提升中层行政领导者执行力的路径选择

张伟平

摘 要：中层行政领导者是行政组织中承上启下的重要桥梁，也是政策执行和实施的中坚力量。随着我国行政管理体制改革趋势的不断推进，中层行政领导者执行力问题逐步显现，并且成为困扰政府决策执行工作的重要因素。通过分析中层行政领导者在行政执行工作中反映出的问题，提出执行力提升的方法和路径，比如理顺中层行政领导者的工作关系、健全中层行政领导者的考核与监督体制以及提升地方政府执行力建设与扩大地区政策协调等。

关键词：行政执行力；中层行政领导；路径选择

中图分类号：C933 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0198-02

中层管理人员或者中层领导，是指企业、政府等组织中处于决策层之下和基层员工之间的管理工作人员，其既是上层决策意见和意图的执行者，也是下层员工的指挥和协调人员，处于组织的脊梁位置[1]。根据行政法的解释，“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。”[2]而一项组织目标的达成，方案决策阶段的功效只占到10%，而其余90%的功效依赖于决策方案在工作中的有效执行[3]。这种决策与执行的功能匹配，同样适用于公共行政执行力[4]。

一、中层行政领导者的执行力问题剖析

当前我国政府的行政执行力主要问题表现为不能准确理解政策意图，或者死板执行而缺乏创新和灵活技能[5]。我国中层行政领导群体的执行力在取得促进经济和社会发展的同时，也出现了很多制度性问题以及工作环节等方面的问题，而工作人员本身也存在个人能力和素质的局限性。具体来说，中层行政领导者执行力问题主要有以下几点：

（一）中层行政领导的决策位置不清晰

从我国中层行政领导的执行活动历史可以看出，我国中层行政领导者的执行工模式经历了三个阶段，即领导推动阶段，职能推动阶段以及需求推动阶段。领导推动阶段已经随着我国改革开放以及新时期行政管理体制改革而逐渐消退，目前大都实行的是职能推动模式。在中层行政领导者的执行过程中，首先缺少的是清晰的决策位置。中层行政领导的位置处于呈上启下位置，而中层行政领导的工作难度就在于往上进行决策的领悟、体会以及坚决执行，往下进行政策执行的具体安排。因此，一个中层行政领导，既是执行人员，也是决策人员。当前行政管理结构中，对于中层行政领导的决策和执行权力划分没有明确规定，单纯让领导者自身进行把握还有一定难度，领导者既要保证上级决策精神，还要进行灵活的基层实施协调，也要根据自身体验和经历将上级决策进行适当加工并在实施中进行符合于实际工作规律的具体实施，因此他们面临着协调各方利益的重任，还担负着推进公共政策实施的核心角色。

（二）中层行政领导执行力的监督与考核体制不完善

中层行政领导的执行力之所以表现出选择执行、歪曲执行甚至不执行，归根到底是由于缺乏对于执行工作进行监督的体系设置，同时也欠缺对于执行工作进行绩效考核的制度设置。监督机制的缺乏首先会导致中层领导在执行工作中缺乏自控意识，对于决策的积极思考和参与就会相对减少；其次监督机制的缺乏不能够有效保障中层领导在执行工作中始终把握决策方案的方向和原则，一些不当执行和随意执行就是集中表现。中层行政领导者的执行力也欠缺工作考核体制建设。考核体制可以用来最终评判中层行政领导者的执行力效果，对于其工作进行科学的评价与绩效赏罚等。执行工作考核体系的缺乏首先表现在对于执行工作没有明确而清晰的评价标准，无法引起行政领导者的重视，他们的执行活动出于完成工作任务的目的而显得缺乏责任感和积极主动的工作热情；另外，执行工作考核体系的缺乏，还会造成整个执行机构内部不重视工作绩效，这对于执行活动的开展会产生消极的影响，会形成整个执行体系内部不重视工作结果的不利局面；绩效考核体系的缺乏，也不利于对于执行工作进行信息反馈和反思，无法通过工作实绩改进行政执行力。

（三）中层行政领导的能力水平与业务要求存在显著差异

中层行政领导者的执行力问题还与其本身的执行能力和业务水平息息相关。中层行政领导者的业务素质是引发行政执行力问题的重要影响因素。当前，中层行政领导者的执行不利和失误与自身素质不高有很大关系，中层领导者素质不高首先会导致中层执行人员不能够准确地理解高层的决策目标和战略意图，因而无法在执行过程中不能够领会领导用意而拿出精确有效的执行方案。中层行政领导者的另一个问题表现在对于基层执行工作的安排缺乏执行跟进和追踪。一些领导只关注任务，简单陈述上级决策内容，未经仔细讨论和研究盲目实施，持有事不关己的姿态，认为中层角色只是负责传达精神，而不知晓中层领导者应该具有的决策研究和深化能力。其次，中层行政领导者难以适应外界环境的变化，缺乏应急处理能力。在中层执行人员的业务能力上，一些中层行政领导者在面对多变的环境和突发状况缺乏应对变数的操纵技能，缺乏对于应急处理事物能力的认知和把握，即使已经形成了有效而稳定的决策执行机制，但是在面临环境变化和突发局面过程中，也会出现突发状况下执行力无法推进的尴尬局面，因此执行力水平不高。

二、提升中层行政领导者执行力的路径选择

西方发达国家已经针对执行力进行了持续的改进和深化提升，例如“政府再造”和行政过程中的管理主义导向，旨在提示政府行政执行力，在全球化潮流中塑造高效、廉洁和灵活的政府组织新形象[6]。从提升党政建设的角度可以看到行政执行力的改善也是新形势下加强党的执政能力建设的需要[7]。提升中层行政领导者执行力的路径可以从以下几个方面入手：

（一）理顺中层行政领导者的工作关系

中层行政领导者存在角色定位不准确的问题，在提升中层行政领导者执行力时首先要理顺其工作关系，主要包括理顺中层行政领导者与上级、下级、外部单位以及社会公众的关系。首先，理顺中层行政领导者与上级的关系。中层领导者处于行政管理环节中承上启下的位置，首先需要处理好与上级的关系，包括上级政策的执行和工作配合。在上级部门和上级领导的战略制定过程中，中层行政领导者要时刻跟进决策进度，精确领会决策精神，理解决策的前因后果以及实施路径。其次，理顺中层行政领导者与下级的关系。中层行政领导者在下级工作人员面前，具有决策者的属性，这个环节的中层行政领导者一定要处理好与下级之间的合作与分工问题，并做到合理和适度放权。再次，理顺中层行政领导者与外部单位的关系。在具体执行过程中，中层领导与其他部门的执行人员进行真诚沟通，相互协调，尽量保证最低限度的公共利益冲突。最后，理顺中层行政领导者与社会公众的关系。随着公民社会的兴起以及基层群众权利意识和参与积极性的提高，直接面对基层部门和群众的中层行政领导者对于社会公众而言就代表着决策者的话语和行为，中层行政领导者更加具有政府代言人的性质。在现代社会格局下，中层行政领导者处理好与社会公众的关系，首要就是调整权力观念和权力格局，行政执行活动要强调政策对象的认同感和主观感知。endprint

（二）健全中层行政领导者的考核与监督体制

高效能的政府执行工作需要从自身改革入手，首当其冲的就是改变以往行政工作监督缺失的现状，只有建立起有效和具体的行政执行监督和考核，才能保证基层执行工作的务实和求真作风。首先，需要进行以执行考核和评估及监督为核心的执行环境建设，构筑执行力考核监督体系。其次，中层行政领导者的执行力还需要在已有成效基础上进行效果评估，促进中层领导者们能够及时有效地反思自身工作效果。目前还没有形成决策、执行、监督既互相协调又适度分离的机制，特别缺乏对行政执行的监督制约、激励引导、绩效评估和责任追究的机制，需要针对上述缺陷进行制度填补和机制补充，逐步消减行政执行者机会主义和功利主义思维，减少官僚主义氛围，通过绩效考核评估强化政风建设，实行严格和明确的行政问责制度，防止随意执行和滥用执行权力。

（三）构筑具有针对性的中层领导业务培训体制

中层行政领导执行力的提升，需要从执行主体方面进行能力提升和相关业务培训。首先是提高能力培训。能力培训既可以是组织进行时政和社会发展问题的学习班，也可以是进行挂职调动和学校参与式培训。中层领导的执行活动基本面向社会公众和社会各个部门，具有明显的行政服务性质，因而对于西方国家行政服务理念的学习借鉴要予以充分重视，应该加大对国际经济发展趋势、金融知识、管理理念以及业务技能等方面的学习。其次是手段培训，包括社交与司法手段的培训。社交手段的培训是中层行政领导者在执行活动中处理好决策和执行关系的有力途径，行政执行力既是明确任务导向，也是在原则指导下发挥个人能力的技能表现。中层行政领导者还应该进行司法手段的培训，这是一种强制执行得以保障的执行技能，是中层行政领导在遇到执行力阻碍并在合法合理前提下应用司法手段促进执行的必要手段。培训工作可以尝试导师制、协作制等新形势下的培训方法，通过自我提高、专家提高、横向联系等策略形成培训合力。

参考文献：

[1] 黄英.浅谈中层管理者的执行力[J].贵阳市委党校学报，2006，（6）：31-32.

[2] 罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1989：137.

[3] [美]古德诺.政治与行政（中译本）[M].北京：华夏出版社，1987.

[4] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[5] 英勇波.政府执行力：当前公共行政研究的新课题[J].中山大学学报，2005，（1）：73.

[6] 班毛展.如何提高行政执行力研究[J].管理学家，2011，（2）：315-316.

[7] 朱继胜.强化行政执行力建设浅议[J].山东省工会管理干部学院学报，2009，（6）：27-28.

[责任编辑 王玉妹]endprint