攀西战略资源创新开发试验区利益协调模式设计

张旭辉 李博 史仕新 杨勇攀

内容提要：试验区建设中的利益主体包括国家、地方政府、居民、企业和非政府组织，不同的主体其利益导向存在差别，并有可能存在利益冲突，從而影响试验区的协调发展。建立良好的区域利益协调机制是攀西战略资源创新开发试验区建设能够顺利推进的重要保证。在市场经济条件下，试验区利益协调机制的建立，有赖于市场机制与政府行为的双向调节和多元主体的共同参与，结合攀西战略资源创新开发试验区实际，提出攀西战略资源创新开发试验区的利益协调模式，应采取科层制模式为主导，中央政府、地方政府、居民、企业和非政府组织等多主体共同参与，市场与政府双向互动，市场机制、利益分配协商机制、利益分享与补偿机制、利益争端调解机制等相互配合的模式。

关键词：行政区域利益；利益协调；协调模式；协调机制

中图分类号：F127：F403文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）01-0026-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.006

作为我国目前唯一一个国家级的资源开发综合利用试验区，攀西战略资源创新开发试验区是我国重要的战略资源富集地区之一。历经几十年的开发，试验区内经济社会发展、产业集群和技术积累方面已有相当基础。试验区建设的正式启动，对于提升我国战略资源的综合利用水平、促进战略性资源产业集群的技术创新、探索资源型城市（区域）的转型发展模式等都具有全局性的示范意义。然而，受制于现有的行政区划分割和相对僵化的管理体制，试验区内“行政区经济”现象依然突出，试验区范围内的各市、州、县在区域分工协作、要素流动、政策协同、技术创新、产业布局优化等方面尚存在诸多问题。要实现试验区的一体化发展，并以之带动攀西雅地区整体的跨越式发展，必须建立起高效行政区域间的利益协调模式。因为，消除区域利益冲突，实现区域合作和区域一体化发展的过程，实际上就是区域利益主体在各自追求其利益过程中不断冲突、妥协、博弈和协调的过程。区域协调发展的推进，都蕴含着区域利益主体利益不断地调整和再分配。为顺利推进攀西战略资源创新开发试验区建设，迫切需要深入研究行政区域间的利益协调模式、协调机制及其实现途径。

一、文献综述

自2005年中央在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出要实施区域协调发展的总体战略以来，理论界对区域协调发展过程中的利益协调问题的关注逐渐增多。李新安以博弈论为主要方法，分析了区域利益冲突背景下的利益主体行为，提出了化解区域利益冲突实现区域协调发展的一般规律。吕康银L3i以区域经济利益为逻辑起点，以区域分工和区域利益冲突机制为核心，强调建立市场机制与政府干预相互配合的区域利益协调机制。覃成林（2011）通过构建一个简单的区域协调发展机制体系的金字塔模型来说明由市场机制、空间组织形式、合作机制、援助机制和治理机制所构成的区域协调发展机制体系。汪伟全（2012）通过总结国内外区域治理的理论与实践，将地方利益冲突的协调模式归结为科层制、市场机制、社群治理以及网络治理等四种类型，认为中国目前的区域合作中的利益协调模式具有典型的科层制特征（政府主导），但又容许市场和社会的广泛参与。从现有研究来看，多数学者皆认为市场机制和府际协调提供了区域利益协调的两种机制。在经验研究方面，结合中国的现实国情，又主要是从政府的角度出发展开论述。如果说市场机制和府际协调在区域利益协调方面共同发挥作用已经成为一种“观念范式”而被普遍接受的话，那么在如何界定二者的行动边界（规则范式）和行为方式（操作范式）问题上，理论界和政策层面都还缺乏深入的研究。而这恰恰是制定和落实区域利益协调具体政策和措施的关键点。

笔者认为，在有关区域间利益分配机制的研究中，以下问题亟须深入探讨：第一，市场模式和府际协调模式在协调区域利益中的作用机制究竟如何？二者的作用是相互替代的还是相互补充的？如果是相互补充的，那么如何界定各自的行动边界，使之相互配合形成合力？第二，在区域利益主体日趋多元化的情况下，是否存在其他的机制与市场机制和府际协调相配合？第三，在科学地回答了前两个问题的前提下，如何制定和落实区域利益协凋的具体政策和措施？本文将在充分借鉴现有研究成果的基础上，结合国家级攀西战略资源创新开发试验区的实际，对上述三个问题进行探讨。

二、行政区域间利益协调模式的构架

我们将行政区域间利益协调机制定义为：行政区域利益主体在特定的环境下，通过一定的规则、程序和手段，对区域利益及其引发的利益冲突的相关因素做出的特定的制度性安排，以实现区域发展的一体化和区域整体利益的最大化。在对区域间利益协凋机制进行设计时，主要解决利益主体、利益客体、利益协调模式和协调机制四方面的问题。

（一）区域利益主体

在市场经济条件下，区域利益主体日趋多元化，大致可将之划分为五类，即个人、企业（企业集团）、社会集团、地方政府与中央（或上级）政府。各类主体均有各自不同的目标函数，可能存在潜在的利益冲突，因而产生对于利益协调机制的需求。此外，在区域内又存在共同利益。区域共同利益的存在，是使得区域能作为一个整体超越行政区划边界而组成相对独立的空间单元的关键纽带。区域共同利益的存在使得协调区域利益成为可能。

（二）区域利益客体

与区域利益主体的多元化相对应的则是区域利益客体的复杂性。这种复杂性使得区域利益客体成为一个利益场，具有利益构成的多向度和多层级两个主要特征。利益的多向度决定了不能通过简单地将各利益主体的目标函数相加来形成区域整体的利益函数。即便是对经济属性最明显的企业而言，也体现出利益构成的多向度性。

具体而言，企业所追求的主要利益是经济利润，但企业在追求利润最大化的过程中，必然会产生对于完善的市场机制、清晰的产权安排等方面的需求，体现其利益追求的多向度。对社会集团而言，利益取向更加多元，包含经济、政治、社会、生态和文化等多方面。

在向市场经济转轨的过程中，地方政府被赋予了相对独立的经济社会管理职能，成为区域内行动能力最强的主体，即自身利益的追求者，同时还被赋予了跨行政区利益冲突协调者的角色，同时还是许多利益获取规则的制定者。在现实世界中，区际关系的调整往往与地方政府的决策和行为有直接的联系。地方政府所追求的利益可从两方面进行理解，一是为维护本地区经济社会发展而谋求的利益；二是地方政府官员追求政绩、晋升或寻租。第一种利益取向的存在是造成目前中国“行政区经济”泛滥和地力‘保护主义盛行的一大根源，并成为地方政府与中央政府（纵向）和同级地方政府（横向）之间利益冲突的诱因。后一种利益取向的存在则会进一步扭曲政府行为，导致其对市场的过度干预、腐败等行为发生。

在区域利益主体中，中央（或上级）政府由于所处地位的全局性和调控性地位，与地方政府比较而言，所追求的利益客体既有一致的地方，亦可能存在矛盾。在市场经济条件下，中央（或上级）政府方地方政府之问的关系已非单纯通过行政命令来协调，而是表现为一个不断讨价还价的博弈过程，其对象主要涉及特定区域内的收益分配与权力分配。

区域利益的多层级性主要表现为两方面。一是对于所有的区域利益主体而言，存在着区域共同利益与个别利益的区别。区域共同利益是区域最高层次的利益。对于什么是区域共同利益的共识构成了区域利益协调的基本前提。二是不同的利益主体，会对其多元的利益追求做出差序排列。例如，对企业而言，利润是第一位的，其次则可能关心企业职工的福利水平和企业在区域治理中的影响力。

（三）区域利益协调模式

1.利益协调模式的类型

从全球范围内的区域利益协调模式来看，市场机制模式和科层制模式是两种最基本的模式。近年来，随着公民社会的日趋成熟和社会集团利益在公共事务决策中获得越来越多的发言权，以分权、分散、多元为特征的网络治理模式正逐渐成为一种全球趋势。

市场机制模式，强调市场机制在资源配置中的决定性作用，通过其“价格发现”功能，引导各类要素在区域内自由流动，从而达到优化资源配置效率的目的，其结果是在区域经济圈内形成合理的区域分工和产业聚集。

科层制模式强调政府依托其对政治权力的垄断，通过行政、经济和法律的手段以及府际间的制度安排实现资源要素在区域内行政单元间的空间配置，组织和协调区域经济活动，以推动区域协调发展。

伴随着全球公民社会的日趋成熟和各类社会集团利益表达渠道的通畅，在西方发达国家，区域利益协调过程日益向各类社会集团开放，各类社会集团在区域利益协调中的作用上升，呈现出协调主体向多元化方向发展，组织形式向网络化发展的新动向。一种被称为“网络治理”的协调模式正在全球范围内成为一种趋势。该模式试图超越传统协调机制不得不在“政府干预”和“市场调节”之间所进行的两难抉择，改变了将市场模式和科层制模式相对立的观点，强调信任机制和协调机制的培育与构建，实现政府、市场主体、社会等多元力量的共同参与。正如文森特·奥斯特里姆所指出的：“过去，公共责任属于政府专有，而现在它为政府与其他许多非政府组织所共享。在某种意义上，公共行政问题已经跳出了公共机构的边界，现在，一种宽泛的笫三部门密切地进入公共事务的执行和管理中。”

2.不同治理模式协调机制与协调效果的比较

科层制模式的协调主体为各级政府。根据各级政府主体在权力体系中所处的不同地位，在具体的协调机制上，又可分为同级政府间的契约型协调和上下级政府间的约束型协调。契约型协调指同级政府在平等、自愿的基础上，通过协商、谈判等手段对区域利益分配或利益冲突做出的原则性安排。由于契约内容过于原则性和契约执行的非强制性，对“违约”行为缺乏惩戒措施，契约型协调的效果非常有限，难以有效制约地方政府的“机会主义”倾向，对行政区经济壁垒的破除效果并不明显。纵向的约束型协调即通过设立具有行政权力的区域管理机构，对区内地方利益冲突、利益分配进行协调。该机构通常被视为中央政府或上级政府的派出机构，因而其出台的规划、政策等更具長远性、全局性和前瞻性，能超越地方局部利益的掣肘，体现区域整体利益。协调手段主要包括：第一，通过行政权力调解和裁决地方利益冲突；第二，制定区域产业规划和非中性的财政金融支持政策等手段，引导区域内要素流动、优化区域内产业空间布局，形成合理的区域内产业分工体系。因为缔约主体为中央政府（或上级政府）与地方政府，保证了缔结事项的履行带有某种行政强制力，效果通常比较明显。从实践层面来看，科层制模式具有一些无法克服的弊端，如地方政府在违约成本小的情况下，依然会按照机会主义原则行事，违背府际间的契约安排；中央政府或上级政府设立的区域管理机构因为授权不充分或监管成本过高，未能及时提供有效的政策或制度保障，从而出现“政府失灵”。

市场模式提供了另一种协调行政区域间利益的模式。与科层制协调模式以区域和产业为思考的出发点，强调宏观层面的干预、引导和磋商不同，市场模式主要从微观方面着手，强调建立完善统一的市场体系和激励机制，激发微观主体的积极性，通过区域内的要素自由流动，建立合理的区域产业分工体系，促进区域产业结构的科学化、合理化和高级化，优化区域内资源的配置效率，从而实现区域整体利益的最大化协调发展。由于市场机制的有效性建立在一系列严格假定的基础上，现实经济中广泛存在的外部性、垄断和信息不对称也使得市场机制的调节模式始终面临“市场失灵”的拷问。

近年来，逐渐兴起的网络治理模式则试图在科层制的宏观协调与市场机制的微观协调之间，通过增加新的协调主体——各类社会集团，以及网络化的利益协调组织结构将二者联系起来。网络治理模式强调多元主体间建立相对稳固的、以信任和利益差异的充分表达为基础的集体决策和联合行动以适应不断变化的技术和市场环境，提高区域整体竞争力。尽管网络治理模式有自身的优势，但网络治理模式的协调代价随着决策主体的增加，其社会成本和时间成本快速增加，难以建立有效的协调机制。决策主体重权益轻责任倾向的普遍存在，都成为当前网络治理模式在短期内难以克服的问题。

从全球范围内成功的区域协调发展案例来看，很难找到单一依靠某一模式就完全实现区域协调发展的样本。推动区域一体化进程、协调地方利益冲突，无一例外的都是各种模式的综合运用。各种模式之间不是简单的对立、替代关系，而是呈现出明显的互补性。区域利益协调机制的设计，关键在于充分考虑到区域的软硬件环境约束和制度状况，合理界定各种模式的行动边界、适用范围，使之相互配合形成合力。

三、攀西试验区利益协调模式设计

国内区域合作与区域一体化发展加速，为有效协调区域利益冲突，各地区进行了持续不断的探索。联席会议、城市政府联合体、经贸协调会等具有横向契约性的协调机构相继建立；具有行政约束力的区域规划、主体功能区规划、产业结构调整路线图等指导性文件相继出台；制定区域合作公约，使区域合作制度化与法制化，培育一体化意识，信息公开与披露，统一区域要素市场和产品市场的制度建设加快整合步伐；区域公共基础设施、环境整治和生态环境保护等方面的协同力度加大；各类社会集团参与区域公共事务决策等举措都为攀西战略资源创新开发试验区建设的利益协调机制设计提供了有益的参考。

（一）主导模式的选择

从攀西战略资源创新开发试验区的具体情况出发，我们认为，攀西试验区的利益协调的目标模式应为：以科层制模式为主导，中央政府、地方政府、居民、企业和非政府组织等多主体共同参与，市场与政府双向互动，市场机制、利益分配协商、利益分享与补偿、利益争端调解机制相配合的模式。

以科层制模式为攀西试验区利益协调机制的主导地位，原因在于：其一，攀西战略资源创新开发试验区的设立是国家战略和国家意志的体现，其产业发展和区域规划超越地方局部利益，在资源开发利用、区内产业空间布局和利益分配上，应服从国家战略；其二，攀西战略资源创新开发试验区建设重点在战略资源的综合开发利用，在现行的制度框架下，战略资源作为一种特殊的要素，中央政府（上级政府）拥有配置资源的绝对性权力，地方政府必须服从中央政府（上级政府）的裁决与调解，区内产业布局和区际分工很大程度上受到宏观经济政策的影响；其三，攀西地区作为西部内陆区域，企业的主体性地位没有完全确立，行政区经济表现明显，统一的区域市场尚未建立，市场机制尚不完善，单纯强调市场机制的作用，很有可能导致区内产业同质化、重复建设和产能过剩等问题的出现；其四，区域内各类社会集团尚未成熟，其参与区域公共治理和利益协调的能力有限，构建网络治理模式的时机尚未成熟。上述这些條件都决定了在攀西战略资源创新开发试验区建设的初期阶段，科层制模式理应占据区域利益协调机制的主导地位。

具体而言，在协调利益冲突时，政府的主导地位表现在四个方面：一是制定区域和产业发展总体规划和财政、金融、用地等政策，明确试验区内各市州的产业分工与协作关系，引导产业空间布局；二是协调区内统一市场，中央政府（上级政府）采取强制性制度变迁，或同级政府通过磋商等手段，统一区域市场体系，确保生产要素、产品的自由流动，为市场机制的发挥创造制度条件；三是设立管理机构，对区域公共事务、共用基础设施建设进行有效管理和协调；四是统一平台，举办合作论坛、信息发布和招商引资推介等活动，促进区域产业的科学化、合理化和高级化。

（二）其他机制的配合

我国的实践表明，以政府为主导的科层制模式，尽管在发展区域经济、协调利益冲突时取得很大成绩，但仍存在不少问题。其主要弊端表现在，在理念上过于强调政府的作用，往往造成政府行为越界，干预了市场机制的正常运行；在权力运作上，强调纵向的层级分设和层级节制，处于封闭运行的状态，对各社会集团的多向度利益诉求考虑不够，容易引发社会冲突。上述问题的存在，必然导致利益冲突的治理绩效不甚理想。因此，在市场机制逐步健全，公民社会日渐成熟的大背景下，试验区以科层制为主导的利益协调模式必须要有其他机制相互配合，才能真正实现其消除区域利益冲突，实现区域合作和区域一体化发展的目标。

首先，正确界定政府与市场的行动边界关系，让市场机制在资源配置的微观领域发挥决定性作用。在市场机制下，区域利益分配必须遵循市场规律，政府职能必须准确定位，避免“缺位”“越位”和“错位”现象，要为市场机制作用的发挥腾出活动空间，推动市场化改革，建立开放统一的区域市场，完善区域要素市场体系，促进要素的自由流动，企业的跨区域投资和产业的跨区域转移，形成政府定宏观，市场定微观，政府引导优势产业发展，市场决定企业优胜劣汰的格局。

其次，构建多元参与的区域治理机制，畅通各类社会集团的利益表达渠道，完善多主体参与的利益分配协商机制。积极吸收各类社会集团参与公共决策，合理表达其利益诉求。将各类社会集团明确为区域利益协调的主体，构建多元利益主体参与决策的渠道，重视其多元化的利益诉求，在利益协调方案的执行上，吸纳社会集团代表共同参与。可以从几方面予以创新：在组织形式上，以纵向科层制为骨架，构建政府与企业、居民、非营利组织相互连接的网络结构。在制度形态上，构建以共识、信任、互动为基础的正式与非正式关系；在决策过程中，保持开放和透明；在协调途径上，由以行政协调为主的科层制形式改为市场、行政、法律、第三方协商等多途径形式。

再次，创新利益分享与补偿机制，但二者在协调动机上存在显著的差别。前者强调效率优先，通常要求更加健全和完善的市场体系和市场机制与之配合，而后者则更多地强调横向公平，其实质是区域经济合作外部性内部化的过程。在利益分享机制上有三种途径可供选择，即契约型分配方式，合作各方按照合作协议，确定各方生产要素的投入方式、责任、权利和收益分配等问题，按照共同商定的分配比例来分配收益、承担成本；股权型分配方式，合作各方按照所投入的生产要素比例，形成相应的股本结构，并根据合作各方股权的大小和比例分割合作收益；分工型分配方式，合作各方通过各自获取由区域分工所带来的“比较利益”而分享区际经济合作的成果和收益。从攀西战略资源创新开发试验区现有的制度环境和以资源型产业为主的产业生态来看，区域分工尚不合理，市场机制也不够健全，因此，府际层面的契约型分配方式更有助于破除地方保护主义，促进人才、资源等要素的自由流动，促进企业的跨区投资和产业跨区转移，形成合理的区域资源配置结构，避免产业布局的同质化倾向和恶性竞争的出现。

区域利益补偿机制通常采取两种方式，即直接补偿和间接补偿。直接补偿是通过财政转移支付或价格补贴方式直接补偿受损方；问接补偿是通过技术资金支持、项目合作、人才交流、信息共享和政策扶持等方式平衡地区发展差距，协助利益受损方或其他合作方创造合作平台、夯实合作基础、增强合作意愿。攀西战略资源创新开发试验区的设立主要着眼于战略资源的综合开发利用，资源开发的外部性特征更加明显，尤其有必要建立新型资源开发补偿机制，对受益主体、补偿主体、补偿范围等明确界定；加大资源地生态补偿力度和资源开发利益补偿的资金投入。在稳定直接补偿基础上（直接补偿的手段主要是中央和上级政府的财政补贴和税收返还），在更大范围内采取间接补偿方式，通过转移支付、项目支持等措施，促进资源输出的产业结构向科学化高级化方向演进。

最后，建立利益争端的调解机制。在调解机制上，可设立行政仲裁、法律裁决、协同磋商、第三方斡旋等多种形式。同时，要规范利益争端调解的法律制度。

四、结语

攀西战略资源创新开发试验区自2013年获批以来，各项工作正有序开展，四川省政府制定了试验区建设规划并出台了13条指导性意见，试验区的领导体制初步明确。在国家层而，建立了稳固的部省联席会议制度；在省级层面，成立了攀西战略资源创新开发试验区建设领导小组；在区域内，建立了两市一州行政首长联席会议制度，为我们在文中所倡议的以科层制模式为主导，多主体共同参与，市场与政府双向互动，多机制相配合的利益协调模式的建立奠定了骨架。但在此基本架构下，如何建立有效的制度和机构平台，有效吸纳多元利益主体参与区域利益协调，如何设计更加具体的协调手段与途径、协调程序、工作机制，关于以上问题的研究还相当缺乏，本文所做的不过是初步探讨，尚待后续的深入研究。