“新常态”期间的经济调整再定位

鲍烨童

未来一段时间，财政面临着较大的挑战，会逐步从调控经济的重要手段成为制约经济调整的一个重要因素。

近年来，中国经济进入“新常态”，经济增长率变为中高速，消费正在逐渐代替投资成为经济的驱动力，服务和高技术产业比重日益提高。这种变化是增长质量的提升。但是因为我国财政收入基础更多是建立在高增长速度和高工业增加值的基础上，经济形势的变化就使得未来一段时间财政压力较大。

在这个驱使下，伴随着人口老龄化，社会保障等支出刚性进一步增加，使得财政收支矛盾加剧，地方政府债务风险上升，中央和地方的财政分权底细与“新常态”日益背道而驰。未来一段时间，财政面临着较大的挑战，会逐步从调控经济的重要手段成为制约经济调整的一个重要因素。

2015年3月29日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中国诚信信用管理有限公司共同主办的“中国宏观经济论坛”举行。

会上，中国人民大学经济学院教授郭杰代表中国人民大学中国宏观经济分析与预测课题组，发表了题为“财政困局下经济结构调整路径的再定位”的调研报告。

报告指出，税收进入低位增长时代。从各分项税收来看，2010年以来出现比较明显下滑，进入了长期低位增长时代。在2015年前两个月，税收下滑更为严重，税收增长幅度主要受到经济因素、管理因素和政策因素的影响。

完善财政管理体制

郭杰认为，政府可采取如下措施以优化完善我国财政管理体制。

首先，制定地方基本公共服务水平全国最低标准，强化执行监督，在此基础上减少对地方政府支出具体用途的过多限定，实现事权与支出责任相匹配。将基础教育和公共医疗卫生等社会性支出责任适当上移，提高社会保障的统筹层次，逐步实现由省级和中央政府统筹，切实减少县级地方政府承担繁重的社会性支出事务。重点解决中央与地方投资权的划分问题，将投资权适当上移，严格限制地方政府在竞争性和生产经营型领域投资权，有效规范地方政府投资行为。

其次，在规范地方财政收入体系基础上，将土地出上进纳入中央与地方收入共享范畴，可考虑采取中央和地方二二分成做法，以有效规范地方政府的土地财政行为，遏制地方政府对土地财政的过分依赖。加强地方资源和环保收入体系建设，使其成为地方一个稳定收入来源，也有助于促进资源和环境友好型社会建设。结合营改增的推广，适当提高增值税和所得税的地方分成比例，可考虑由现在的45恩%和40%，分别提高到45%和50%。同时引导地方财力更多向县乡基层政府倾斜，可考虑将增值税和所得税地方分成部分的40恩%归县乡基层政府。在地方收入自主权有限以及地方政府治理体系尚不健全的情况下，应审慎考虑地方政府举债权的问题，不宜操之过急，对现有的地方政府债务可通过建立行政问责与市场约束相结合的复合型管理制度加以管理和控制，同时也应规范中央政府行为，避免中央政策转嫁带来的地方政府债务累积。

再次，在合理安排财政支出责任基础上，严格控制财政转移支付的总体规模，遏制地方政府对中央政府财政转移支付的过度依赖。控制专项转移支付规模，整合各类项目，加大对中西部地区和民生领域的倾斜力度，提高资金分配的透明性和科学性，有效发挥专项转移支付的政策导向作用及其对地方政府行为的规范和约束作用。应逐步取消税收返还，将资金用于均衡性转移支付，建立均衡性转移支付的资源稳定增长机制，完善均衡性转移支付的资金分配方式，在强调资金分配公平性的基础上，注意激励约束机制的设计。在推进和完善省直管县财政管理体制改革的同时，着手建立健全中央直接对县财政转移支付制度，完善县级基本财力保障机制，切实化解基层政府财政困难。

制定积极财政政策

说到财政政策的调整，在当前中国经济进入新常态之后，积极财政政策在保障经济增长的同时，更应该服务于经济结构的调整。

新常态下的政策不仅仅是经济性政策，更应该包含社会性政策，而且是结构调整性政策，因此就财政支出而言，应该减少经济对政府生产性支出的依赖，同时调整社会保障政策。

第一，减少对政府投资依赖，发挥民间资本活力。主要有四点：一是积极推进财政投资的PPP模式，减少民间资本准入障碍，鼓励民间资本发展。二是推进市场化改革，缓解市场约束对政府投资影响。就金融约束而言，可以在加强金融监管前提下，放开中小银行准入管制，减少民间经济股市准入管制，扩大企业债发行，开展金融业竞争，提高银行独立性，扩大消费金融信贷等等。就产品市场约束而言，可以减少国有企业不合理垄断部分，降低地方政府市场保护，缓解地方政府对重化工业的恶性竞争。三是加强财政和货币政策之间配合，货币政策重总量调节，财政政策重结构调整。货币政策应保持适度宽松，进一步提升总需求。四是继续完善中央地方关系，尤其是完善省以下分税制改革，明确事权与财权的划分，抑制地方政府投资冲动，为了更好实施财政政策，需要良好的激励体系，因此必须加快推进财政体制改革。

第二，以生活保障代替收入保障。就民生性支出而言，最重要的是社会保障政策的调整。现存的社会保障制度存在诸多的不公平，而且社会保障基金的运转也存在不少问题，逐步建立全国统一社会保障制度有和合理性和必要性。

我国社会保障制度建立需要吸取欧美等国家的经验和教训，确定合理的目标模式，既要保障每个人生存发展基本需要，过一种有尊严的生活，又要防止其本身成为一个社会问题。具体而言，在进行社会保障尤其是养老保障政策调整时，要以生活保障代替收入保障，所谓收入保障就是发放养老金，生活保障是直接保障老年人的生活，真正实现老有所养的目的。

生活保障替代收入保障

郭杰认为，在当前财政困局条件下可以采取以生活保障代替收入保障的社会保障政策。主要措施有两点：

第一，发展私人社会福利机构，引入民间资本，以生活保障代替收入保障的一个重要办法便是大力兴建养老院，同时引入民间资本，而政府则充当其中监管这。兴建养老院可以保障老年的基本生活，进而引导民间投资，则可以缓解财政支出压力，为了激活民间资本，需要允许养老院采取盈利模式，财政主要作用则是对养老院进行监管，评定养老院星级，同时按星级给予财政补贴。事实上在里根执行的1983年美国发生了社会保障支付危机，当时立即政府采取重要措施就是削减政府在社会保障项目上的开支，发展私人社会福利机构。

第二，以社区养老为补充。社区养老是相对于家庭养老和社会养老而言的，它具有两种含义：一是指老年人住在自己家里，再继续得到家人关怀的同时，由政府补贴，社区承担养老服务和组织老人集体活动。二是指根据发展规划，建设老年人集中居住的大型专业化社区，这种社区通过设置完善的健康、娱乐配套设施，也有良好的护理条件，老年人在这种社区可以参与同龄人的集体生活。此外，社区养老需要大量的专业养老社区工作人员，这就为下岗职工和有志于从事社会服务的人士提供了就业岗位。最终，通过兴建养老院和社区养老，既可以激活民间资本，又可以激发社会活力，从而构建积极和谐的社会秩序。