民营资本开发旅游景区的整体租赁模式研究

黄秋正

摘要：随着市场经济的发展，民营资本开始向不同领域渗透，在为各领域发展提供经济支持的同时也使其原有运行模式发生改变，本文将从旅游业角度对民营资本渗透展开分析，通过对在其发展过程中出现的整体租赁模式加深了解，总结出现阶段民营资本开发旅游景区的整体租赁模式在运行过程中存在的问题，力图促进此模式在旅游开发过程中不断完善。

关键词：民营资本；开发旅游景区；整体租赁模式

前言：近年来随着人们生活水平的提高，旅游业实现了跨越式的发展，地方政府为扩大区域旅游业的社会影响、增加经济收入，对旅游业的投入力度空前加大，在地方旅游业快速发展的过程中，受到市场经济的影响，新问题、新矛盾相继出现，而民营资本对旅游业的开发就是其中较具代表性的问题，引起政府部门、专家学者的广泛关注。

一、民营资本开发旅游景区的整体租赁模式

民营资本开发旅游景区的整体租赁模式实质上是将旅游景区的所有权与其经营、管理权相分离，以民营资本为主导的企业具有景区的开发权和保护权，其在上个世纪末已经产生，由于当时我国旅游业发展已相对成规模，而作为西部大开发主体的西部地区拥有优质的旅游资源但整体经济发展水平却相对滞后，所以其不断地对旅游业发展模式进行探索，1998年以民营资本为主导的万贯集团与四川省雅安政府达成民营资本开发当地旅游的共识，标志着民营资本开发旅游景区的整体租赁模式正式产生，其为当地经济发展产生重大影响，三年内为雅安市创收超出4000万，其巨大的经济效益和社会影响力使民营资本开发旅游景区的整体租赁模式自产生之日其一直受到广泛关注，大量景区争先效仿，但并不是所有景区都取得了理想的效果，也有部分民营企业和景区应用后损失惨重，例如深圳华侨城联合孔子旅游集团对山东曲阜“三孔”景区的开发、北京市连五洲集团对山东省曲阜市石门山风景区的开发、浙江青鸟集团对贵州省马岭河峡谷风景区的开发等，由此可见民营资本以整体租赁的模式开发旅游景区并不是任何状况下都可以采取的，要根据情况而定[1]。

二、民营资本开发旅游景区的整体租赁模式运行存在的问题

（一）所有权、管理权、经营权三权分离的潜在隐患

三权分离的理想状态是实现相互制约、相互促进、在相互协调的作用下促进整体发展，而在此模式中三权分离却成为其发展的政策性阻力，因为在经营权转让的过程中可能会造成国有资源主动流失，从而导致国有资源的相关管理部门被迫进行关系调整，所以国家的建设部门必须对租赁模式的运行进行严格的管理，而这直接限制了此模式自身的发展，使其在运作过程中受到各种限制，这必然导致此模式的主要参与者民营资本企业和政府部门矛盾升级[2]。

（二）相关利益主体关系不合理，社区利益需要保障

此模式产生的原因是政府部门希望通过引进外部投資和企业经营模式，使区域内的旅游资源得到开发，从而促进区域经济发展，导致部分地区政府在推行此模式的过程中盲目迎合民营企业的要求，而忽视其他利益相关体的态度，例如对开发景区的建筑、林业等相关资源具有管理职能的政府部门、在旅游景区周边进行生产生活、从事经济活动的社区居民等，使其对政府和民营企业的某些做法不满，甚至采取抵抗的行为，这不仅阻碍此模式的运行，而且对景区的长远发展也极为不利。

（三）相关制度不全面限制模式发展

此模式运行是建立在土地国有的基础上，但在实际运行中国家长时间将旅游资源的开发权和保护权转让给民营企业，而民营企业自身性质决定其以追求经济效益作为一切行为的核心，所以在对旅游资源开发的过程中如何获得经济效益是其考虑的重点，而保护被严重忽视，甚至有部分企业完全忽视旅游资源的保护，以破坏性的开发为主要形式，使国家旅游资源受到严重的破坏，国家试图通过对景区的长远规划和调动民营企业的责任心实现对旅游资源的保护，但效果并不明显，需要相关保护制度进行全面、科学的管理，不然这种开发和保护形式就会阻碍其自身的运行。

（四）我国现有法律的制约

《风景名胜管理暂行条例》是我国对旅游景区管理的重要法律文献之一，其中第八条明确规定“风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占…不得建设宾馆、招待所、养老医疗机构”除此之外，我国的森林保护法、文物保护法、城乡规划监督管理条例等都有类似的管理条例，而这与此模式的旅游资源经营权转让之间存在明显的矛盾，所以使此模式运行受到多方面的阻碍，所以急需《旅游法》对其进行准确定位[3]。

（五）相关政府部门对此模式运行态度不统一

政府部门对此模式的争议主要围绕经营权转让问题，作为把区域经济发展和旅游业开发作为重点的政府和旅游管理部门，现阶段比较支持此模式的运行，认为在市场经济下，旅游资源应该参与到市场竞争中，而经营权转让恰好可以实现；而对自然景区维护相对重视的文物部门考虑到民营企业对自然景区的保护意识不强，并不支持此模式的运行；作为对旅游景区林业具有开发保护功能的林业局，其虽并不支持此模式运行，但由于其权力相对薄弱，一直被相关利益主体所忽视；而对景区具有管理权的建设部门处于政府提倡的景区开发和景区保护中间，所以虽表现出反对的态度，但受到政府的制约，一直难以发挥反对的实际作用。

四、民营资本开发旅游景区的整体租赁模式的改进策略

（一）对三权分立后的相互关系进行明确

首先旅游景区的所有权必定属于国家，但在地方政府代表国家行使所有权的过程中，地方政府考虑到地方财政，必然将所有权与管理权无差别对待，造成这两种权利统一于地方政府，所以利用地方人大对地方政府的监督作用，在地方人大内部设立专门负责公共旅游资源产权的机构，对旅游资源的发展整体进行把控，而将日常管理权赋予地方政府，地方政府定期向地方人大汇报相关工作状况，这样不仅可以调动地方政府行使管理权的积极性，而且可以实现对其管理过程的监督和把控；其次，将经营权赋予有条件的企业，政府完全退出竞争市场，而是利用管理手段对其进行方向上的引导，企业在获取经营权后可以进行相应的规划，但不能抵抗政府正常管理，当对地方政府措施产生异议，可向地方人大的相关常设机构反应，实现三种权力相互制约，相互促进。

（二）加强负责旅游景区保护的监管部门的管理力度

首先要对每一次租赁的具体范围进行明确的规定，对于不适宜出让经营权的景区要严格保护，不能因为经济效益而盲目租赁，特别是被收录于世界遗产名录和定位于国家一级重点旅游景区的旅游资源，其社会价值远远大于经济价值，根据现阶段整体租赁模式的发展水平，地方级旅游资源最具有被民营资本开发的可能，所以政府在确定被租赁的旅游景区时必须有针对性；其次加强地方人大对民营企业经营权评估的管理，由于政府与企业在旅游景区经济效益方面存在千丝万缕的关系，所以作为第三方的地方人大常设机构必须肩负起对民营企业经营权严格监督的责任，调查其资质、能力，保证价格评估体系实施的规范性和公平性；再次加强景区整体租赁的招标投标管理，使整个租赁过程面向社会公开化，在公平、公正的环境下进行，并接受社会媒体、大众舆论的监督；最后强制要求民营企业对景区的开发与政府对景区的规划整体一致，使其开发过程在大方向上受到政府监管，但此做法必须建立在招标进行前地方政府已经完成景区规划的基础上，不然三权分离矛盾将加大。

（三）规避政府风险

为了减少现有法律对整体租赁模式发展的制约，现阶段必须加大旅游相关立法工作，使对旅游业发展具有决对影响力的《旅游法》尽快颁布，为其后续发展指定明确的方向，并有强有力的法律在其发展过程中保驾护航，我国旅游业相关法律现已经颁布多种，但由于民营资本在旅游开发中的整体租赁模式出现较晚，而且在近几年才形成規模，所以现有法律对其并没有直接的规定，部分有所涉及的法律条文又自相矛盾，致使在此模式下我国的旅游资源失去保障，所以颁布针对性的旅游法规或在《旅游法》中对其明确规定是现阶段的必然选择，不仅规定此模式下经营权转让的条件和资产评估办法，而且要对后续的监管、保护职责进行明确的划分，在法律方面消除障碍。

（四）创建社区参与和利益共享机制

由于整体租赁模式的实施不仅关系到民营企业和地方政府，还会对原有职能部门、社区居民、旅游者等构成影响，所以建立相关利益群体的共享机制是缓解主体间矛盾，促进旅游景区发展的有效途径，在景区开发过程中，政府要注重社区的意见，扩大景点开发后续社区的经济利益比例，为社区提供居民致富的路径；认真对待建筑、森林、景区保护部门的意见，充分行使其具有的管理权，地方政府应避免盲目追求经济效益而忽视各职能部门的实际作用，调动其参与积极性；认真收集旅游者的旅游反馈意见，及时调整管理方向和开发规划。

结论：通过上述分析可以发现民营资本进入旅游市场并产生整体租赁模式是市场经济发展的必然结果，虽然现阶段其发展仍然面临一些阻碍，但随着国家政策的不断调整和经济形势的越来越美好，其在一段时间后必然能够为我国旅游业发展做出巨大贡献，在提高当地人们生活水平的同时，促进旅游景区的长远发展。

参考文献：

[1]李吉来.民营资本介入古村镇遗产保护与旅游开发的商业模式研究[D].上海：华东师范大学，2013.

[2]张薇.民营资本介入对古村镇旅游社区关系的影响研究[D].上海：华东师范大学，2014.

[3]郝迎成.民营企业旅游景区投资与经营决策研究[D].青岛：中国海洋大学，2010.