北京机动车限行法律问题分析

林如涛

摘 要 从北京市颁布的车辆限行规定以来，限行措施在北京已经实行了4年，而面對该措施实行效果的好坏一直处于争论之中，尤其是北京政府颁布限行规定后，很多人对于该措施产生了强烈的质疑，主要包括限行政策是否改善了当地的交通环境以及所引发的利与弊。在通过定性和定量两种研究方法，分析限行问题的合理性、正当性、适当性，权衡该政策的利与弊，进而得出应当继续实施限行政策的结论。目的是积极推进政策的科学化、民主化与法制化，推进我国经济与社会的和谐发展。

关键词 机动车限行 公共利益 物权限制

由于奥运会期间，北京市的人流量增多，从而会导致交通拥堵，环境污染等问题，北京市决定实施机动车单双号限行政策，该政策会在当年9月20日结束。2008年9月28日，北京市政府发布通告：从2008年10月1日起，北京市各级党政机关封存30%的公务用车，本市行政区域内的中央国家机关、本市各级党政机关、中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务用车按车牌尾号每周停驶一天。2008年10月11日至2009年4月10日本市其他机动车（含已办理长期市区通行证的外省、区、市进京机动车）试行按车牌尾号每周停驶一天。这是在北京奥运会结束仅仅一周后，北京市政府公布的车辆限行“新规”。2009年4月6日，北京将限行措施延长一年。新的机动车限行措施从2010年4月11日起开始实施，到2012年4月10日结束。除了比前两轮限行措施实施的期限增加一年外，其他如限行车辆的种类、限行的区域范围、限行时间、尾号轮换等方面都没有变化。自2012年4月11日到2013年4月10日，北京市决定继续实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施。

一、对该项措施的合理性分析

财产权利是公民物权的最直接体现，公民享有机动车的所有权，进而可以排他性的使用该标的。但是，物权的行使并不是不受任何限制，物权法第7条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法利益。该条文说明物权的行使会受到三方面的限制：（1）不得妨碍社会公共利益。例如使用人不得为欣赏音乐而释放噪音;（2）不得损害他人利益，例如建筑物区分所有权人不得为使用而改变房屋结构;（3）非所有人为使用权利主体时，必须按照法律规定和合同约定行使使用权，如改变使用用途或者以不当方式使用，致使用物毁损灭失时，必须对所有人负损害赔偿责任。为公法上的限制，出于保护公共利益不因个人使用物权而造成损害的目的。回到本案中，如果说奥运会期间出于现实的考虑，进行单双号限行，符合公共利益要求，并且能够被公民所理解，法律所认可。但在奥运会闭幕后，是否应该继续限行一直存在很大争议。由于奥运会涉及国家利益，因此在奥运期间，对北京机动车限行来保证奥运会顺利的进行，作用是不言而喻的。而在奥运会结束后，继续对机动车限行所针对的公共利益范围大大的缩减了，仅仅包括整个北京市，这时的公共利益与个人民事权利产生对抗的优势不是很明显。根据宪法规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。无论是开车的居民还是不开车的居民，都享有在一个交通顺畅，空气清新的环境下生活的权利，同时也有义务维持道路畅通，减少环境污染。其实在机动车限行措施中直接受益的是那些开车的居民，对于开车居民来说，牺牲一天的时间换来其他多天的顺畅，在履行义务的同时，更可能的实现了权利。同时对于北京市整体来说，汽车尾气日排放量降低，对于环境影响也是巨大的。环境权利是公民的宪法性权利，尤其是在环境污染严重的今天，更应该对此重视，该限行政策客观上对于环境保护，公民环境权的实现起了巨大的作用。保证道路畅通，减少环境污染涉及到每个人的利益，所以应当属于公共利益的重要组成部分。所以综上所述，北京限行措施具有以公共利益为目标，为实现公共利益而对车主物权造成限制是合理的。

二、对公民物权造成限制的正当性分析

物权限制分为公法限制和私法限制，私法限制存在于私人之间，是在平等民事主体之间划定的界限范围。主要包括禁止权力滥用，即权利的行使不得损害他人利益，以及参照诚实信用原则，考虑他人的利益，诚实公平的使用物权。公法上的限制指在私人物权和社会整体之间划定界限，以保证私人物权的行使不损害公共利益。最典型的例子是国家征收，征用。并且，无论是私法还是公法限制，必须具有法律明确规定。本案中，北京限行属于行政措施，对于公民物权使用造成的限制属于公法上的行政限制。对于物权的行政限制的法律依据是必须明确的问题。物权法第7条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法利益。说明基于公共利益的维护可以对物权进行限制。宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的，社会的，集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。宪法的上述规定为实现公共利益而采取措施限制公民权利提供了宪法依据。并且政府可以宪法为基础，方式为必然采取行政措施来实现公共利益。但是无论是物权法还是宪法，对于权利限制的规定太过模糊，解释空间过大，如果直接以两者为依据的话可能会造成一个严重的后果，就是公权力不受限制的干预私权。公权力的任意行使极大地损害到了私人物权。放在本案中，即使限制车主的物权是出于公共利益的需要，但是地方行政机关任意颁布某项措施，某项规章，没有经过法定的程序，没有合理的解释宪法条文，很有可能会对车主的物权造成伤害过大。所以对于物权行政限制要符合法律程序，对于北京机动车限行持反对观点的人们大多是出于这方面的原因，很多人质疑措施的出台不符合法律程序，需经“人大审议”或者“听证”。例如乔新生教授认为“ 北京市道路交通管理部门采取限制措施虽然具有法律依据，但道路交通设施的公共产品属性，决定了交管部门在采取限制措施之前，必须经过合法的程序，广泛征求社区居民的意见”。 北京大学政府管理学院杨开忠教授希望公共政策的制定能找到利益平衡点，“当个人行为导致整个城市运行效率下降，影响到公共利益时，限行的公共政策就是非常必要的。但是值得注意的是，公共政策的制定要尊重公民权利，在维护公共利益和尊重公民权利、自由之间找到平衡点。”

对于限行措施的性质，普遍认为是其他规范文件，指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规或规章以外的决定、命令等具有普遍性行为规则的总称。也就是说行政机关制定限行措施必须基于法律的授权，否则就有可能是违法行政。并且根据我国《宪法》第107规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。因此可以看出北京可以依照法律规定发布限行措施。根据限行措施中的第二条，将《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》有关规定作为法律依据，但是没有指明具体条文。因此判断限行措施是否具備法律明确授权就要从这两部法律中寻找依据。

1、道路交通安全法

该法第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”

对于该条作为限行措施的依据主要争议在于，39条规定的限制性措施是临时性的还是长期性的。很多人认为《道交法》规定的限制通行等交通管理措施具有临时性、短暂性，是为解决特定时段特定情况下的交通问题，一旦通行障碍消失，交通管理措施亦立即取消，而机动车尾号限行则是为缓解城市交通拥堵这一持续性、常态化的问题。我认为，我们从该条文无法明确的得出限制措施是临时性的结论，只是说可以根据“具体情况”，北京市的具体情况是堵车现象极为严重，并且是长期问题，如果不采取措施可能愈发严重，因此机动车限行可以依据本法做出长期限制性规定，并且符合该条文的“与道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”

2、大气污染防治法

该法第3条第2款规定，地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，可以制定规划，采取措施，以使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。很多人认为“尾号限行”措施是对公民财产使用权的限制，根据法律保留原则的要求，对于此类事项应当由法律加以规制，因此该条中的采取措施不可以是应有法律规定的措施。这个问题的讨论涉及到一个重要的原则——法律保留。我国的法律保留在立法法中有所体现，其中第八条规定了只能制定法律的事项，第九条规定了只有有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺与限制人身自由的强制措施和处罚以及司法等制度不能以授权的方式交由国务院行使以外，其他的均可授权。从这两条规定可以看出，法律保留的内容涉及公民人身、财产权利，犯罪刑罚，各项制度，并且不仅包括限制性规定以及行政事项。立法法中没有明确规定对于公民物权使用的限制应制定法律，因此该限行措施适用间接法律保留，可以通过法律授权。所以限行措施符合该条规定的“采取措施”方式。

综上所述，限行措施对公民物权的限制有法可依。

三、结语

通过对北京机动车限行问题的合理性，正当性以及适当性分析可以得出该措施的实施是必要可行的，并且在采取该项措施与其他措施如摇号买车等相结合，并且在实施过程中应更加注重合法性与公平性，这不仅有利于该项措施的有效实施，也为其在更加广泛的范围内实施提供了可能。

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