美国高校图书馆治理结构的主要特征及其文化基础

白永红（黄淮学院图书馆　河南驻马店　463000）

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美国高校图书馆治理结构的主要特征及其文化基础

白永红
（黄淮学院图书馆河南驻马店463000）

〔摘要〕经过多年发展，美国高校图书馆治理结构已臻成熟和完善，在美国独特的政治和权力文化环境中形成了共享性、制约性和分散性等特点。在低权力距离文化下，美国社会公平观念十分强烈，强调人人有参与社会管理的平等权利，而各级政府也在制衡观念影响下具有了松散性特征。美国高校图书馆在治理结构方面为我们提供了丰富的借鉴经验，既要注意文化的适应性，又要扬长避短。

〔关键词〕美国高校图书馆治理结构文化基础

通常来说，高校图书馆治理结构是指利用制度来约束和分配权力的总和[1]。任何决策的制定和实施都要在某种治理结构下实现。文章将分析美国高校图书馆治理结构比较突出的特征及其形成的文化基础。

1　美国高校图书馆治理结构概况

美国高校图书馆治理结构与欧洲高校图书馆存在较大差异。在殖民地时代，美国高校图书馆就形成了一种完善的治理结构，它被称作“外行控制”，即是指高校图书馆最高决策团队由地方行政长官和牧师组成，他们通过参与董事会作出各种管理决策。图书馆馆长也是董事会的成员，通过全体董事表决产生，只对董事会负责。根据管理架构设计，董事会是图书馆资产唯一管理人，所有资产处置都要经董事会表决；图书馆馆员实行雇佣制，主要负责图书馆具体工作，他们没有任何管理权限和决策参与权。内战结束后，美国民主思想渗透到社会每个领域，国内研究型大学不断涌现，而高校图书馆员也日益不满自身的工作地位和权力待遇，强烈要求改革现有治理架构。一方面，他们不满董事会、馆长的独断专行，要求提高自身发言权；另一方面，他们希望获得更多的图书馆决策权。高校与研究图书馆协会(ACRL)在这种形势下产生了。20世纪20年代，ACRL公布了一份影响力巨大的报告，即《关于馆员在图书馆治理和行政中的定位和功能的报告》[2]，该报告表明了对美国高校图书馆馆长、一般馆员的工作角色和管理权限的观点，指出双方要加强平等合作，要建立一套“共同承担工作责任机制”，这为“共同治理”的产生和发展奠定了坚实基础。

二战结束后，全球各地掀起了民权运动高潮，高等教育权利保障观念日益盛行，高校图书馆馆员参与图书馆管理和决策的呼声不断增强。此外，随着民主表决和集体谈判制度的出现，馆员们获得了更多发言权，这对传统高校图书馆治理结构产生了巨大冲击，从而重新定义了馆员、馆长和和董事会之间的权力地位。在这种形势下，ACRL、美国图书馆协会(ALA)和美国图书馆与信息科学委员会(NCLIS)于1974年共同发布了《图书馆治理声明》，这是现代美国高校图书馆治理结构的基础，是共同治理模式产生的重要标志。《图书馆治理声明》呼吁高校图书馆董事会、馆长和普通馆员要相互理解，加强合作，齐心协力提高图书馆治理水平。并提出了两项基本要求：（1）作出图书馆重大决策时，要广泛征集全体馆员的意见；（2）图书馆要实行发言权与工作责任对等制，即谁的发言权大，谁就要承担更多的责任。该声明还对董事会、馆长和馆员之间的工作关系进行了明确划分，根据民主原则建立了共同治理结构，并在美国高校图书馆中广泛普及，在20世纪60至80年代成为各高校图书馆治理结构改革的主要目标。到目前，超过80%的美国高校图书馆都建立了共同治理架构。[3]

值得一提的是，ACRL提出的共同治理模式只是从图书馆内部出发，对图书馆外部决策参与者，例如政府、基金会、协会等没有作出制度设计。对此，美国学者丹尼斯（Dennis）采用“叠加理论”建立了一种全新的高校图书馆治理结构。他指出，从抽象形式上看，高校图书馆治理模式是多个同心圆叠加而成。董事会、馆长和馆员位于圆的中心部位。另外，慈善组织、捐助者、校友会、图书馆协会、政府以及社区等，则处于不同的圆当中。[4]

需要特别强调的是，该种治理结构在提出初期受到了广大学者质疑，有人指出它不利于提高决策效率，会降低图书馆治理水平。尽管如此，共同治理模式依然在美国高校图书馆文化中扮演了十分重要的角色。美国朴茨茅斯大学图书馆馆长珍妮特（Janet）认为：“不管共同治理有多么不如意之处，它都是一种不可或缺的制度，它有利于促进管理人员目标与图书馆发展战略保持一致。”[5]

2　美国高校图书馆治理结构的主要特征

2.1共享性

威廉·考利（William Cowley）在综合分析前人研究成果的基础上，指出美国高校图书馆其实就是“学者的自由共和国”，它的管理团队成员由教师和馆员组成，不受外部因素影响和制约。但实际情况是，美国高校图书馆从表面上看虽然具有较高的自治水平，但是这种自治并不是真正意义上的自治，而是建立在被各种控制力量操纵的基础上。总而言之，美国高校图书馆治理结构具有共享性特征，而不是受制于某种单一的力量。

那么，科学合理的图书馆治理结构是建立在什么基础之上呢？哥伦比亚大学图书馆馆长亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）提出了他心目中的图书馆治理结构，他将其分为四个层次：第一个层次，主要由普通馆员、教授和学生组成，图书馆工作与他们密切相关；第二次层次，主要由董事会、基金会和校友组成，他们对图书馆长期发展有重大影响；第三个层次，主要由各级政府部门组成，它们是高校图书馆的“股东”；第四个层次，主要是指一般公众，包括所谓未来公众利益而宣传的社会新闻媒体。[6]

值得一提的是，罗索夫斯基对图书馆治理结构的定义并不是从高校出发，而是从图书馆的服务关系属性来划分。因此他的图书馆治理结构没有体现共享性特点。随着公共利益关系理论和多中心治理理论的发展和普及，美国高校图书馆治理结构共享性特征日益凸显。根据利益相关者理论，图书馆是不同利益主体关系形成的一个综合体，任何一方利益代表者都会对高校图书馆决策产生重要影响。根据多中心治理理论，高校治理结构是多元化的，包括政府、公益组织、私人部门和个体都是决策制定参与者。上述主体根据既定的规则范式， 共同行使决策权力。事实上，美国高校图书馆决策过程是一个多元利益关系博弈和碰撞的过程，各种利益代表者相互影响、相互制约，共同完成各项管理决策，这也是美国图书馆治理结构的精髓。此外，虽然在作出决策过程中，每一个利益相关者都有决策发言权，但是并不是所有利益相关者享受的决策权力都是一样的，而是根据自身地位重要性来配置权力。利益相关者的权力共享并没有剥夺董事会或馆长的最高话语权，而是有效避免他们的权力过度集中。

2.2制衡性

除了权力共享之外，美国高校图书馆治理结构还有制衡性特点，也就是不同利益相关者的权力形成了相互制约机制。Mix V L比较了美国宪法体制与高校图书馆共同治理结构内部机制异同点，认为，要避免少数人集权对大多数人的权利产生侵害，最有效的方法就是建立权力制衡机制。[7]美国高校图书馆治理结构吸收了宪法体制思想。在外部治理方面，美国高校图书馆利用政府、社会和图书馆三者之间的利益关系形成了一套完善的权力制衡机制；在内部治理方面，董事会、图书馆管理层、普通馆员之间也形成了一套高效的权力制衡机制。

根据美国高校图书馆管理章程，董事会与馆长之间是一种委托与被委托关系，前者授予后者许多自主权。在这层关系上，图书馆馆长负责图书馆大部分行政事务管理和决策制定，董事会只会选择性的干预一些重要事项。虽然董事会掌握了图书馆权限分配权力，但是不得侵犯馆长的常务事务管理权。另一方面，馆长受董事会委托行使图书馆行政管理权力，董事会有监督、任命与罢免馆长的权力，这可以限制图书馆馆长权力使用，避免馆长权力过度集中而产生滥用权力的情况发生。

从馆长与普通馆员之间的关系来看，一方面，馆员通过图书馆评议会来参与图书馆重大决策。通过图书馆管理章程，馆员可以参与图书馆立法等重大决策。在这种管理制度下，馆员可以对馆长权力进行有效制约，促使图书馆权力使用趋于规范合理。如果图书馆高级管理人员权力过度集中，普通馆员可以通过决策参与机制对其进行警告或者罢免。但另一方面，馆长是图书馆评议会的组成成员之一，并在其中扮演了协调者和主持者的角色，以保证评议会顺利运转，而且馆员提出的议案必须要通过董事会讨论通过后才可实施。在这种权力制衡机制下，馆长很难做到随心所欲的支配个人权力。

2.3松散性

通过分析有关美国高校图书馆治理方面的研究文献，会发现很多“分权”、“权力分化”、“松散联结”等专业名词。这里的“松散”是用来描述美国高校图书馆管理权力下放、松散联结的情况。从外部治理角度来看，不管是政府、捐赠人还是行业协会，都不能对高校图书馆决策过程产生单向影响，他们通过发表各自的管理建议来形成一种综合性治理体制，在这种治理架构下，各利益相关方之间没有等级优先之分，而是通过内部沟通、竞争和博弈来建立一种相对稳定的权力制约体系，各方力量是相互独立、相互制约的。同时，每种治理结构都不受图书馆的直接影响和领导，而是通过各方权力相互制衡形成的一种治理机制，这其实就是一种“松散联结”。从内部治理结构来看，图书馆治理结构松散性主要表现在其内部利益相关者没有等级、优先之分。虽然高校图书馆都建立了一套自上而下完整的管理体制，但是这并不会让图书馆成为一个层次分明的官僚机构。这是图书馆治理结构的松散型特点决定的。另外，美国高校图书馆治理结构的松散还表现在学术权力、行政权力相对独立、相互制约方面。

3　美国高校图书馆治理结构特征的文化基础

高校图书馆作为社会文化知识的宝库，其治理结构必然会与文化因素紧密联系。荷兰学者霍夫斯泰德（Geert Hofstede）指出，美国是一个低权力距离国家[8]（权力距离是指人们对社会权力分配不公的忍受程度）。在美国社会里，每位公民都有两个清晰、明确的观念：一是法律面前人人平等，决不允许有特权主义出现；二是每个公民都有参与社会管理的权利。这种权力文化造就了美国“参与者之邦”的美誉。

美国高校图书馆治理结构的共享性与这种权力观有密切联系。通过分析美国高校图书馆发展历程可以发现，在崇尚自由、公正与平等的社会环境下，美国高校图书馆董事会、馆长的权力得到了有效监督和规范，同时为各利益相关者提供了参与图书馆治理的平台。当然，不同利益相关者参与图书馆决策的路径存在明显差异。另一方面，外部利益相关者参与决策路径是相互独立的，而内部利益相关者之间具有紧密联系性。另外，美国高校图书馆馆员都具有强烈的民主参与意识，他们对参与图书馆治理有很高的积极性。对此，博克指出：“同其他机构相比，高校图书馆治理更加重视决策参与的平等性，对内部管理层级结构也日益弱化。”[9]不过，虽然美国高校图书馆利益相关者都有参与图书馆决策的权利和途径，但董事会是唯一掌握最高权力的利益相关者，这也是美国社会民主文化造就的。美国的民主观念强调全民参与，即要求每个人都有参与决策的自由和权利，但这是建立在管理者掌握了管理权和选择权的基础上的。

一般来说，美国高校图书馆治理结构的制衡性和松散性是从共享性衍生出来的，这是因为，权力共享会导致权力分散，权力分散则要求组织去中心化，这又会对权力制衡和松散性提出新的要求。同时，为了保证各方权力所有者过度膨胀和脱离制约，必须要建立一套科学完善的权力制衡机制。可以说，美国社会主流价值与这种去中心化、分散权力、制约权力是息息相通的。美国自建国以来，就形成了“打碎权力、分散权力”社会价值。经过两个多世纪的发展，分权与制衡已在美国社会落地生根，在所有美国人脑中固化。高校图书馆也必然会受到这种价值观的浸透和影响。美国耶鲁大学教授埃德尔（Edel）曾将美国宪法和高校图书馆治理结构进行了对比，他发现宪法规定的立法、行政、司法三权分立、制衡机制与图书馆治理结构有高度相似性。[10]另外，分权制衡原则也是建立美国联邦政府体制的基础。联邦主义不仅是一种权力配置体系，也彰显了美国人看待问题和解决问题的思维方式。

此外，美国社会的权力分散和制衡文化在高校图书馆治理结构中也得到了体现。大学图书馆作为一种独特的社会公共产品，也需要采用权力分散和制衡管理体制。为了更好的认识美国高校图书馆治理结构与美国社会文化之间的本质联系，我们可以用图1来具体描述。

图1　美国高校图书馆治理结构特征与美国社会文化的关系

4　对完善我国高校图书馆治理结构的思考

目前，国内高校正在学习和模仿美国高校图书馆治理模式和做法。其中在建立图书馆治理结构方面也借鉴和参考了美国高校图书馆的经验，也在努力“去行政化”。在我国现实国情下，“去行政化”可以从两个方面来理解：在外部治理结构方面，弱化政府在高校图书馆决策中的影响，引入更多社会主体参与高校图书馆决策和治理，建立多种权力相互制衡的治理模式；在内部治理方面，要尽量约束行政权力膨胀，让图书馆自身权力与行政权力相互独立，相互约束。可见，国内高校图书馆开展“去行政化”凸现了图书馆重构治理结构问题：（1）治理结构失衡。从外部治理结构来看，政府干预高校决策过多，其他利益相关者参与治理权利被淡化；从内部治理结构来看，图书馆内部管理层规模臃肿，图书馆评议会的地位较低，难以发挥出其真实作用。（2）权力集中。结构失衡会导致权力滥用，影响治理效率提高。（3）结构严密。图书馆外部治理结构方面，各级政府、教育机构和慈善组织等，建立了多头治理局面；在内部治理方面，馆长、书记、副馆长以及部门负责人，构成了一套严密的内控机制。

从其他发达国家高校图书馆内部治理结构发展趋势来看，共同治理都是最终趋势。显然，这是由共同治理结构特有的优势决定的。在共同治理结构下，国内高校可以有效化解“行政过度干预”的顽疾。换句话说，高校图书馆要有效去“行政化”，必须要引入美国高校图书馆的治理结构。只有通过建立一种松散联结、分权而又制衡的治理结构，才能有效解决国内高校图书馆“行政化严重”的问题。

从前面的分析可以看出，美国高校图书馆治理结构是在其特殊的社会文化环境中产生的。但是，我国是一个高权力距离的国家，政治权力是构成社会管理架构的重要基础。在这种权力文化背景下，公民“臣民”身份突出，“公民”观念淡化；只有过度服从而没有独立自由；只见集权而无分权等。这种权力架构深深植入到我国传统文化当中，对中国人的思维方式、行为方式产生了深远影响。[11]因此，考虑到社会文化的影响，必须要结合国情来对待高校图书馆“去行政化”的问题。一方面，“去行政化”是提高高校图书馆治理水平的必然途径，我们必须要朝着这个方向坚定不移的推进；另一方面，文化迁移是一个长期缓慢的过程，因此在今后较长一段时间内，“去行政化”的问题将会一直困扰国内高校图书馆，切不可急功近利、草率从事，更不能不加选择直接抄袭美国高校图书馆的治理经验。

此外，我们必须要用“二分法”来看待问题，在看到美国高校图书馆治理结构的优越性时，还要同时看到其固有的缺陷和不足之处。如，由于所有利益相关者都有权参与图书馆管理决策，这就可能会导致决策机构过于庞大和臃肿，从而增大决策成本，降低管理效率。关于这一点，美国高校图书馆董事会已积怨甚多，许多人为此呼吁要建立高效、强硬的高校图书馆领导团体，最大程度降低制度设计的负面影响。因此，国内高校图书馆在学习和模仿美国高校图书馆治理经验和做法时，必须要保持清醒的头脑，用辩证的眼光来对待。在不同文化融合之间，我们要做到扬长避短、具体问题具体分析。

（来稿时间：2014年11月）

参考文献：

1.李春海. 高校图书馆治理视域下的权力建构.图书情报知识，2013（2）：35-39

2. Yongfu J. From Library Management to Library Governance: A Study of Library Corporate Governance Structure and Industry Management . Library Work in Colleges and Universities， 2010（5）： 3

3.Liddle J. FROM GOVERNMENT TO GOVERNANCE, THE LIBRARY OF CONTEMPORARY ESSAYS IN POLITICAL THEORY AND PUBLIC POLICY‐edited by Richard Bellamy and Antonino Palumbo. Public Administration, 2013, 91（1）： 243-245

4.Yongfu J. Discussion on Corporate Governance of Public Library. Research on Library Science, 2011（1）： 9

5.Xin W X L. On the Current Situation of Public Library Governance Structure in Western Countries: A Perspective of Transformation of Public Cultural Management System in Western Countries. Research on Library Science, 2011（5）： 7

6.黎难秋. 美国图书馆事业与管理. 安徽省图书馆学会，安徽省中心图书馆委员会， 1989：45

7.Mix V L. Library and university governance: partners in student success. Reference Services Review, 2013, 41（2）： 253-265

8.休·戴维斯·格拉汉姆. 美国研究型大学的兴起：战后年代的英大学及其挑战者. 保定：河北大学出版社， 2010：9

9.Sala L J. Corporate Governance Practices at the Kenya National Library Service (KNLS). An MBA Research Project, University of Nairobi, 2011（4）：78

10.McDade B. The Public Library in the Community: Governance and Funding. Maine Policy Review, 2013, 22（1）： 124-125

11. 陈向平. 美国的图书馆文化. 创新科技, 2007 （2）：54-55

〔分类号〕G25

〔作者简介〕白永红(1972-)，男，本科，黄淮学院图书馆馆员，发表论文10余篇，研究方向：图书馆知识管理。

Main Features and Cultural Basis of Governance Structure of American University Library

Bai Yonghong
( Library of Huang Huai University )

〔Abstract〕The governance structure of American university library has the features of power sharing,check and balance,as well as loose coupling. The formation of these features is closely related to the low distance culture of America. Under the low distance culture,American people have developed the idea of participating public affairs equally,the thinking style of check and balance,as well as the life style of federalism. China's university library should not only pay attention to the problem of cultural adaptability,but also know to draw on advantages and avoid disadvantages improving their governance structure.

〔Key words〕AmericanUniversity libraryGovernance structureCultural Basis