建阳市生态公益林管护现状与建设对策

毛昌华

(建阳市林业局，福建 建阳 350784)

建阳市生态公益林管护现状与建设对策

毛昌华

(建阳市林业局，福建 建阳 350784)

发展生态公益林是城市建设的重要举措，建阳市对生态公益林实行联户、专业、委托管理，但经营过程中存在林农矛盾突出、生态补偿偏低、监管机制不完善等问题，藉此在保护宣传、区划界定、封山育林、补偿机制、监管机制、评价体系、保障体系、科技人才方面提出建设性对策，以期为建阳生态公益林管护提供参考。

建阳市；生态公益林；生态补偿

生态公益林是以维护改善生态环境，保持生态平衡，保护生态多样性，同时满足人类社会生态需求与持续性发展，并提供森林生态性、公益性、社会性产品或服务的防护林与特种用途林[1-3]。其生态区位极为重要，生态状况却极为脆弱[4]，其作为生态、社会效益兼具的森林系统[5]，对于空气净化、水源涵养、水土保持、风沙防固、局部小气候调节、生物多样性发展、森林旅游、国土安全及经济社会可持续发展具有重要意义[1]。生态公益林按事权等级可划分为国家公益林和地方公益林[6]。建阳市生态公益林分布于福建省四大公益林区之一的闽西北生态公益林区，属省内江河流域生态环境恶化较为严重地区，因此江河流域生态公益林保护与生物多样性保护为其重点工程项目，同时加强天然林防护并建立健全相对完善的生态体系亦成刻不容缓之势[6-7]。建阳市作为福建省重点林区，根据2014年下发的《福建省县级森林经营规划编制指南》与福建省森林经营方案编织技术规定》(试行)的指导，不仅要明确区划落界，有效管护生态公益林，更应健全生态公益林补偿机制[8]、监管机制、评价体系及保障措施，同时加大科技投入，培养专业人才。为此,结合管护现状与存在问题，提出了发展建阳市生态公益林建设对策，以期提高经营管护水平，充分发挥生态公益林的生态、社会、经济等功能，全面促进区域的持续健康发展。

1 区位概况

建阳市地处福建北部，建溪上游，南平市行政中心，北接武夷山、浦城，南连顺昌、建瓯，东邻松溪、政和，西靠光泽、邵武(图1)，N27°16′32″～27°43′41″，E117°32′20″～118°37′51″，土地总面积338 487 hm2，林地面积274 643 hm2(有林地246 136 hm2，无林地2 426 hm2，灌木林地3 053 hm2，苗圃地88 hm2，疏林地301 hm2，未成林造林地22 639 hm2)，林木蓄积量2 437.5万m3，森林覆盖率72.8%，呈网状、带状分布。水资源丰富，崇阳溪、麻阳溪、南浦溪分别由北、西北、东北三面向中南部汇聚，年均降水量1 789 mm，年均径流量34.91亿m3。

图1 建阳市区位图

2 管护现状

2.1 区划落界

按统计单位，建阳市生态公益林分布于2个街道，11个乡镇，11个林场，2个企业(表1)，涉及190个自然村。据2014年统计，建阳市生态公益林统计总面积67 834 hm2，其中国家级44 636 hm2，省级23 198 hm2，与实发面积一致;莒口镇分布的公益林面积和省级生态公益林面积皆最大,分别为6 805 hm2和3 629 hm2，水吉镇分布的国家级生态公益林最大,面积为5 017 hm2。南纸建阳与延潭公司分别统计1 686 hm2和517 hm2的生态公益林，落于9个乡镇和街道，2014年以后逐步取消由延潭公司进行统计，并将其统计范围划入相应的乡镇地区。目前建阳生态公益林已划分4大林业分区(表2)，功能上主要以水土保持林和水源涵养林为主，其中水土保持林40 487 hm2，占生态林总面积59.60%，水源涵养林19 273 hm2，占28.37%。

图2 2010-2020年建阳市生态公益林林业分区

表1 2014年建阳市公益林面积统计

单位面积/hm2小计国家级省级南纸建阳(所属乡镇)国家级省级延潭公司(所属乡镇)国家级省级潭城街道29342269665-40-10麻沙镇573435082226118489--水吉镇5584501756755108295-童游街道34901800169066118--将口镇1959452150711860-3徐市镇40717333338---13崇雒乡18161092724--5634莒口镇680531763629128285-书坊乡43163652664---29黄坑镇41273608519----回龙乡4640394869212-36-漳墩镇5712307626366---小湖镇439630111386337535-溪东林场18951786109----坤中林场185618560----

续表

单位面积/hm2小计国家级省级南纸建阳(所属乡镇)国家级省级延潭公司(所属乡镇)国家级省级大阐林场668431237----外墩林场831728103----红旗林场805655150----蕉溪林场15761176400----桂林林场50145348----绿业林场435320115----福星林场17523152----绿盛林场41833583----绿鑫林场887266621----南纸建阳1686838848----延潭公司51742790----合计67834446362319884084842789

表2 2014年建阳市生态公益林林业分区

2.2 管护模式

建阳市生态公益林管护组织机构为四级垂直结构：建阳市林业局→乡镇林业站(林场)→管护责任单位→管护人员。林地权属为国有和集体，管护形式为：股份均山，联户管护(将集体生态林管护权和大部分补偿金以及利用收益，均山均权均利到户，再联户管护)；责任承包，专业管护(本着先村内后村外、确保村内的原则，村集体将承包面积和权利、责任、报酬张榜公布，公开发包)；相对集中，委托管护(按照优先村内的原则，依法通过公开、公平、公正的程序，将生态公益林委托给村民或附近的国有林场及林业采育场管护)。

建阳已实行保护和发展森林资源目标责任制，即市长与各乡镇(街道)签定《建阳市2011-2015年保护和发展森林资源目标责任书》，将生态公益林保护管理列入主要目标之一，乡镇与各村签定管护责任书331份，各村落实管护责任，选聘护林员431名，并签订管护合同，护林员在管护期间，严格按照管护合同规定做好巡山管护工作。根据管护质量兑现奖惩，拨付管护工资，不合格者坚决予以辞退。同时落实森林生态效益补偿基金发放工作，根据各村核实的生态公益林林权所有者补偿基金发放材料，及时将各年度补偿基金通过“一卡通”发放到林农和护林员手中，目前已有152个村实行。采伐管理上对生态公益林实行分级保护，分类施策，鉴于保护级别和保护等级分别采取禁伐或限制性采伐措施。此外，对林相较差的生态林进行补植阔叶树，林业局每年提供阔叶树苗40万株，由林业站组织对林相较差的生态公益林进行补植套种，封山育林，逐步提高林分质量，增加林地蓄水保水功能。

3 建阳市生态公益林经营存在问题

3.1 林农意识薄弱，矛盾突出

林农急于增收，并对生态公益林缺乏一定的保护意识，生态林区划界定后，国家对生态公益林、绿色通道一重山的采伐实行严格管理，林农不愿将林地、林木界定为生态林管理，要求调为商品林，而对于一些生态区位重要的林地、林木，按照法律法规必须划入生态公益林，从而加剧林农矛盾。部份村甚至违反法律法规转让生态公益林，进一步加大了建设保护难度。

3.2 生态补偿标准低，影响管护

现有生态补偿采用中央和省财政拨出资金，以村为单位聘用护林员，将补偿费发放给林权所有者。目前建阳市生态公益林补偿标准为249元/ hm2，与林农经营商品林所获收益存在较大反差，而补贴能否及时发放，发放是否足额有待进一步监管。此外林农要承担一定的生态公益林管护责任，生态补偿与生态保护力度的脱节，降低了林农参与保护的积极性。如童游街道(表3)除三个村(水尾、七姑、南纸)申请未拨付外，2014年生态公益林总面积2 304.4 hm2(其中国家级1 571.9 hm2，省级729.9 hm2)，人口16 093人，所有者补偿费24 842.9元·hm-2，人均24.64元；人均补偿费最大者是溪口村，但拨付金额不到4.0元·hm-2；人均补偿费最低者为童游村，人均仅7.65元，各个乡村人均补偿费拨付不平衡且金额偏低，影响管护。

表3 2014年童游街道各村生态公益林补偿金情况

注：生态公益林补偿标准为161.85元·hm-2。

3.3 生态公益林管护监督机制有待完善

生态公益林管护机制改革后，按上级规定比例分配补偿基金(65%给予林权所有者，15%给予村集体监管费，20%给予护林员)，部分村村民每人只分到几元钱，由于护林员、村集体监管费用过低，难以维持正常管护所需经费，从而影响到生态公益林管护质量。护林员人多面广、林业站人员少、经费不足的现状也加大了监管难度，而相对落后的奖优罚劣机制无法对生态公益林进行有效监督。

4 建阳市生态公益林建设对策

4.1 加大生态公益林宣传力度

继续加大宣传教育力度，充分调动各方积极力量，形成全社会参与保护生态公益林的共识。通过媒体(电视、广播、互联网、杂志报刊)的优势进行广泛宣传，潜移默化林农对生态公益林的保护意识，扭转林区人民“靠山吃山”的思想。在公益林区设立标示(标志牌、标志碑、公示墙、条幅)提醒群众资源保护意识，如建阳市每年根据天气状况，确定防火期，在各个乡镇张贴防火条幅，组建防火宣传队，开展森林防火教育。此外，局机关等须印发相关的生态公益林宣传册，下发政策汇编，增大透明度，广集经验交流。

4.2 明确生态公益林区划界定

生态公益林的区划界定是其建设与管理的基础，也是林业分类经营的入口，须严格执行国家林业局与财政局下发的《重点公益林区划界定办法》及福建省生态公益林区划界的相关规定，采取自上而下的操作路径确定建设规模与比例，严格按照生态区位重要性和生态系统脆弱性等原则进行界定，避免与商品林混淆或过多考虑林权所有者意愿及地方经济发展。2001年政府将建阳市区内潭山公园45 hm2的商品林调划为生态公益林，明确界定，创建以建阳市历史文化为背景、生态建阳为理念、绿色建阳为本体、景观建阳为轴线、和谐建阳为目标的多功能公益性公园。

4.3 采取有效的封山育林措施

合理的封山育林措施有利于生态公益持续健康发展，根据各区具体状况采取全封、半封、轮封的方式，保证封育质量。90年代末，建阳市各林区实行封育政策，发展森林培育，成为建阳森林城市建设的基础。

4.4 完善生态公益林补偿机制

4.4.1 增加村集体监管费 村集体监管费相对偏低，有关生态公益林的保护宣传、防火、病虫害调查等工作往往难以落实，影响工作极积性。作为最基层、最一线的管护监督人员，村干部的工作态度在很大程度上决定了生态公益林的管理质量，故增加村集体监管费用，提高村干部积极性，才能更有力地管护好生态公益林。

4.4.2 增加林业站等监管单位的工作经费 林业站承担着辖区内生态林的保护管理责任，在全面落实生态公益林管护责任制过程中，负责签订经济责任书、选聘护林员，签订管护合同、开展护林员上岗培训、建立管护人员费用卡及档案，登记造册管护人员的管护工作与管护资金发放、考核护林员工作等，大量的工作任务与较低的监管费用相矛盾。因此须适度增加林业站等监管单位的工作经费。

4.4.3 合理分配生态公益林补偿基金 各村可通过村民代表表决同意后，在确保护林员工资的基础上，合理分配林地、林木所有者补偿费用，保证管护质量。对于生态林面积少且人均补偿费分配较少的，可由村集体(或小组)经代表表决后，适量用于生态公益林保护建设或村集体公益事业上。

4.4.4 组建生态林场 根据城市建设发展和生态需求调整建阳市生态公益林分布。城区周边和南浦溪、崇阳溪、麻阳溪两岸、绿色通道(高速公路、铁路、国道、省道等)一重山，森林公园等重点生态区位的森林和林地由国家采取多种形式分期赎买，组建生态林场进行专业队管护，通过封育、改造、补植逐步提高重点区位生态公益林在生物多样性保护、水源涵养、绿色景观及水土保持的功能。

4.4.5 建立联防护林、经费统筹的工作机制 改革后部分地方出现生态林管护人人有责又人人不管或护林员工资低，巡山管护不到位的现象。故各乡镇、各管护主体之间应互相联合，建立护林联防区，统筹生态公益林补偿基金中用于直接管护的费用，组建专业护林队伍，明确管护责任与报酬，加强巡山监护，提升生态公益林管护成效。

4.5 强化生态公益林监管机制

鉴于所有权和经营权的分散性，乡镇林业站成为最基层的林业管理机构，直接承担着生态公益林的监管责任，因此要充分发挥其组织、指导、监督的职责，将生态公益林经营区内乱征滥挖、乱砍滥伐、滥捕滥猎、森林火灾、有害生物等作为监督管理的重点。各林业站在森林病虫害防治检疫站的指导下，对护林区林业有害生物实行有效监测。

4.6 建立生态公益林效益评价体系

生态公益林效益指标体系是衡量其生物多样性维护、碳汇储备、气候调节、水土保持、林产品提供等功能，应遵循全面不重叠的多层次评价原则。采用专家咨询法，运用生态效益、社会效益、经济效益3种指标类型，根据建阳市实际现状，确定各项评价因子(生物多样性、水土保持、水源涵养等)，并将因子分解成更为具体的方面，形成综合——归纳式的科学评价体系。

4.7 健全生态公益林法律保障

生态公益林管理建设需要法律保障实施，应遵循《森林法》、《森林法实施条例》、《环境保护法》、《水土保护法》、《野生动植物保护》、《福建省森林条例》、《森林生态补偿法》、《刑法》等相关法律，按照目前建阳市现行的《生态公益林建设导则》、《生态公益林建设规划设计通则》、《生态公益林建设技术规程》等规章制度进一步完善管理政策，不断细化其建设法则，以法律的形式明确权、责、利，使全市生态公益林保护管理步入规范化、制度化、法制化轨道。

4.8 发展科技兴林与人才建设

科技是第一生产力，建设生态公益林更应加大科技投入，积极开展各项科研活动，将新技术推广应用于护林防火、资源监测、病虫害防治等重要环节。为提高生态效益，管理上采用封山育林、抚育更新、补植补造、低效林改造等技术措施。此外还应加快新能源建设，降低资源消耗。人才建设上，应健全管护制与责任人考核制，动态管理与末位淘汰相结合，加大技能培训。对于机关管理人员，更应加强业务培训，尤其是网络化操作。2014年11月，全省林业系统分批实行ArcGIS软件培训，建阳市选派6名工作人员赴福建林业职业技术学院系统学习GIS软件在林业上的应用，改善ViewGIS软件在格式转换、图形操作、数据处理上的缺陷。

[1] 江浩，徐宏强，黄厚琦,等.江苏省生态公益林补偿制度现状及发展对策[J].江苏林业科技，2014，41(4)：54-57.

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[3] 李贤.德钦县生态公益林管理现状与对策[J].林业调查规划，2013，38(2)：42-45.

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Management Status Quo and Construction Countermeasures of Ecological Forest of Public Welfare in Jianyang

MAO Chang-hua

(JianyangForestryBureau,Jianyang,Fujian350784 )

It is an important measure of urban construction to develop ecological forest of public welfare.Jianyang implemented some management measures like joining households, specialty and commission.But in management process, the problems like agriculture-forestry conflicts, lower level ecological compensation, and imperfect supervision mechanism and so on still existed.Based on the problem analysis some constructive countermeasures were proposed: publicity in protection, division and border definition, mountain closure for regeneration, compensation mechanism, evaluation mechanism, security system and technician output

Ecological forest of public welfare; Jianyang city; ecological compensation

2015-06-10 基金项目：国家自然科学基金项目(41301203；30870435)。

毛昌华(1972- )，工程师，主要从事森林资源管理等工作。

S759

A

1001-2117(2015)05-0061-05