始界定，事关农村土地产权更有效率的配置。本文从中国农村土地产权制度变革的历史分析中和对中国农村土地产权制度变革的经济绩效的实证研究中，证明了将农业用地到非农业用地的流转权界定给定农民所有的合理性；本文也从理论上分析了为什么随着要素产权稀缺程度的增加缩小农民土地稀缺产权的公共领域范围，从而将农业用地到非农业用地的流转权界定给农民所有的正当性。

同时，本文的研究也证明了，担心农民获得农业用地到非农用地流转权之后，可能会引起耕地大量流失、农民与政府争利以及地方政府会陷入财政危机等问题虽然是可能存在的，但是却没有想象的那么严重。最后，必须指出，农民公平分享改革开放、工业化、城镇化以及经济增长成果的途径，除了公平分享农村土地增值收益之外，还包括政府加大支农支出、增加农村公共品供给、完善农村社会保障体系等措施，只是，公平分享土地增值收益居于核心地位，而农民获得农业用地到非农业用地的流转权只是公平分享土地增值收益的前提。