PPP模式在我国轨道交通建设中的应用

张海军，黄海明，张建明

（江苏省交通科学研究院股份有限公司，江苏 南京 210017）

1 我国基础设施建设面临的形势

2014-03国务院下发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，明确了城镇化建设的目标与步骤，根据规划未来几年我国努力实现1亿左右非城镇转移人口在城镇落户，在基础设施方面，提出了城市公交、供水、污水处理等6大方面的发展指标。同时，要加强中心城市与周边城镇基础设施连接和公共服务的共享，城市群之间要完善综合交通运输网络，城市群内部要建设以轨道交通和高速公路为骨干，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络；由此带来的基础设施投资需求约为42万亿元。

与此同时，国家对地方政府融资体制也在逐步规范化。一方面，2012-12国家四部委联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，要求除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购责任（BT）等方式举借政府性债务；2014-09国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求加强政府债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。另一方面国家鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2014-12国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府投资为主导的领域。上述国家相关政策调整表明，在城市基础设施建设过程中，政府正在从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

在我国城市化进程不断加快形势下，轨道交通作为解决城市公共交通的有力工具，在区域中心城市和大城市中得到了快速发展。目前全国共有37个城市获批建设轨道交通，据不完全统计，全国正在施工建设的地铁线路超过70条，总投资额达8 000多亿，如果加上已经获批的项目，投资额达1.5万亿以上。轨道交通在带给城市居民出行方便、缓解城市拥堵的同时，巨大的投入也带来了政府财政与负债的压力，在新的宏观政策与经济形势下，有必要结合轨道交通的特点，探讨一种适合其经济与交通属性的融资管理模式。

2 轨道交通项目的特点

（1）投资需求大、回收期长

城市轨道交通与道路交通相比，其初期投资巨大。以南京为例，穿越城市中心的轨道交通以地下线位为主，平均每公里造价接近10亿元。而且，随着城市化进程的加快，城市轨道交通的前期动迁费用不断提高，这也意味着城市轨道交通的单位造价还将进一步上升。

由于造价高昂，城市轨道交通项目在建设过程中通常要借助商业融资手段来筹措资金，其总投资中的银行贷款比例往往高达60%以上，因此轨道交通线路在投入运营后要承担巨额的财务费用，且城市轨道交通运营初期往往因其客流不足而形成亏损。根据国外有关资料测算，城市轨道交通项目建成运营后，通常需要15~20年才能达到现金流量的平衡，损益平衡则需要20~25年的时间，对于市郊线路则更长。

（2）作为公益性的公共产品盈利性不足

城市轨道是以公益性为主的公共产品，需要政府补贴。城市轨道交通通过售票以及沿线广告、商业开发等相关收入，有一定的资金流入。客票收入是城市轨道交通的主要收入，但是一般来说在其运营的初期，客流量与城市轨道交通实际运力相比较小；政府从公共利益的角度出发，一般会制定较低的票价。因此在没有政府一定形式补贴的情况下，仅靠客票收入不但无法收回项目的投资，甚至无法弥补正常运营成本。但是随着城市轨道交通运营进入成熟期，客流的不断增加、运营效率的提高、运营成本的降低使得城市轨道交通逐渐显示良好的经济效益。

（3）极强的社会效益，TOD效果显著

城市轨道交通的开通和运营具有极强的社会效益，轨道交通系统能缓解地面交通压力、减少污染、改善整个城市的投资环境、促进城市发展，能带动沿线土地资源升值，增加沿线商业、娱乐、广告等各类企业收入，因此轨道交通项目的社会经济效益远大于其财务效益。这种社会公益属性通常也存在其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，这就需要政府通过制定相关政策和制度予以调整。

3 PPP模式的特点及其应用

3.1 PPP模式的特点

PPP是 Public-Private-Partnership的简写，中文直译为“公私合作制”，学术界通常将PPP定义为一系列融资方式的总称，2014年国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中定义PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP有众多形式，但其本质特点主要包括以下几方面：

（1）PPP项目是一种特许权项目

PPP模式适用于基础设施、公用事业、城乡一体化和资源开发项目。在大多数国家，这些项目的所有权均为国家所有，采用PPP模式是政府把这些项目的建设、经营和维护特许权交给社会企业，但政府拥有终极所有权。

（2）PPP是政府和企业之间长期的合作

PPP项目的特许期一般为10~30年，有的甚至是项目全寿命期的合作。长期合作的主要目的是追求项目总体和长期效率的提高，使项目全寿命周期成本最低，而不是简单考虑降低建设成本却忽视了运营和维护成本。

（3）PPP是一种项目融资方式

PPP是利用项目的期望收益、资产和合同权益进行融资的形式。这种模式不依赖于项目发起人的资信或拥有的有形资产来安排融资。项目的现金流量、收益和通过政府扶持所转化的效益成为偿还贷款和补偿投资回报的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

（4）PPP项目的操作模式

按照PPP项目的收费机制不同，PPP具体操作模式包括3类，一是经营性项目，指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目（如供水、燃气项目），可通过政府授予特许经营权模式推进。二是非经营性项目，指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。三是准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目（如污水处理、垃圾处理和城市轨道交通项目），可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等模式推进，相关模式如图1所示。

图1 PPP项目收费机制分类

3.2 我国基础设施建设中主要融资模式分析

近年来，由于政府在市政基础设施领域的主导作用，包揽着从基础设施项目前期的规划、设计、筹资，以及项目建设、运营与后期维护等工作。在整个过程中通常仅在建设过程采用BT（或BOT）的方式选择企业参与建设，后期采用回购或股权转让的方式将资产与债务收回，进行自主运营管理；BT模式虽然在建设期缓解了政府资金压力，但由于过程中的融资成本、企业回报的叠加，在回购期反而增加了政府财政负担；同时受制于政府财政预算，在建设运营的过程中由于投资的不足造成的质量不高，效率低下也成为诟病，政府在这个环节中往往会形成庞大的地方债务等一系列的问题。

PPP融资模式是以项目为主体、以未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。在该模式下贷款数量的安排、融资成本的高低，直接由未来项目现金流量和所拥有资产的价值决定，具有项目融资有限追索或无追索、融资风险分散、担保结构复杂、融资比例大等特点。

对于轨道交通项目，由于其无法通过运营满足建设及运营中的成本及利润，所以采用PPP模式的关键问题在于以特许权协议为核心的协调机制，以及由此带来的合理的投资回报的保障体系。赋予特许权是PPP模式能够有效吸引社会资本并成功运行的关键。而特许权协议在法律性质上则包括几个大类：一是特许经营权，二是渠道许可，三是经济性优惠政策。协调机制的一个重要组成部分是通过约定的特许经营及优惠政策，确保投资人的合理回报，由此才能吸引社会资本的介入。

3.3 PPP模式回报机制的设定

通过对不同的投资回报机制约定，PPP可以衍生为多种模式，当前相对比较成熟的方式包括影子价格模式和资源注入模式。

影子价格模式：通过物价水平、人均收入、客流量等要素分析，测算平均人次票价收入水平——影子票价；在客流合理的情况下，当实际票价低于影子票价时，政府给予缺额补贴，当实际票价高于影子票价时，政府与投资人按照约定比例分成。在客流远不足预测水平时，政府需要采用一定的措施回购或终止交易保障投资人利益。

资源注入模式：政府将一定的资源(土地、矿藏和旅游等) 开发工作权授予项目公司，项目公司通过资源开发获得或与项目发起人分享开发利润，并以此弥补项目运营的亏损, 保证项目公司的正常运营，项目公司需要具有较高的项目建设和资源开发经验, 能最大限度地提升项目整体利益。

总体来说回报模式是根据政府、投资人以及项目本身的特点来进行拟定：影子价格模式需要精确测算和评估能力，适合客流情况较好的项目；资源注入模式需要投资人有较强的资源开发能力，并且政府有相关资源可注入，二者能形成共赢的预期，同时这种模式需要投资人在开发初期的二次投入。而影子价格模式为目前国内外交通基础设施领域引用较多、操作易行的投资回报设定方式。

4 PPP模式在轨道交通建设应用案例分析

4.1 PPP模式在北京地铁4号线中的应用

2005年香港地铁公司与北京市政府签署北京地铁4号线项目《特许经营协议》，开始了国内轨道交通建设PPP模式的探索。代表北京市政府的北京市基础设施投资有限公司（简称京投公司）、香港铁路有限公司（简称港铁公司）和北京首创股份有限公司（简称首创公司）三方合作成立PPP合作公司北京京港地铁有限公司（简称京港地铁公司），注册资本约15亿元人民，其中京投公司占股2%，港铁公司占股49%，首创公司占股49%。

地铁4号线的特许经营期为30年，项目总投资约153亿元人民币。其中70%约107亿元由北京市政府出资，其余部分由PPP合作公司京港地铁公司出资。北京市政府负责4号线土建工程部分（简称A部分）的建设并将该部分资产租赁给京港地铁公司；京港地铁公司负责4号线车辆、信号、自动售检票系统等机电设备（简称B部分）的投资、建设，以及特许经营期内地铁4号线（包括A和B部分）的运营管理、设施维护、资产更新、站内商业经营等。特许经营期满后，京港地铁公司将A部分使用权归还，将B部分设施无偿移交给政府。

北京市政府测算出平均人次票价收入水平——影子票价，作为投资方进行财务可行性分析的依据。票价每3年为一个调整周期，根据CPI、工资和电价3个要素调整各运营年度的测算票价。当实际人均人次票价收入水平大于影子票价时，超出部分的70%由PPP公司退还政府，30%部分归PPP公司所有。当实际人均人次票价收入水平小于影子票价时，差额部分由政府补贴。项目实施框架如图2所示：

图2 北京地铁4号线PPP构架图

北京地铁引入香港地铁运营服务主要是考虑两方面因素，一是能够节省政府投资，减轻政府的资金压力，另一方面就是引进先进的地铁运营和管理经验，并引入适度竞争，提高地铁建设、运营和管理效率。北京地铁4号线的PPP模式已经运行了5年，其中很多方面反映出该种模式的先进性，主要如下：

（1）节约资金。京港地铁负责地铁4号线约30%的投资，总额46亿元，同时，京港地铁负责运营期内线路、设备设施的所有维修维护和更新改造工作。预计两部分需投入的资金接近100亿元，有效节省了政府的财政投入。

（2）影子票价。通过特许协议中核定的票价是3.34元，由于北京市实行2元一票制后，分摊到地铁4号线的实际票价只有1.04元，北京市按协议给地铁4号线提供票价补偿，年度补偿金额约为6亿元。

（3）运营效果。通过优化前期工作，地铁4号线开通即实现最小行车间隔3 min的纪录，并在开通后19个月内，2次缩小运行间隔至目前的2 min15 s。4号线开通运营2年，日均客流达到近90万人次，最高日客流量近120万人次，与开通初期相比增长了71%。良好的客流量业绩为项目成熟期盈利提供了保障，客流量表现强劲，营利性趋势可见。

（4）商业开发。地铁4号线在商业开发上也进行了创新，在广告资源经营上采用了业主自建媒体、广告公司许可经营的全新模式，强化了合作双方的经营关联和协作需求。目前地铁4号线一年的广告收入超过7 000万，大大高出一般单一线路的广告收入。

（5）利益分享。对比情况基本类似的北京5号线，补贴金额按照同口径计算，财政一年要负担8亿元左右，同比地铁4号线一年就为政府节省了1亿多元。而作为投资人，2013年港铁集团京港地铁公司的利润为2.03亿港元，真正达到了合作共赢的目标。

4.2 BDOT模式在深圳地铁4号线中的应用

BDOT是“Build-Development-Operate-Transfer”的简写，其与传统BOT的不同之处是多了开发这一环节，将轨道交通周边土地、物业开发与BOT相结合。该模式与传统的BOT融资建设模式相比，其特点在于政府在特许经营权中向项目承包建设方授予了项目相关产业和区域的开发权，以开发权来支持非赢利性基础设施的建设，确保稳定的资金流。

深圳轨道交通4号线采用了BDOT项目融资模式。深圳地铁4号线以授予特许经营权的方式由香港地铁公司投资、建设、运营，建设期5年，运营期30年；香港地铁公司还获得4号线沿线290 m2建筑面积的物业开发权，开发期限30年。此外，香港地铁公司在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交深圳市政府。

4.3 BOT+股权回购在淮安有轨电车项目中的应用

淮安有轨电车一期工程全长20.3 km，工程估算投资约35亿元。由上海基础设施建设发展有限公司、上海城市建设设计研究总院、上海城建市政工程（集团）有限公司组成联合体承担本项目的投资、设计和建设工作。上海基础设施建设发展有限公司设立专门的项目公司作为项目合同乙方运作该项目。淮安市政府授权淮安市交通局为项目甲方,与项目公司签订《特许经营权合同》，并明确在项目建设期结束后，由项目甲方指定的部门按约定原则通过股权回购的方式回购项目公司股权。该有轨电车项目总投资期限为 6.5 年，包含工程建设期 1.5年及项目股权转让期5 年。这种模式与传统BOT的不同之处是多了股权回购这一安排。

上述3个案例分别采用了票价补贴、商业开发和股权回购的融资及回报模式，其中淮安有轨电车项目由于建设资金少、回购期短，政府对社会资源的使用仅仅在融资和建设期间，没有形成利益共同体的深度合作模式。北京地铁4号线的实施模式完全符合PPP模式的特点，且对PPP模式在城市轨道交通领域的应用起到了标杆示范作用，具有极为重要的意义；而深圳地铁4号线由于土地开发出让基准价格难以合理评估、确定，因而对投资人开发获利标准的难以把握，将对资源注入模式的回报方式带来极大的影响，事实上，目前已有多地政府明确规定投资人不享受土地开发的增值收益。

城市轨道交通特别是地铁项目，专业配备多，资金庞大，管理体系复杂，政府需要更多地利用市场力量，进行资源的合理配置，通过设定务实可行的投资回报机制，有利于拓宽融资渠道，提高项目运作效率。

5 PPP模式成功应用的关键要素分析

（1）政府的角色定位

PPP模式中政府和社会企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在轨道交通建设中的角色需要改变，要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务。

（2）经济分析可行性

在现实中，由于政府常常急于落实项目建设计划、社会企业急于寻找投资机会，双方往往对项目前景的估计过于乐观，包括过分夸大未来的市场需求，忽视潜在的竞争因素和精细的经济测算，使得项目的经济可行性分析不够科学，增加了项目投资风险。因此，合作双方应对项目经济性进行充分的可行性论证。

（3）互信及互补的合作机制

与社会资本合作的基础在于无论是公共部门还是社会企业，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都具有独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势以建立互补性的合作关系。双方应该在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方应牢固树立法律意识、契约意识和信用意识。

（4）风险分担机制

风险分担是否合理是PPP模式能否成功的决定因素之一。针对轨道交通项目投资和风险较大的特点，应该按照风险收益对等的原则，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

（5）外部环境支持

PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，对政府部门与社会企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

此外，PPP模式最大的特点是通过给予一定的政策扶持来保障社会资本的收益，从而吸引社会资本投入。除采用常规的税收优惠、项目配套设施的实物资助或贷款担保等，如果能够在结合当地轨道交通建设的实际情况，创新性地提出符合有关法律法规规定的政府扶持政策，必将更加有利于调动社会资本的积极性。

6 结语

PPP模式有利于拓宽轨道交通建设的融资渠道，推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化；有利于理顺政府与市场关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用。作为政府和社会企业，在互信共赢理念基础上推动合作，使PPP模式在城市轨道交通项目中具有更强的操作性，实现城市轨道交通的公益性和赢利性的协调统一，那么PPP模式在我国城市轨道交通建设方面必将具有更广阔的应用前景。

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