墨西哥城乡用地制度的协调与改革

内容提要：墨西哥的土地制度由集体、私人与联邦三种并存的不同所有制组成。本文通过对过去将近20年该国工业化、城市化进程的分析认为，由于城乡用地制度尤其是所有制的不协调，再加上对农村用地转为城市用地的各种法律限制，催生了墨西哥城市化过程中在使用农村用地时的违法违规现象。

关键词：土地制度；墨西哥；城市化

中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）02-0095-05

DOI： 10.13483/j.cnki.kfyj.2015.02.022

一、墨西哥土地制度简介与城市化途径

墨西哥当前的土地制度，是经历了将近70年的时间形成的。墨西哥当代的土地改革政策正式开始于1915年。在1992年之前，该政策以分配土地给无地以及少地的农民为主，并在此基础上形成印第安人社区（comunidad）和农庄（ejido）两种形式。根据墨西哥最近一次的农业普查资料，2007年，全国32个州及联邦区共有31514个社区和农庄，占地达1.06亿公顷，约为整个国土面积的52%，农民的数量达到565万人（其中421万属于社区与农庄的正式人员，即土地的法定使用者，144万属于临时使用者）。

如果对集体所有土地做一区域性的分析，可以发现，75%以上的社区和农庄集中在墨西哥的中部及南部地区的23个州或联邦区，农民的数量占总数的86.2%；同时，散布在北方9个州的数量只占总数的不足1/4，其成员仅为78万多，是全国的13.8%。与此形成反差的则是，两大地区的集体所有土地面积基本上是相同的。从这里明显地可以看到，尽管隶属于同一土地所有制，农民使用土地的面积，在各州之间却存在着很大的区别。中部地区的9州或联邦区，人均土地只有4.1公顷，而北部9州的数字均超过60公顷（见表1）。

（一）墨西哥城乡土地所有制制度差异

需要指出的足，占有52%国土面积的农村集体所有制土地，在法律上具有特别的规定，在1992年之前，墨西哥宪法27条明确提出了集体所有制框架下土地的不可分割性、不可侵犯性、不可抵债性与不可转移性。这显然在法律上表明，农村的土地是不能与农民分离的，同时农民也不能放弃、转移、抵押、担保、卖出或租赁土地，在此基础上的任何协议与合同在法律中是不存在的即属于无效。对于那些连续闲置三年以及三年以上的土地，村民委员会可以通过村民大会的方式，收回农民使用的土地。同时，为了确保分配给农民的土地数量，避免变相或伪装的大规模农场出现和产生，相应的农业法还禁止商业公司拥有土地的股份，从而防止其占有或者经营农村的集体所有制土地。需要指出的是，作为联邦政府的一个机构，农村改革部一方面具体落实总统签署的土地分配措施，另一方面解决土地分配与土地经营过程中所产生的各种纠纷。

因此，与世界其他国家，尤其是与拉美国家相比，墨西哥的土地制度有其非常独特之处。在其他拉美国家，城市周边地区的土地一般是被少数个人所占有，属于私人所有制。当城市化由中心向边缘郊区扩展时，并不存在所有制的不同，农村用地可以自由地参与城市土地市场的交易，而且以享有同等的地位与价格完成买卖。但是，墨西哥工业化以及由此产生的城市化发展，尽管当原有的城区无法满足经济发展与生活需要，从而不可避免地要占用数量越来越多的农村用地，但是，由于城乡用地所有制之间的不同，农村用地在转化为城市用地时，便会相应的发生这样那样的矛盾与不协调，这里既有土地所有制的矛盾，又有土地使用用途的不一致。随着工业化与城市化的速度加快，这些矛盾往往会越来越激化，不少情况下并且导致社会的不稳定。

首先，正如前面所述，三种土地所有制（集体所有制、私人所有制与联邦所有制）在墨西哥同时并存。不管是商业性的，还是住宅性的，城市用地基本是以私人所有的形式占主导。于此相对应的是，农村用地的很大一部分则属于集体所有，并且其使用用途则是以农业生产活动为主。根据各方面的数据分析，围绕着城市的农村用地中，66%左右为集体所有制，或者以社区的名义存在，或者以农庄的身份出现③。实际中的具体调研数据，也从另一个方面基本上证明了这种情况。譬如在墨西哥市城区，1950-1970年之间，68%的城市用地扩展来源于集体所有制框架下的土地；1970-1990期间这一比例下降至27%；1990-2000年之间同一数据上升至86. 80/0（Maria Soledad CruzRodriguez）。对于环墨西哥城的其他城市（即墨西哥都市区。2010年，这一地区占地面积7 881.6平方千米，人口2 000多万，分布占墨西哥全国总数的0.5%和17.7%，Alonso ArriolaGarcia），集体所有制土地转变为城市用地的情况基本类似。缘于城乡用地制度的不一致不协调，城市用地的扩张在很多情况下往往无法通过市场的正常调节完成，从而产生各种非法与非正规买卖农村用地的现象。这样，不仅导致农村用地在转化为城市用地的过程中，其价格无法按正常的市场价格进行交易，农民的经济利益得不到充分实现；而且得到用地者，由于缺乏法律上的保护，面临着随时都有失去的可能性，不利于经济的发展与社会的稳定。

（二）1992年之前的农村用地城市化途径

正是农村用地集体所有制的存在以及相关法律的规定，使得农民尽管对于农用地具有永久使用权，但是并没有其所有权，从而不能在市场上按照土地的实际价格自由买卖。但是，随着工业化与城市化的快速发展，墨西哥经济逐渐从一个农业为主的国家转变成一个工业占主导地位的国家。城市人口在1980年就到达了总人口的66%以上。由于速度过快和缺乏控制，大大超出了政府的估计和城市化自身的消化能力，使得城市化渐渐地离开了其正常发展的轨迹，交通不畅、污染严重危害居民的身体健康、城市用地尤其是建筑用地不足而造成的住房紧张等问题日益突出，这一点在墨西哥的三大主要城市，即墨西哥城、蒙特雷市、瓜达拉哈拉市越发显得严重⑦。不可避免地导致了城市扩展中需要涉及农村用地，尤其是占半数以上的集体所有制农村用地。当这种需求无法通过正常渠道得到满足的情况下，便会产生了非法买卖农村用地、非法占地、非法用地现象。除了大量的低收入阶层人群，为了获得便宜的住房用地而不得不为之的个人行为之外，还存在不少政府以及有组织的行为，也侵占了农民的经济利益。

另外，由于城乡用地制度的不协调，当农村用地转为城市用地的过程中，很难按照城市发展需要进行，也无法实行用地的有效规划。譬如应是休闲绿化用地，却被涌入城市的农民在上面修建了住房，用作了建筑用途。或者是，本来可以作为住房用地却被转作商业使用。特别需要指出的是，这种缺少规划的城市用地，使得政府压力变得越来越大。一方面，大量住宅建筑在一些自然灾害易发的地段或者是国家自然保护区，变相地增加了社会成本。另一方面，为数不少的房屋坐落在山坡上，使得各种基础设施的建设以及服务的提供带来了困难。

为了解决城乡用地制度不协调性，在1992年之前，墨西哥政府从两个方面着手试图消除城市扩展中产生的大量非法买卖农村用地、非法占地、非法用地等等所产生的不利影响。第一，通过至少3个途径增加城市用地供应：国家征地、土地互换与农区自身城市化（Cesar Garces Fierros）；第二，墨西哥政府在1973年成立了土地所有规范委员会（CORETT），其目的是保护农民利益并消除非法用地与不规范用地现象。首先，土地所有规范委员会从农民手中将被占有的土地收归国有，然后卖给占有者。至2008年，该委员会共实现规范化用地14.6万公顷，并且颁发了220万个土地产权证。考虑到同期城市用地增加总额接近80万公顷，土地所有规范委员会的贡献占了几乎1/6（ClaraEugenia Salazar）。

二、宪法27条改革与城乡用地制度的协调

墨西哥的城市化过程从20世纪50年代到现在为止，已经走过了60多年的历史。在1992年之前，尽管其政府实行了各种措施尽力增加城市用地供应，并且对于违法违规用地现象进行规范化处理。但是，截至20世纪末，城市扩展所占用地的65%是违法的，并且在违法使用的城市用地中，80%属于贫穷人群的住房用地（Cesar Garces Fierros）。另外，自70年代以来规范化措施的实施，使人产生一种希望，即非规范用地或早或晚总会由政府解决，将其合法化与正规化。因此，反而加大了违法违规用地的程度。究其原因，不难发现墨西哥政府所做的努力，并没有从根本上解决问题，也就是说，城乡用地制度的不协调一直存在。这种制度的差异，使得农村用地无法作为商品流通，当然就无法正常进入城市土地市场实现各种交易。

1992年宪法27条的修改以及在此基础上实行的新农业法，其目的和出发点是为了促进土地的集中，利用北美自由贸易协定生效之后的优势吸引对农业的投资，以此振兴落后农村的发展，让越来越多的农民逐渐脱离贫困并走上富裕之路。具体可以归纳为5个大的方面：第一，面对依然存在着的大量无地和缺地农民，正式宣布结束了实行长达接近80年的土地分配政策，从而承认了这样一个事实，即政府无法通过分配土地这一途径，实现“耕者有其田”的理想，从而解决大量无地和缺地农民的贫困局面。第二，放松私人农场规模的最高限制，允许在农村由多个农户成立农业生产企业，其土地面积最多可以达到2500公顷水浇地或者相当于同等数量水浇地的旱地。第三，扩大单个林场的规模至800公顷。第四，放开对农庄土地的限制，允许土地作为担保签订租借条约、参加股份公司并且进入土地市场的买卖交易。第五，放松集体所有制土地的限制，在一定的条件下可以将集体所有个人使用的部分私有化，这一过程需经过对农庄土地的划界定权（ Procede）、村民委员会（Asamblea Ejidal）协商决定、完全控制（ Dominio Pleno）以及公正登记（Registro Publico）等程序（Luis Tellez Kuenzler）。

经过接近20年的实施，土地，尤其是农业用地，并没有出现大规模的私有化进程；另一方面，对农业的投资，尤其是私人资本的投入，也没有大规模的实现（Arturo Warman Gryj）。刘学东）。不管是当时宪改的倡导者还是反对者，他们主要是从振兴农村农业、改善农民生活水平的角度出发的，并没有考虑到对城市化的影响，并没有考虑到对城市土地市场以及土地自由流动等问题的影响，至少他们在这一题目上是模糊的。但是，如果在土地制度改革中忽视上述问题，其实施将很有可能出现偏差。

根据最近一次的农业普查资料，截止到2007年，共有5914个农庄获得了对土地完全控制的权利，所涉及的土地面积为466万公顷，占到集体所有制土地总数的4.4%。不仅如此，土地的买卖也是停留在一个较低的水平上，同期的交易量不到310万公顷，仅为集体所有土地面积的2.9%，并且土地的买卖大部分是限制在农庄内部进行。在1992-2007间的十年内，总数接近2.1万个农庄实现过土地的买卖，总交易次数达到4万次，其中只有28.3%的购买者是与农庄无关的，71.7%则是农庄的成员（刘学东）。

上述统计数据说明，3/4的土地买卖是发生在农民之间，这意味着农村土地的用途并没有发生根本的变化，依然是以农业生产活动为主；另外的1/4则很有可能实现了土地用途的变更。如果以统计资料显示的交易量310万公顷计算，土地用途变更的数量应该在87.7万公顷左右，即0.88万平方千米。另一方面，根据墨西哥国家统计、地理与信息局公布的数据，2005年墨西哥全国的城市用地面积为21540.3平方千米，占到了总数的1.1%，与1995年的数据相比，几乎增加了4倍，即城市扩展面积达到15 851.5平方千米（Sergio Martinez R.与Rafael Monrov -Ortiz，2010）。换句话说，1995-2005年期间的城市用地面积的快速上升，其中的一半以上很有可能来自于私有化后的原集体所有制土地。

与此同时，根据墨西哥前农业改革部下属的农业检察院数据，仅仅在56个大都市区，私有化的原集体所有制土地在1993-2008年之间就达到4000平方千米。所以，尽管私有化的集体所有制土地占总量的比例很小，并且买卖的数量也停留在一个较低的水平，但是，从城市用地的角度来看，尤其是很有可能已经由农村用地转为城市用地的情况看，那么，1992年宪法27条的修改以及在此基础上实行的新农业法对城市化的促进作用，则是相当可观。

可以说，1992年宪法27条的修改以及在此基础上实行的新农业法，从根本上消除了非法买卖集体所有制土地的现象，使得私有化后的农村用地与城市用地从所有权的角度达到了相互协调的目的。也就是说，农村用地转为城市用地，特别是集体所有制下的农村用地，不再由联邦政府征地作为唯一的途径来实现，而是有多方可以同时进行，不仅包括州和市两级政府，而且还可以由私人直接购买私有化后的集体所有制土地。无疑，改革为数量不少的土地开发商以及投机者创造了囤积土地，尤其是囤积城市郊区私有化后的集体所有制土地的机会。基于这个出发点，有人认为目前墨西哥的土地交易进入了第二轮非正规化（Cesar Garces Fierros）过程。这是因为，城市周边土地已经不再隶属于农民集体所有，而是由少数大土地开发商所控制并由此进行包括土地投机行为在内的经营活动。

对此，面对土地用途变更而产生巨大增值利益的诱惑，广大的农村及农民将不再以违法的方式进行土地买卖，而是根据新农业法的规定有序交易，这无疑是1992年宪法27条修改以及在此基础上实行的新农业法所带来的正面效果。但是，其负面影响也是非常明显的，而这些负面影响的产生，可能正是当时改革设计之时以及后来的实施中所没有考虑所导致的。首先，由于农民可以依法实现集体所有制土地的私有化，使其与城市用地制度相协调，并在此基础上出售拥有所有权的土地，那些具有经济实力的大型土地开发商便可以凭借其优势与农民很快在价格上达成协议，完成交易。相反，占人口总数80%以上的相对贫困人群，尽管其对土地、对住房具有迫切需求，但是农民与土地开发商的快速交易，往往使其失去直接与农民进行交易的机会，而不得不从那些大型土地开发者手中购置土地或者住宅，变相增加了其住房成本。

另一方面，土地开发商往往会利用其经济上的优势，使卖地的农民处于谈判的劣势地位。从这个角度看，尽管在销售价格上有很大程度的改观，但是往往依然无法完全达到其合理的市场价格。这一点在那些基础设施条件落后，公共服务差的城市郊区，或者是那些组织性差并且农民人均土地少的村社，以及经济条件相对薄弱的农民，表现更为明显。

需要指出的是，尽管廉价购入的土地经过开发之后具有价格上的优势，但是在那些基础设施条件落后，公共服务差的城市郊区，由于远离工作地点，交通设施不理想，各种基础设施和服务缺乏，医疗教育条件差等原因，其销售并不如人意。从而使这类住宅的入住率较低，并且在入住率较低的情况下，甚至出现房屋遗弃问题。二者的交互作用，最后往往会使土地使用的非正规化现象更为严重，甚至超过改革之前的情况。正是理论认识上的不足与缺陷，加之具体实施过程中缺乏行之有效的附带措施，集体土地进入城市用地并且在城市土地市场上的自由流动，在一定程度上受到了限制，除了实施时间上的滞后性之外，也使得其在实施中无法完全的发挥其应有的作用与效果。

最后，新的农业法倡导的两种农村用地进入城市化的模式，除了上面提到的之外，即在土地私有化基础上，以所有者的身份出卖土地给那些土地开发商。农民还可以在保持土地集体所有制的前提下（或者在土地私有化之后），以土地作价入股方式或者独自成立商业组织进行土地的开发，这样，农民依然会保留其土地所有者的身份。从政府的立场看，后一种模式是较为理想的，农民也不会变为失地者。但是在实践中而是第一种模式占了主导。在1992-1997年期间，墨西哥共成立了仅12家有农民以土地作价人股的商业运营公司，还有22家正在酝酿之中，到目前为止其运作效果并不理想。其中有投资方违反协议以及经营不透明而造成的利润分配不公引起的，但是大多数情况下，则是由于农民内部的原因从而导致公司无法经营（ Emma E.Agua-do Herrera与Francisco Hemandez y Puentes，1997）。笔者对墨西哥州Ecatepec市的Santo Tomas Chiconautla村社的调研中，也就同样的问题同当地农民交流过。这个占地超过2 000公顷农民正式成员接近300人的村社，早在2000年之初，曾经试图在保持农民以土地所有者的身份参入当地的土地开发，最终在大多数农民的坚持反对抵制下，开发计划最终流产。

三、几点反思

墨西哥的城市化到目前为止已经走过了60多年的历史，城市化水平在2010年达到了76.8%，基本接近发达国家的数据。但是在农村用地转为城市用地的过程中，依然存在许多挑战。

（1）1992年宪法27条的修改以及在此基础上实行的新农业法，尽管使得城乡用地制度得到了协调，从而统一了两种不同的土地所有制，由此产生的积极效应明显。首先是非法买卖土地得以消除，农民可以根据法律规定实现土地的私有化，并进入市场正常交易，获得由土地使用用途变更而产生的经济利益。

（2）从20多年的实践来看，土地制度的变革并没有产生大规模的私有化现象，并且对土地对农业的投入依然处于低水乎。同时可以看到，城市郊区的土地私有化水平明显高于全国平均水平，而私有化后的土地交易基本停留在农庄内部，农村用地可能并没有发生用途上的变更。

（3）同时需要看到，土地制度的变革，助长了土地使用中的投机现象，特别是在那些大型土地开发商的参与下，使得已经存在的土地使用不规范的情况更为突出，加大了政府在基础设施建设与基础服务提供等方面的压力。

（4）尽管农民的利益在法律上得到了保护，但是面对大型土地开发商，如果不能很好地组织起来，他们会在土地交易之中处于劣势，在实践中其经济利益仍然得不到完全的实现。

（5）尤其需要指出的是，大型土地开发商的参与，使得土地的供应由单个的大量的农民行为变成了少数大型土地开发商的行为，从而加大了城市居民购置土地购置住房的成本，不利于保护大多数贫穷人群的利益。