我国大学外部治理结构探析

陈维维

摘  要：大学治理结构到现代大学制度的建立，理清大学利益相关者的权利分配，才能有效地解决当前高校办学出现的系列问题。本文以利益相关者理论和治理理论为依据，对大学外部治理结构进行了概念性剖析，在结合我国大学治理现存的问题上，科学提出建立新型大学外部治理结构的策略，以不断改进我国高校的办学规范性和时代性。

关键词：治理;大学治理;大学外部治理结构

治理理论源于国际和市场在社会资源配置中的失效，90年代以来人们逐步了解到，以市场为中心的模式和以政府为中心的模式都不能根本解决市场失灵和政府失灵的问题，便开始探索其他路径来试图解决这些问题，而随着治理理论认识的进一步深化，它为人们提供了一个新的角度，使人们得以从政府、社会、大学、公司等层面来思考解决问题。随着我国高校的深度扩招，高等教育内部矛盾也凸显出来，现代大学制度的空位影响了我国大学治理结构的线性化，大学治理结构的失衡抑制了大学利益的合理分配，因此，重构大学外部治理结构新路径，改变政府对大学的单一垄断模式，就有着极为深刻的意义。

一、大学外部治理结构的涵义

大学治理是通过一种自上而下和自下而上的双边关系来进行战略导向，规定大学的基本框架，确保管理处于正确的轨道上，以实现大学各利益相关者责权利的平衡的一系列制度安排。[1]有人认为，治理表现为一种利益相关者组织的典型特征，是为了促进公共利益，政府部门和非政府部门（社区、公众等）等众多部门主体间的合作，在此种情境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。[2]而大学治理结构侧重在大学发展过程中的各个利益相关者进行权力配置，并规范其权力运行机制，不仅要考虑到大学内部各利益相关人的利益均衡问题，而且需要对政府、公众以及大学外部其他相关利益人对大学发展要求在制度层面上做出回应。[1]现代大学治理结构总体上包含外部治理结构和内部治理结构两大部分。而本文中外部治理结构的涵义主要是指大学利益相关者之间的权力关系和责任义务，包括大学与政府、大学与社会、大学与用人单位、大学与投资者、大学与学生及家庭等。[4]本文从以上概念出发，以试图弥补当前各种管理模式的不足，致力于探求解决我国当代大学外部治理结构问题的方法。

二、当前我国大学外部治理结构存在的问题

改革开放三十多年的时间内，我国的经济建设取得了巨大的成就，而大学改革也取得了很大的成效，大学的内外部环境也发生着巨大的变化，而与之相适应的大学治理结构，特别是当前我国大学外部治理结构还存在着许多问题。

1.在政府与大学关系上存在问题

我国的大学一开始就是在政府主导下诞生的，因而形成了政府本位的传统管理方式。在新中国成立以后，各高校仍然受到政府的严格管理，大学缺乏必要的自主意识和自主能力。大学习惯于对政府在办学经费、人事管理、教学目的、课程设置、生源甄选等全方位的服从与依赖，这一服从与依赖的惯性直接影响到政府与大学的关系，使大学不能根据学校外部环境和社会要求规划发展方向。近年来，虽然我国一直探索者高等教育宏观管理体制改革，转变政府管理职能，扩大高校办学自主权，但是绝大多数高校仍然无法超越在心理上与现实中对政府的依赖。我国大部分公立大学都是在政府强有力的资金支持下运行，同时这些大学在办学筹资、获取社会资助方面的能力同国外同等性质的大学相比还是很有限的。由于历史和现实原因而形成的不对等的政府和高校之间的双边关系，而要解决这种问题，要求我们构建新型的政府和大学之间的关系。

2.在第三方力量—中介组织上存在问题

当前许多国家都建立高等教育中介机构，如英国的大学拨款委员会、联邦德国的校长会议、美国的大学基准协会、日本的中央教育审议会等，它们行使政府职能向政府提供咨询，对大学进行监督并维护大学利益，客观上承担了替代政府管理大学的责任，缓冲了政府与大学之间的锚段。80年代以来，我国也出现了一些处于政府和大学之间的第三方组织，有协会类组织（例如全国教育工会、中国高等教学会等）、高校董事会（基金会、校友会）、研究中介（国家教育发展研究中心等）和评估中介等。[2]但我国的中介机构受政府与大学从属结构的影响，很难发挥它的中立作用，出现了一部分中介机构完全依赖政府、完全为政府的马首是瞻，沦为政府的大学行政管辖工具;而另一部分中介机构则倒向高校，迎合高校的业绩工程，配合高校进行各类评估，完全遵照高校的意志来办事，从中收取一定的经济报酬，扭曲为高校的利益代言人。

3.在大学与其他利益相关者关系上存在的问题

治理理论的提出，打破了计划与市场、社会公共部门与私人部门之间的权力划分，开始将合作的理念引入到管理层面，并将这个理念延伸到大学治理，认为大学是典型的利益相关者群体，每个利益相关者都承担一部分责任。然而事实上，我国大学与其他利益相关者关系较为模糊，社会参与大学治理的积极性不高。这主要体现在：其一，作为一个自治性组织，大学的管理仍是相对封闭，大学与其他社会组织之间还难形成一种合作伙伴关系;其二，校友和企事业单位对大学的捐赠比例还很低。美国公立大学捐赠收入占大学总收入的5%左右，而我国公立大学捐赠收入占总收入的比例一般2%，民办高校的捐赠更少。其三，尽管大学生及其家庭支付的学费已经占到学校收入来源的20%以上，但是学生在大学中的地位特别是大学生参与学校管理的途径和方式还很少。

三、我国大学外部治理机构的重构

1.转变政府角色，重构政府能力

在传统的大学与政府关系中，政府处于权力的中心地位并利用权力对大学进行直接指令性的控制与管理，因而在当前市场经济体制条件下，要实现对高校的有效治理，需要政府在高校管理体制上进行创新，以政府自身变革来完善政府与高校的关系，在与大学的关系中建立起完整的信息反馈渠道及权力双向、多向运行渠道。简言之，政府要确立现代的公共政府理念，促进高校发展的管理理念，转变自身的角色，去除政府作为唯一权力中心的传统桎梏，以实现大学治理，通过立法，规范中介组织，政策引导、资金拨款、质量评估、就业引导等促进高校发展。

2.培育成熟的教育中介组织

在西方连接政府与大学的中介组织已有近百年历史，它们既能够对高校教学科研工作进行监督、评估，吸引社会各界人士参与到高等教育管理中，又能够对政府在做出对高校的重大决策规划和投资规划之前向政府提出咨询建议，减少了政府因直接管理与大学产生的矛盾，因而第三方组织的存在使得大学和政府的关系得到很大程度的缓冲。随着我国政府改革的进一步深入，培育成熟的教育中介组织，以真正独立于政府和大学之间，以中立的态度对双方进行监督与协作，使得治理理念在大学与政府间真正的确立。

3.建立相关利益者参与的大学治理机制

现代大学治理理论认为大学治理是每个利益相关者的共同治理，每个利益群体都有参与大学治理的权力。组建利益相关者委员会，包括政府、高校的教学人员、学生及家庭、社区、专业协会、公共和私营的经济部门等利益相关者代表，履行资源配置、财政预算、人事选拔、专业设置、课程安排、就业信息指导以及其他各种事务方面参与高校的各种决策的监督及管理责任。[5]在相关利益者参与治理的机制基础上强化法人地位，制定大学宪章，广开校外人士参与治理的路徑，从而形成多元一体的权利分配与利益共享机制。

总体上讲，转变政府角色，大力发展与培育成熟的教育中介组织，建立利益相关者参与大学治理的机制体制，应该成为完善我国高校外部治理机构的重要方面。

参考文献：

[1]李福华.大学治理的理论基础与组织架构[M].教育科学出版社，2008：17.

[2]李军，阳渝.大学治理机构面临的问题及目标模式[J].高等农业教育，2006（12）：16.

[3]严文清.中国大学治理机构研究[M].人民出版社，2011：10.

[4]胡子祥.高校利益相关者治理模式初探[J].西南交通大学学报（社会科学版），2007（1）：18.

[5]潘海生，张宇.利益相关者与现代大学治理结构的构建[J].教育评论，2007（1）：16.

（作者单位：江苏南通大学教育科学学院）