村镇产业用地再开发的制度约束与机制创新

黄志基 贺灿飞 刘颖 李志斌

内容提要：自改革开放以来，我国沿海城市经历了30多年的快速工业化和城镇化。在这一过程中，粗放型经济增长方式带来了资源环境的恶化和土地利用的低效，使得土地再开发成为现阶段和未来一段时间内中国许多城市解决空间发展瓶颈、提升城市质量的必然选择。从现实情况来看，中国土地再开发，尤其是村镇层面的土地再开发，进展并不顺利，土地再开发过程中出现的利益冲突及其导致的经济绩效损失已经成为当前城市发展的核心问题，然而这一问题并不能通过一般经济演化规律得到完整的解释。基于新制度经济学，本文从中国转型阶段的实际情况出发，以村镇产业用地再开发为例，从理论和实证方面分析了集体土地权属模糊和集体土地流转制度缺陷这两种主要的制度约束在村镇产业用地再开发利益冲突过程中扮演的角色，并进一步揭示了这种由制度约束所引发的利益冲突对村镇产业用地再开发可能产生的不利影响，最后从机制创新的角度为村镇产业用地再开发提出建议。

关键词：村镇产业用地；制度约束；再开发；机制创新

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0156-06

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.034

一、引言

改革开放30多年来，我国经历了以高投入、高污染、高能耗、低产出为特征的高速工业化和城镇化发展阶段，中国粗放型经济增长方式和城市扩展方式已难以为继，城市转型正成为中国大多数城市面临的迫切需求。作为城市转型的重要组成部分，土地再开发尤其是位于城市周边地区的村镇土地再开发已经成为拓展城市空间，提升城市质量的有效手段。然而，村镇土地再开发进展并不顺利，土地再开发时间周期不断被拉长，利益冲突所导致的群体事件增多，令中国城市的转型与可持续发展困难重重。以广州市为例，自2009年广东省实施“三旧”改造以来，广州市纳入“三旧”改造项目的土地面积约554平方公里，约占建成区面积的1/3，其中城中村有310多平方公里，旧厂有190多平方公里，旧城有56平方公里。但是，截至2014年1月，完成改造的仅有近30平方公里，约占全市“三旧”总的改造项目面积554平方公里的5%。

那么，为什么我国村镇土地再开发会出现如此之多的困难？而这种严重的村镇土地再开发滞后性又对中国城市可持续增长及其经济绩效产生了怎样的影响呢？

按照一般的市场经济规律和城市发展规律，决定城市周边地区村镇土地再开发能否实现的核心因素之一是再开发区域的区位特征。由此所产生的一种可能的解释就是，村镇土地再开发区位条件不合理是导致我国城市周边村镇土地再开发难以有效实施的主要原因。由于区位因素是导致再开发难以推进的重要根源，因此“区位因素”对解释我国城市再开发空间差异特征具有相当的说服力。由此，我们也容易理解为何距离城市中心越近的区位，土地再开发就越顺利；而距离城市中心越远的区位，土地再开发就难以开展。但如果仔细考察村镇土地再开发的具体状况，却仍可以发现一些不一致的特征：如果区位优势果真与村镇土地再开发具有显著因果关系，那么区位条件较好的地区，其再开发应该越快越顺利。然而，中国城市的实际情况并非完全如此。尽管在一些交通条件较好的城市核心区域出现了土地再开发的典型案例，但在一些区位特征也较好的地区，尤其是在城乡接合部或者城中村，其土地再开发仍然难以落实。即使土地再开发可以实施完成，其实施的成本和艰难程度都远远高于预期，甚至再开发之后的管理和运营也困难重重。这意味着中国村镇土地再开发困难重重并不是简单地随着区位特征而变化，而是一个遍及所有区域的普遍性现象。

由此看来，中国村镇土地再开发“困难重重”的背后必然隐藏着更为深刻的原因。LinGCS（2007）认为，以土地为中心的城市转型是中国城镇化过程中城市空间重组的重要特征。WuF（2001）也指出，城市土地使用制度改革是推进我国城市空间重构及功能重组的主要因素。这一思想带给我们较强的启示：要对我国村镇土地再开发困难重重进行进一步的解读，我们也必须要结合中国现阶段制度安排的特点出发来进行深入的探讨。

制度安排在多大程度上影响村镇土地再开发？现有研究提出了以下分析和证据：张建荣等（2011）以深圳市为例，指出“未合法”工业用地改造的困境在于其难以确权，历史问题继续遗留，以及“未合法”工业用地不具备“法定的改造条件”。黄海燕等（2011）认为我国转型期城市更新中土地再开发问题根源在于：土地产权制度缺陷下土地再开发追求利益最大化；土地市场制度的渐进式改革以及土地管理制度不完善催生的土地再开发种种弊端。针对土地开发的制度约束，Choy et.al.（2013）认为不完全的土地财产权将导致土地开发效率的低下、并引发低廉的土地租赁价格和低下的土地利用效率。Lai et.al.（2014）则进一步从产权视角出发，将村镇区域产业用地开发的制度约束界定为：（1）政府可能的征地带来的土地不安全性；（2）不平等产权导致获得信贷的不确定性；（3）因不确定性产权导致的国家对集体土地交易管理的缺失。

本文将在以上研究的基础上，以村镇产业用地再开发为例，进一步从理论和实证验证中国转型时期的土地产权制度安排和土地使用制度安排是导致村镇产业用地再开发举步维艰的重要根源；同时，我们将进一步讨论这样的制度安排对我国城市转型和可持续发展所带来的影响。

二、村镇产业用地再开发的主要制度约束

在完善的市场经济制度环境下，村镇产业用地再开发主要取决于其区位条件。但由于我国转轨时期制度安排的不完善，一些特殊的制度约束可能是我国村镇产业用地再开发难以顺利实施的一个重要根源。

新中国成立后，我国实行社会主义土地公有制，包括国家所有制和集体所有制。在高度集中的计划经济体制下，我国一直实行国有土地使用权划拨的土地使用政策，划拨土地可以由使用单位或使用人无偿、无期限和无流动使用。作为经济体制改革的一部分，我国土地制度改革发端于20世纪80年代后期，在坚持城市土地国家所有制的基础上，实行国有土地所有权与使用权的两权分离，国有土地使用权可以依法进入市场流通；同时。国家在征用农村集体所有土地以及国有土地所有权的初次分配中处于垄断地位；以及国家实行国有土地有偿使用制度。

城乡二元的土地所有权结构造成了典型的“二元化”的城乡土地使用结构。中国城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。国家对集体土地享有随时征收和征用权，并且国家征收是农村农用地转为城市建设用地的唯一合法途径。在二元土地市场中，由于农村集体土地、特别是农业用地和城市建设用地两类土地之间产出的级差、社会功能负担和税费负担的级差，从而形成了农村集体的农用土地向城市国有建设用地转换的巨大租金空间。具体而言，我国集体土地使用存在着两种主要的制度约束。

（一）集体土地产权制度

土地产权是指存在于土地中的一系列排他性权利，包括土地占有权、使用权、收益权与处分权等。《中华人民共和国宪法》规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由国家规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。现行的土地产权制度下，集体土地的产权具有显著的特点，本文拟从产权的稳定性、明晰性和完整性三个属性进行分析：

首先，集体土地产权不稳定。产权的稳定性是有效产权制度的基本特征之一。产权的激励性功能也在一定程度上源于产权的稳定性。从长远来看，人们积累产权的一个动机就取决于对未来的预期。如果未来产权风险很大，那么人们就失去了积累产权和财产的积极性。就土地产权来说，其稳定性是指土地产权的控制者对于土地的占有、使用、收益、处置等权利是否有比较稳定的预期，并且这些预期是否比较可靠。对于不确定的土地产权，追求福利最大化的正常的反应应该是：通过各种调整使被影响的风险最小化。这些调整往往会降低投资活动的水平以及改变它的性质。

一般来说，土地产权的“不稳定”源自如下两个方面：一是，与土地产权相关的法律法规带来的“土地产权不稳定”。这就意味着原则上是不可以调整，但特殊情况下是可以的，而法律之中对于特殊情况并没有严格规定，因此，也就给了其他影响因素发挥作用的空间。二是，由于政策法规的执行不力带来的“土地产权不稳定”。

当土地产权是稳定的，即土地的使用者对于土地都有着稳定的预期，土地的投资和收益不会受到突发的土地产权不稳定性的影响，因此交易行为是不受影响的。当土地产权是不稳定的，即土地使用者对土地不能有稳定的预期，不能确定对土地投资带来的收益是否会受到外来的因产权不稳定引发的负面影响。不稳定的土地产权使得土地使用者对于自己所拥有的地块缺乏长期的预期。土地的不定期调整就如同中随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走土地使用者投入土地的中长期投资。因此，土地权利的稳定性是影响土地使用者对其拥有的土地做出各种决策的重要影响因素，尤其会影响土地使用者对土地的中长期投入决策。

其次，集体土地产权不明晰。产权明晰与产权模糊皆对“权利束”边界确定而言。任何产权，如果其所有者是确定的且是唯一的，那么这个产权就是明晰的。但是有些产权，如社团产权，所有者尽管是确定的，但是并不是唯一的，这也容易产生产权的模糊性。产权模糊有两种情况：一是产权归属关系不清，即产权属于谁，未明确界定或者未通过法律程序予以肯定；二是财产在使用过程中，权利归属不清。当产权出现分割、分离与转让等情况时，财产各种权利主体变得不明确。

在集体土地具体归属方面，《中华人民共和国土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，“农民集体”不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。集体所有权性质的模糊，是集体土地所有权弱化的原因与表现，其直接结果将进一步导致对土地无人负责。这就在理论和实践中不可避免地造成了农村集体建设用地所有权主体模糊，产权主体虚置。权利主体在法律规定上的模糊性必然导致实际运行中的混乱。

再次，集体土地产权不完整。完整的产权应该包含资源利用的所有权利。这些所有权利就构成了“权利束”。“权利束”附着在一种有形的物品或服务上，在其他情况不变时，任务物品的交换价值都取决于交易中所包含的产权束。“权利束”即是一个总量的概念，既产权是由许多权利（或权能）构成的，如产权的排他性、收益性、可让渡性、可分割性等，也是一个结构的概念，即不同权利束的排列与组合决定着产权的性质及结构。如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权、收入的独享权和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完备的。如果这些方面的权能受到限制或禁止，就称为产权残缺。

农村集体建设用地实行严格限制使用范围和自由流动的土地使用制度。1999年修改实施的《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致使土地使用权发生转移的除外。与国有建设用地相比，集体建设用地使用权并没有获得相同的权利，农村集体建设用地的使用主体和交易的限制也较多，从而出现了产权权能残缺。如集体土地使用权不能正常进行转让或转包，不但使用权人的权益受到限制，土地资源作用的发挥也受到影响。

（二）集体土地流转制度

按照我国现行的土地使用制度，国家控制和垄断了集体建设用地所有权市场，建设用地由国家统一供给并实行集中管理，农村集体建设用地所有权只能向国家转移，国家可以通过行政手段低价征收农村集体建设用地。首先，这种集体建设用地权属单向度转移方式使农村集体建设用地不能通过市场化的自由交易实现，同时，使农村集体建设用地资产不断流失。其次，我国集体建设用地产权自由流动受严格控制。我国现行土地管理法对集体建设用地流转仅仅做出了例外规定，为集体土地流转创造了一定的空间，但是总体上国家层面的法律规定集体建设用地是不能自由流动的。国有建设用地和农村集体建设用地产权的不平等关系长期存在，城市国有建设用地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以买卖和租赁的。集体土地不能实现与国有土地同权同价入市流转，是村镇产业用地再开发难以有效实施的又一制度约束。

三、数据与研究方法

本研究选取广州市白云区作为案例地。白云区位于广州市老城区北部，是典型的城市边缘地带。白云区区位条件优越，拥有国内三大机场之一的白云机场，年旅客吞吐超过4500万人；而且白云区也是华南地区铁路、高速公路南下广州的重要通道，拥有华南最大的铁路客货调配站江高编组站，同时也是珠江三角高速公路网中心，南向北贯穿广清高速，机场高速和京珠高速，东向西贯穿沈海高速，华南快速和广州北环快速，使得白云区成为珠三角地区重要的交通枢纽（见图2）。

白云区优越的区位条件，促进了白云区经济和产业的快速发展，形成了以物流业、批发零售业以及电器机械制造业为主的产业体系。快速城镇化和工业化加速了土地利用的非农化。根据第二次全国土地调查数据，白云区土地总面积为665平方公里（不包括海域面积），其中农用地面积约377平方公里，建设用地面积约254平方公里（见图3）。从城乡土地所有权结构看，国有土地与集体土地比例为3：7，国有土地约188平方公里，集体土地约477平方公里。根据有关研究显示，白云区未来可开发土地资源空间有限，2013—2020年可用新增建设用地规模约400公顷。另一方面，白云区存在大量存量低效用地，据统计，已标图建库的“三旧”改造项目土地面积132平方公里，约占广州市全市总量的24%，占白云区存量建设用地的51%。充分挖掘存量建设用地，加快土地再开发已经成为白云区满足未来用地需求、保障经济社会平稳发展的重要途径。

土地再开发涉及旧村、旧厂房和旧城镇等低效用地，土地类型复杂多样，空间上各种地类交错布局。为了集中讨论，本文选取制造业产业用地作为研究对象。在研究方法上，本文采取演绎与经验主义相结合的方法，数据主要来自2014年夏的质性访谈。

访谈区域包括白云区4个创意产业园区，4个工业小区和2家大型企业，访谈对象包括8家产业园区或工业小区的负责人，以及在每个产业园区或工业小区选取了各2—3家典型企业，共计2l家企业负责人。本研究采取半结构的访谈方式，每个约进行1个小时，主要问及：①园区或企业简要的发展史；②园区或企业的产业升级意愿和动力；③园区或企业土地使用情况和约束因素；④当地基础设施条件，以及地方政府提供的支持和帮助等。此外，为了更进一步从宏观层面了解白云区制造业产业用地发展，本研究还安排了与政府机构和相关职能部门负责人进行深度访谈。访谈后，我们将访谈录音转换为逐字记录，并参照社会学方法对记录进行语义的编码（coding）和合并同类的提取分析。

四、制度约束对村镇产业用地再开发影响的实证检验

（一）制度变迁下的村镇产业用地演化及其特征

（1）制度变迁下的村镇产业用地演化阶段

20世纪80年代以来，随着国家经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转变，我国沿海地区，尤其是处于改革开放最前沿的珠江三角洲地区，不仅社会经济和城市建设取得了快速发展，而且农村工业化也大量兴起，成为推动农村城市化和农村经济增长的重要力量。这种农村工业化不仅带来了就业人口的增长和农村收入的提高，也带来了土地资源的大量使用，造成了非农建设用地规模的急剧增加，土地资源普遍的粗放利用，以及违法用地大量存在。我国东部沿海地区农村工业化大致可以划分为两个阶段，其土地利用也有各自的特征：

第一阶段，20世纪80年代至20世纪90年代中期。这一阶段，我国开始了以国有土地有偿使用为基本特征的土地使用制度改革。这一改革过程，土地的价值得以不断显现。在农村地区，村集体普遍采取农村社区工业化，大规模实行“土地股份合作制”，以村或村民小组为单位，将集体财产和集体土地折成股份集中起来组建合作组织，然后由股份合作组织统一规划、统一经营。村民则以承包权换股份，凭借股份分享土地非农化的增值收益。具体做法是用集体土地股份制来代替原来的农户分户承包制，农地的使用权与所有权合二为一，村集体作为土地所有权的代表人重新获得土地经营权，农民按股份获取分红。应该说，这一制度创新有利于集中集体建设用地引进大企业、配套公共设施等，大大促进了乡村工业化进程。

第二阶段，20世纪90年代中后期至今。20世纪90年代中后期，由于亚洲金融危机的爆发和北美自由贸易区的建立，我国劳动力密集型产品的出口受到打击；加上乡镇企业产权不清晰导致企业家出现道德危机，许多乡镇企业纷纷倒闭，并让不少村庄欠下了大量的银行债务。许多乡镇企业纷纷转制成为私营企业，但转制只拍卖了原集体企业的所有权，土地所有权仍在集体（村委会或村民小组）手中，村集体于是又从靠办企业、经营企业赚取利润退回到纯粹依靠土地（收取地租）生存的状态，采取直接出租土地和修建物业出租两种方式。集体经济基本发展成为依附于土地的租赁经济。

（2）制度变迁下的村镇产业用地特征

从我国村镇产业30多年的发展来看，我国村镇产业发展与土地利用具有密切关系，其特点主要表现在：产业用地演化不涉及农村集体土地所有权的变更，在非农化过程中，农民始终保有土地的所有权，让渡的只是一定年限的土地使用权；土地收益留在农村集体，农地转用后的土地增值收益也基本内部化在农村集体。

在村镇地区，企业发展所需要的土地或者通过与村集体直接签订合同购买，或者是从村镇控制的经济开发公司购买获得。但需要指出的是，在现有制度框架下，通过这两种方式获得的土地并没有突破集体土地使用制度，企业所购买的土地并未转为国有土地，因此也就很难获得土地产权。加之地方政府基于经济发展压力，采取了放任的态度，使得企业用地产权问题成为历史遗留问题一直延续到现在。另外，从企业可获得土地情形来看，由于企业很难获得较为完整，规模较大的集体土地，使得产业用地破碎化严重，集体土地上产业集聚经济难以获得。其中一位大型民营企业高管在访谈中回忆企业发展史时，谈到企业用地的演化过程：

“当时整个政府规划滞后，导致企业、产业发展没有渠道去解决土地的产权问题。当时的地方政府也是想了一些灵活变通的政策，叫作先建厂房，后办手续。……但是10年，20年过去了，这个手续始终没有办下来，始终没有确权。现在企业已经做到国内龙头企业了，产出也非常大，但地的问题（即产权）一直没有解决”

——A大型企业高管

在发展经济的压力下，地方政府和企业均有动力通过打“擦边球”的方式，为企业的发展提供用地保障；农民也有激励去出租土地，因为出租土地的收入远高于农业收入。然而，在现有土地制度的约束下，政府从农民或村集体手中征地后，再出让于企业是企业获取土地产权的法定过程，集体土地在当时并没有自由流转的权限，因此这类企业难以获得土地产权证则是一种必然的结果。该大型企业尚且如此，其他的中小企业的情况可能更糟，他们所得土地产权证的可能性更小，从而造成了大量产业用地没有合法产权证的局面。

除了土地产权没有突破外，另一方面，村镇工业化发展起来的大量工业小区由于各种限制条件，总体上土地产出效率低，人驻企业比较低端，高耗能高污染普遍，成为目前白云区村镇发展的一大难题。同时，由于很多传统乡镇企业运营困难，大量倒闭，导致出现了相当多的闲置用地，这也是对村镇土地资源的一大浪费。被访谈的一家工业小区的负责人在谈到工业区现状时作了如下描述：

“主要是受村内环境、配套落后，政府政策无倾斜，集体用地性质等因素影响，只能以低价吸引低端企业入驻，甚至以前发展较好的企业，比如马自达汽车公司的一个配套企业，都纷纷迁至其他工业区”

——C工业小区负责人

从白云区产业用地演化特征来看，在集体土地制度安排和集体产业发展特定轨迹下，村镇工业用地普遍低效利用，急切需要通过产业升级和土地再开发，实现土地利用效益的提升。

（二）集体土地产权模糊下的村镇产业用地再开发

土地产权是影响村镇产业用地再开发的重要因素。土地产权制度约束将影响村镇产业用地再开发投资行为人的预期，从而不利于吸引投资，扩大产能。产业升级改造和土地再开发需要大量的投资才能得以实现，不管是外来投资，还是现有企业的再投资，都需要一个稳定的预期。然而，由于集体土地权属模糊，产权的不稳定性、模糊性和不完整性使得村镇产业用地再开发存在各种不确定性。比如，我国集体土地产权的不稳定，随时有可能以公共利益为名被征用为国有土地，企业对土地投资的预期不明确，因此积极性不高。在这一情形下，企业的理性行为应该是减少或避免大量的固定资产投资，从而规避未来可能的投资风险，使得产业升级的推动力减弱。从我们实地调研了解的情况看，村镇企业或工业小区大都希望尽快明晰产权，从而改善投资环境，促进园区和企业的发展。被访谈的一家工业小区负责人对此作了如下回应：

“园区存在土地权属不清、手续不全等问题。工业园区有较大一部分用地没有集体土地所有权证，且有一部分工业用地属于违规建设，不符合规划，所以没法获得房产证，导致后续招商、改造过程中存在隐患，无法吸引大型企业和开发公司的投资”

——E工业小区负责人

土地产权模糊还涉及企业融资问题。制度约束下村镇产业用地升级的融资难以落实，不利于土地再开发的推进。我国集体土地产权权能不完整，企业租用的集体建设用地不能进行抵押。从村镇产业用地的特征来看，产业用地的所有权仍然属于村集体，而企业所获得的是一定时间段的使用权。由于土地产权的模糊性和不完整性，使得企业无法使用所占土地在银行等金融机构进行抵押，从而实现融资和贷款，造成资金筹措难以落实，产业升级困难重重。因此，难以进行融资也在另一方面困扰着村镇产业升级和土地再开发的实现。其中一位企业高管在访谈中验证了这一说法：

“从投资角度看，如果可以用土地产权去做抵押，效果会好点，对资金周转是一个辅助”

——A大型企业高管

因此，从实证分析来看，集体产权权属模糊不清直接导致了村镇产业用地再开发的滞后。这一制度约束不仅会影响村镇产业用地再开发投资行为人的预期，从而不利于吸引投资，扩大产能；同时也不利于现有企业融资行为，妨碍再投入的增加，从而难以促进土地再开发。村镇产业用地再开发的滞后性也阻碍了城市整体产业升级，无法发挥规模效应和集聚效应。如果制度约束长期无法突破，势必造成城市经济绩效的降低。

（三）集体土地流转制度缺陷下的村镇产业用地再开发

在现有土地使用制度框架下，集体土地产权权能是不完整的，而集体土地只有被征用为国有土地后，才能获得完整的土地权能。集体土地流转为国有土地，具有单向性和唯一性的特征，即集体土地只有通过政府征用才能实现流转。在这样的使用制度下，土地再开发将不得不迫使企业投入大量的资金补缴土地出让金，以获得国有土地使用权，这就进一步加剧了企业的资金压力，不利于企业的生产再投入和后续发展。某企业高管在访谈时提出了他的担忧：

“我们也不是不想补缴出让金，从而获得国有土地使用权。但是希望这个额度能够适中，不然会影响企业的长期发展后劲。钱都上缴政府了，企业后续投资就会很困难”

——G某企业高管

另外一种途径，就是在保留集体土地所有权的基础上进行产业用地的改造和再开发。这种途径同样存在大量的问题和风险：一方面，政府对集体建设用地改造进行了严格规划控制，现有工业小区的再开发难以获得足够的政策支持，再开发难度很大。比如一位创意园区负责人提供的资料表明，集体土地再开发地块规划容积率只能减小、不能增加，建筑密度也需降低，这势必影响再开发的资金平衡。另一方面，产业用地再开发往往涉及多个村集体，再开发成本分摊和利益分配难以完全均衡，从而造成管理和协调方面的额外成本，增加了再开发难度。如一家工业小区负责人和一家创意园区负责人在访谈中提到：

“政府方面限制严格，比如自主改造一万平米的工业区，控规对绿化、道路等的要求就限制了只有七千方可用于工业厂房建设，改造费用又全是村民分摊，改造进行有困难，在这方面，村里渴望政府能够给予帮助，给予优惠政策或资金支持，鼓励村民也投入自主改造中去”

——E工业小区负责人

“园区建设困难，拿地拆迁涉及多个生产社，补偿标准不同造成很多麻烦，且超出预算很多”

——F创意园区负责人

总之，村镇产业用地再开发是一个经济利益重新界定和划分的过程，所涉及的问题错综复杂，各利益主体间的谈判博弈也较为困难，各相关主体在维护各自利益的前提下，进行博弈，其后果是造成了社会经济绩效的损耗。制度环境的不完善使得村镇产业用地再开发的利益矛盾凸显，协调难度激增。

村镇产业用地再开发一般涉及地方政府、村集体和村民、开发企业和实体经济企业。在现有制度框架下，集体建设用地只有通过国家征收为国有土地之后，才能上市流转；集体土地被禁止自行上市流转。由于征地拆迁费用大增，近年来地方政府财力有限，很难在村镇层面开展大规模的土地再开发。因此，政府允许现有集体产业用地自行改造，但设置了严格的规划限制条件，比如，产业用地再开发涉及的规划容积率只能减小，不能增加。村集体和村民有意愿推进土地再开发，但由于财力和技术有限，难以落实。开发企业则由于规划限制条件的设置而积极性不高。实体经济企业则更愿意通过补缴土地出让金，从而获得土地的确权，但土地出让金缴纳多少又成为其与地方政府争论的焦点。这些利益相关各方的利益冲突在现有制度框架下难以有效协调，导致产业升级难以落实。

五、村镇产业用地再开发的机制创新

在集体土地产权模糊和流转制度缺陷等制度约束造成村镇产业用地再开发乏力的情况下，本文建议通过观念的革新、制度的创新、政策的配套、实操的灵活来打破传统的路径依赖，从而促进村镇产业升级、实现提高土地利用效益的目标。

（一）实现产权稳定化

村镇地区产业用地产权的不稳定性主要来源于政府征地的可能性和农村集体经济组织收回土地使用权的不确定性。这种土地产权不稳定性的存在，直接影响企业的投资预期，不利于产业升级。因此，应积极推进村镇土地产权的稳定化。通过科学编制城乡规划、严格执行城乡规划、规范政府的征地行为、加强利益主体间的协调等方式，提升产业用地产权的稳定性，引导企业加大土地投入，积极开展技术升级，提升产品质量和性能，满足市场需求，进而实现产业升级和结构调整。

（二）逐步实现产权明晰化

集体产业用地产权模糊是村镇产业难以升级的又一重要原因。在实地调研中了解到，因企业对土地产权的模糊，致使企业融资困难重重。尤其是对于中小企业来说，抵押物的缺乏是企业融资的突出问题。如果能够逐步实现土地产权的明晰，则可以缓解企业贷款的难度，促进企业升级。目前看，一方面是通过政策创新，逐步引导符合规划和具备条件的企业用地实现国有化，简化流程，合理核算土地出让金补偿，为企业的良性发展提供条件；另一方面，通过财政和金融等部门的政策创新，引导银行加大对实体经济企业的贷款力度和扶持力度，创新企业融资机制，从而促进产业升级。

（三）推进集体产业用地同权入市流转

村镇产业用地再开发，需要从根本上改革现有的土地流转制度，促进集体产业用地同地同价入市流转，逐步建成城乡一体化的建设用地市场。村镇产业用地再开发是一个有关各方利益冲突激烈的过程，集体产业用地无法与国有土地同权入市，直接影响了农民和农村集体组织的收益预期，也就影响了其参与村镇产业用地再开发的积极性。同时，由于农村集体组织往往财力有限，管理水平不高，直接限制了村镇产业用地再开发的进度和成效。因此，未来的政策要从推进集体产业用地同权入市人手，通过加快符合规划条件的集体产业用地的流转，发挥市场力量，引导有关社会主体积极参与再开发，促进产业升级。

六、结论与建议

经过30多年快速工业化和城镇化，我国村镇地区产业发展迅速，为城乡经济发展做出了突出贡献。然而，我国村镇地区产业发展过程中资源消耗高、土地占用多、污染排放重、碳排放量大等诸多问题，使得产业用地再开发成为现阶段和未来一段时间内中国许多城市解决空间发展瓶颈、提升城市质量的必然选择。另外，国家近年来强力推行土地紧缩政策，使得传统“以空间换发展”的增长路径已经从根本上被钳制，发展模式从外延粗放型转变为内涵集约型成为必然。如何盘活存量土地、实现地区“集约、高效”运作，成为我国沿海大多数城市发展的必然选择。从现实情况来看，中国土地再开发，尤其是村镇层面的土地再开发，进展并不顺利，土地再开发过程中出现的利益冲突及其导致的经济绩效损失已经成为当前城市发展的核心问题。

基于新制度经济学，本文主要从我国转轨时期的制度安排出发讨论了村镇产业用地再开发困难重重的原因及其对经济绩效带来的影响，得到的基本结论如下：首先，我国转轨过程中具有两种制度约束，一是集体土地权属模糊；二是集体土地流转制度缺陷。这两种制度约束的存在一方面造成了村镇产业用地再开发投资预期的下降；另一方面也造成了企业无法通过所占的集体土地进行抵押和融资，从而降低了经济绩效。其次，制度环境的不完善也带来了利益相关各方的利益冲突，从而造成了产业升级无法有效落实。最后，从实证检验结果来看，我国所存在的这两种制度约束的确是导致我国村镇产业用地再开发难以推进的原因，这一影响甚至要超过区位条件和要素禀赋所带来的土地再开发可行性。这一结论说明，对于我国转轨阶段的现实而言，只有通过解除体制中不合理的制度约束，赋予集体土地更清晰和更完整的权能，以及允许城乡土地实现同地同价流转，才能从根本上解决我国村镇产业用地再开发的问题。