农地产权的地方化实践逻辑：基于Q村土地确权风波的考察

农地产权的地方化实践逻辑
——基于Q村土地确权风波的考察

王毅杰刘海健

[摘要]农民对土地权属的认定及其理由与法定产权存在差异，这种差异虽然体现了农民的利益诉求，但其背后深层诱因更值得深思：农民对确权文本和相关法规进行了有利于自身的解释，实现了自身的产权建构。继而从更深层观之，农民的产权认知则成为产权建构的社会文化基础。这是农民在土地利用中的约定俗成和历史延续中塑成的，并与现行法律法规存在一定冲突。不过，农民并未完全排斥国家法与确权文件，而是将其与地方性知识共同作为获取利益的工具。农村土地制度的实施与改革必须要充分考量农民的生活实践。

[关键词]农地； 纠纷； 产权建构； 产权认知； 实践

[收稿日期]2014-06-05

[基金项目]国家社会科学基金重大招标项目“社会管理创新与社会体制改革研究”(11&ZD028)。

[作者简介]王毅杰，河海大学公共管理学院教授、博士生导师，邮编：210098；

刘海健，河海大学公共管理学院博士研究生。

一、问题的提出与文献回顾

我国目前的农地制度是集体土地所有制，即“农村和城郊土地，除法律规定属于国家所有的以外，包括宅基地和自留地、自留山在内的土地均属于集体所有”①《中华人民共和国土地管理法》第八条，2004。。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”②《中华人民共和国土地管理法》第十条，2004。。而在很多农村地区，由于土地使用的历史遗留问题、农村集体组织的变迁、地方法规改革和农民产权观念等原因，出现了诸多农地产权纠纷。

我们在苏北农村调查时接触到了一场看似简单、实则复杂的农村土地确权风波③根据学术惯例，本文对部分地名和人名进行了技术处理。。这起土地产权纠纷发生在江苏省北部的Q村，属于S市M县Y镇。Q村的两个村民小组(简称T小组和X小组)对一块面积为0.067公顷的土地使用权产生争议，遂向该县国土资源局申请对争议土地的归属问题作出裁决，而国土资源局最终确认该土地为国有土地，使用权归M县水务局所有。T小组对该裁定不服，遂向S市人民政府提起行政复议，要求享有该土地的“所有权”。我们在调查中发现，该纠纷所牵涉的社会事实历时近30年，在处理的过程中，村民小组、县水务局等主体在做出权利主张及其理由时，存在不同的立论依据。那么，村民产权主张背后的深层动因是什么？

对以上问题的回答，自然无法避开对农地产权相关文献的探讨。一般而言，理想型意义上的产权就是“一束权利”，指的是人们对财产的控制权，即在合约规定的他人使用权或法律明确限定的权利之外，所有者对其资产的使用和转手的全部权利*一般情况下，农村社会对“产权”的理解并未涵盖这一概念涉及的所有层面，人们在不同场合下关注的层面并不一致。比如，我们在涉及本纠纷的一些确权文件中发现，所谓“所有权”、“使用权”、“用益权”和“处分权”等概念实际上是被交替使用的。这显示，农民对并未清楚地区分产权的各个维度，他们对此的理解是模糊或整体性的。或者，正如笔者在后文分析到的，他们本着一种实用的态度，强调土地带给他们的实际收益，并未拒斥集体产权和国家产权。。在此视角下，产权可以概括为“权利产权”[1]23。“权利产权”的思路源于著名的科斯定理：所有权的明晰界定可以促使人们通过市场机制来有效率地分配风险和激励[2]。需要指出的是，上述产权理念及制度安排植根于充分市场化的私有制社会。我们如果把视野转向中国基层社会便可发现，产权会受社会、政治(权力)、文化和象征等因素的影响，不会完全受市场原则的决定而有清晰的边界。这在经济学看来自然是一种“模糊性”产权，我国农村集体土地制度实践也恰恰体现了这一点[3]。在一定程度上，中国农村的产权纠纷往往要借助于地方惯例、习俗和权威才得以解决。所以，中国农村社会的产权实践与经济学中产权边界清晰的理想类型存在明显差异，体现出较多“地方性知识”的影响力[4]。“具体的产权制度是嵌入于特定的社会结构之中的，因此产权不是一种纯粹法律的或经济的抽象，而是充斥着历史、社会因素的现实存在物。不存在抽象意义上的绝对的‘财产权利’，而只存在受各类社会因素紧密制约的一个可变动的、相对的权利体系”[5]。因而，法定产权的具体实践应被纳入中国特殊的乡村社会结构和历史脉络中进行分析[6]。 换言之，产权是在具体社会情境下被建构起来的。

另外，部分学者从社会认知的角度分析了法定产权在实际运作中的问题。产权认知体现了人们对周围事物的归属问题的理解，它可能是一种素朴、本土化的认识，包括人们对法定产权的解读[7]98。一些关于产权的社会学研究表明，特定的产权认知会使法定产权遭到“消解”或“扭曲”，进而导致“产权残缺”现象[8]115。倪志伟(Victor Nee)认为，在中国特殊的非正式的私有化过程中，非正式产权嵌入在更为广泛的规范与习俗框架之内[9]。另有学者认为，农民对其土地产权的认知也是充满本土化色彩，在土地征用过程中需要考虑农民的认知因素[10]。在经典的产权理论关照下，清晰的产权界定有助于提高经济效率。但在现实的社会情境下，“模糊产权”却是一种常态且具有自身的优势。因为，法治约束下的清晰产权界定能否有效还要看人们对产权的社会认知。由于社会文化情境的复杂性，法定产权很难穷尽当事人所有的利益关切。所以，在产权界定不清晰的情形下，双方可以在认知权利的基础上协商、谈判、交易，并导致一种双方认可的产权界定[11]。

以上关于产权的社会学研究给我们的启发是，农地产权的实际运作中充满了“理法冲突”，我们的经验观察也证明了这一点。同时，已有研究也倾向于认为乡村社会对现代法治具有天然的拒斥，农民更多地凭靠地方性知识而非正式制度来处理产权问题。然而，我们在经验观察中发现，农民并未拒斥土地产权的相关法规，而是将其当作争取自身地权的工具。那么，为了更好地厘清上述问题，我们以这起纠纷中的一些文本材料为基础，探讨农地产权在地方社会的实践逻辑。

二、确权风波的由来与各方的依据

(一)土地确权风波的由来

我们查阅了涉及本案的确权文本，并结合对村镇相关当事人的访谈，了解了此次确权风波的历史由来。这场土地产权纠纷的产生，从集体化时期一直持续到现在，与制度变迁有一定关系。1970年代的人民公社时期，T小组和X小组是当时Q大队(现Q村)下面的一个生产队，即T生产队。1977年，Q大队占用了这块原一直由原T生产队经营的土地，修建了医疗点、木匠铺、加工厂等(这被T小组村民称为“强占”)。1980年土地改革时，因原T生产队人口过多，被拆分为现在T小组和X小组，并将耕地按人口比例划分给两个村民小组。当时，争议土地仍由Q大队使用，故未将其明确划分至两个村民小组，而继续保持原来的使用状况。不过，这种“继续保持原来的使用状况”被T小组认定为“荒废”*T小组在“行政复议申请书”中有如下陈述：“依据土地确权若干规定十一条、三十五条该争议从土改时至今，T小组村民已在这块土地上经营管理，权属应归T小组村民所有，1970年(Q)村强占该争议土地，没有签订协议书，没有一定补偿，7～8年荒废，周力扬临时占用，苗云生(在该争议土地上)种植，直至1997年镇建设拆迁，因此M政发(2011)27号文件陈述，村、乡使用属捏造，无事实和法律依据”。。

实际上，该争议土地早在1988年就被M县政府确认为国有土地*根据1987年实施的“江苏省水利工程管理条例”(该条例后于1994、1997和2004年分别修订过)，M县水务局将争议土地所在的L河的管理范围划定为：“两堤及两堤之间的青坎、滩地、河道、背水坡堤脚向外十米”，争议土地就在L河畔划定范围内。。而在1996年至1997年，Y镇政府为规划小城镇建设，将争议地块内L河畔的医疗点、木匠铺、加工厂，以及某村民的房屋拆除，并在未经水利部门批准的情况下出资修建了“Q码头”。1999年至2004年，Y镇政府将码头承包给村民薛某使用，所得承包金纳入乡镇财政。但这样的做法遭到Q村T和X小组村民的反对，因为他们长期使用该争议地块，他们要求得到“Q码头”的承包金。为避免事端，Y镇政府将“Q码头”交由两个村民小组共同承包给他人使用并获取收益。不过，T小组村民坚持认为争议土地属于自己，并于2008年3月独自将“Q码头”以每年3.5万元的价格承包给他人。这样一来，X小组村民未分得土地承包金，双方遂发生矛盾。2009年，经过Q村委会、Y镇政府的协调，确定“Q码头”仍由T小组和X小组村民共同经营，收益由两组按1980年两组拆分时的人口比例分成。而后来，T小组认为土地应该属于自己，在未经X小组同意的情况下又将“Q码头”承包给他人使用，并降低了租金。作为回应，X小组村民又将之前决议中约定属于其使用的那部分码头也承包出去。由此，双方矛盾因此加深，这才出现目前的确权风波。

(二)各方地权主张的依据* 各方所述理由均援引自“M政发〔2011〕27号”文件和T小组的行政复议申请书等文本。在这场确权风波中，T小组、X小组和M县政府都有自身的确权理由。我们通过对确权文本的分析来展现各方对确权标准的理解，以便从中分析地方产权实践的真实逻辑。

1.T小组的依据

很自然地，T村民小组不认同M县政府的确权结果，认为争议土地应属于他们，其理由是：首先，在2009年之前，土地权属的争议已经发生多次，乡镇和村委会也多次将争议土地确权给T小组，而X小组一直没有对处理结果提出异议，结果到了2009年却主张对争议土地的权利，显然是违背了最初的确权协议(1980年分小组时，争议地块位于T小组村民的土地范围内)。并且，即便是法律上讲得通，X小组的权利主张也早已超过了时限(21年)。其次，对于M县水务局给出的土地归属理由，T小组认为，该争议土地属于集体土地，一直由其经营，根据《江苏省水利工程管理条例》的相关规定*《江苏省水利工程管理条例》第七条规定，“水利工程管理范围内属于国家所有的土地，由水利工程管理单位进行管理和使用。其中，已经县级以上人民政府批准，由其他单位或个人使用的，可继续由原单位或个人使用。属于集体所有的土地，其所有权和使用权不变。但以上所有从事生产经营的单位和个人，必须服从水利工程管理单位的安全监督，不得进行损害水利工程和设施的任何活动”。，所有权和使用权不能变更。第三，M发〔2011〕27号文*该文件名称为“ M县人民政府关于M县Y镇境内Q码头土地使用权争议的处理决定”。中的确权决定与国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条相冲突，违反了《立法法》*T小组在行政复议申请书中认为，“根据《立法法》第81条、82条、83条、85条等规定，省、市、县规定无效，应服从土地确权的若干规定履行”。由于种种原因，笔者尚未弄清《立法法》的具体指向。，应属无效。最后，T小组认为，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条和第三十五条的规定，该争议土地从土改(1980年)时至今，T小组村民一直在这块土地上经营管理，权属应归T小组村民所有。况且，Q村于1970年强占该争议土地，却荒废了七八年，这种状况一直延续到1997年镇建设拆迁。因此M县政府发布的(2011)27号文件中所述的该土地属“村、乡使用”属捏造，无事实和法律依据。

2.X小组的依据

X小组强调，1980年，原T生产队分组时，T小组和X小组把可耕土地按人口比例分开过程中，争议地块未明确分给申请人和被申请人。1997年，Y镇政府修建“Q码头”时也并未将争议地块重新划分，故该争议地块土地使用权不应属T小组独自享有，而仍属于原T生产队。所以，该土地应由两个村民小组共享。

3.M县政府的依据

M县人民政府根据《江苏省水利工程管理条例》第四条、第七条的规定，认定争议土地性质为国有。M县政府在发文中指出，“水利工程管理范围内属于国家所有的土地，由水利工程管理单位进行管理和使用，故申请人与被申请人对涉案土地均不享有使用权，涉案土地应由水务局享有使用权。”而对于该争议地块是否属于目前的T小组，M县政府在发文中认为，虽然一些村镇确权文件* 这些确权文件包括：Y镇政府于1996年12月3日下发的《关于Q村T小组要求收回土地使用权一案的处理意见》、《Y镇政府关于Q村码头纠纷的调处意见》及Q村村委会1996年出具的《关于T组收回陈建华购买房屋的处理意见》。曾将争议土地确权给“T小组”，但经过对村镇相关当事人的调研，且经过现场勘测笔录、现场照片等证据印证，那些确权文件中所提及的“T小组”均指原T生产队，并非分组后的T组。根据《江苏省水利工程管理条例》第十条的规定，L河在M县收益范围在两个乡以上，其产权主体为M县水务局。

从上述三方的陈述看，这桩土地纠纷案的来龙去脉已基本清楚。各方争论的焦点在于争议土地的产权主体是原T生产队、T小组还是水务局。在确权争议中，各方都提出了对该土地拥有使用权的理由，其中包括了一些村镇出具的确权文件和国家、地方性法规。案例中的当事人T小组和X小组都特别强调了围绕争议土地的历史因素，也罗列并解释了一些Y镇政府和Q村委会出具的确权文件和证明材料。其中，T小组以我国的土地确权法规为依据力证他们对争议土地的使用权。而M县政府的主要考量是水利工程管理的政策法规。显然，M县政府和水务局的考量标准是一种形式理性(法律法规)，而T小组和X小组虽然并未排斥法律法规，其确权理由却体现出了更多的地方性逻辑。在下一部分，我们将对这种地方性的产权实践逻辑进行详细分析。

三、产权建构：争议土地的确权实践

我们从上文分析中注意到，相关各方也都拿出了各自所依的法规或确权处理决定，作为证明材料。其中，一些村镇出具的确权文件的确把争议土地确权给“T小组”。不过，县乡有关部门经过走访查明，村镇的处理决定中的“T小组”是原T生产队，包括了目前的T小组和X小组。所以，在当时的制度背景下下，争议土地的确属于T小组和X小组共有。但是，T小组并不认同，认为该争议土地一直由本小组实际经营管理，农业税也一直是本小组缴纳的，土地产权理应归属他们。我们透过这个案例发现，产权的社会历史建构和法律制度约束之间存在一定的矛盾冲突。M县政府的裁决显然是基于形式理性(即目前关于土地确权的法律法规)做出的。当然，T小组和X小组村民也并未拒斥法律法规，相反，他们在主张自身权利的时候也搬出了相关法规，以此辅证他们对争议土地的权利。在这个争取权利的过程中，村民实际上是在建构他们所理解的产权。

上述问题，让我们联想到“模糊产权”论。该学说认为，因为村庄的制度遗产、历史延续、社区身份和社会关系模式等因素决定着产权的实际运作，村庄内部有可能在产权不明晰情况下，依靠内部合约来自行解决内部产权纠纷/冲突[12]。作为典型的模糊产权，集体土地所有制的实际运作常与个人对土地的占有、使用及处分权之间呈现模糊的边界[13]。随之而来的问题是，模糊的集体产权是如何具体而明晰的。有论者认为，中国的集体产权在实践中形成社会性合约的原则是生存原则、划地为界原则、成员均等原则和谁投资谁受益原则[14]。在这一点上，曹正汉强调了乡村社会产权实践中的先到先得原则和先例累积效应[15]。我们可以从诸多的农村土地实践中发现，农民及村级组织不是一个被动的接受者，更是一个利用与改造的建构者[16]45。可见，乡村产权确定过程中会受到制度变迁与社会文化的影响。如果按照传统的经济学视野审视中国乡村的集体产权制度，很容易忽视产权界定的社会背景，正是这个背景衍生了产权界定规则的不确定性。这个问题与国家农地政策导向、农村土地制度改革和农民个体观念强化问题存在一定关联[17]。

反观这场确权风波，争议土地在使用中也呈现出产权模糊性的特点，也正因如此，各方才有了不同的确权依据。T小组以其对土地的实际使用来确认自身对争议土地的使用权，体现出“先到先得”和“谁投资谁受益”的原则。同时，该土地产权经过乡镇和村委会予以确权(实际上无法律效力)，且X小组并未对此进行质疑。这使T小组更加确信了自身的土地使用权。当然，为了将这种产权建构更具说服力，T小组同时也以相关法规来证明，他们对争议土地的使用权是合法的。X小组也强调了历史遗留与制度变迁因素。可以说， T小组和X小组在主张自身地权时都对确权文本和历史事实进行了“合情合理”的解释。这表明，村民主要以村庄内部土地利用的实践经验来处理所谓的“模糊产权”问题，同时，他们并未拒斥法律法规，而是将其作为争取自身产权的依据。

四、产权认知：产权建构之基

我们通过以上分析发现，村民利用了各种“工具”实现了他们的产权建构。我们认为，在这些“工具”中，暗含着一个重要的社会文化意涵，即“产权认知”。可以说，产权认知是影响村民地权建构的深层因素之一。

在本案例中，确权法规与民间对产权的认知产生了矛盾，农民虽然并不排斥法规，但更认可一些确权的“土文件”*“土文件”指的是由Q村两委确立的确权文本。之所以称其为“土文件”是因为部分此类文件并无法律效力，而只是在村庄范围内得到认可而已。及土地在历史上的实际使用状况。因此，法定产权必须要得到农民的认可才得以有效实施，如果产权界定得不到社会认可，其运作过程出现问题也就在所难免。换句话说，产权的界定必须解决形式理性要求与社会认可之间的矛盾，只有社会成员认为产权制度是公平的时候，其运作才是有效的[18]。在本案例中，从1980年土改到2008年，争议土地出现多次确权争议，且均通过乡镇政府和村委会通过签订协议加以解决。很显然，这在法律上是说不通的，这或许只能被理解为一种“私人协议”*根据我国“土地管理法”第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。由此观之，乡镇政府或村委会出具的确权处理决定，即使能达成共识或被执行，也不具备法律效力。。尽管如此，这种并无法律效力的处理决定是被村民认可或默认的，因为这符合农民的产权认知。下面是一份由Q村民委员会1996年出具的一份关于本争议土地的“处理意见”，鲜明地体现出农民的产权认知特点。

关于T小组收回陈志民家购买房屋的处理意见

经村里调查了解部分老干部及现任村组干部和大多数群众，原陈志民以3000元现金购买刘立贵L河边桥头下边的约50米，307公路南两座房屋坐落在T小组土地上，根据T小组和群众要求，经村两委会研究决定对此纠纷处理意见如下：

1.土地所有权归T小组；

2.因陈志民租用他们房屋，T小组现欲收回房屋，再付给陈志民3000元现金，此房屋属T小组管理使用。

3.陈志民可以优先租用此房屋，租用期限从今天起至1998年10月5号止。每年上交给T小组租金600元。人民币陆佰元整，合计两年壹仟贰佰元，一次交清。

实际上，这份处理决定中“土地所有权归T小组”这句有歧义的表述成为导致确权风波的因素之一。相关政府部门虽然确认了现“T小组”与原“T生产队”不是一回事，然而T小组强调的是土地的实际使用状况：T小组自1977年以来一直在实际使用该争议土地，理应享有该土地的使用权。并且，T小组认为他们并未违反国家的相关法律，其地权主张也被村镇的确权文件所认可*实际上，其中一些确权文本并无法律效力，因为其确权程序并不符合《土地管理法》的规定。。X小组在2008年之前一直未对这种土地使用状况提出异议，而后却又要求分享这块地的使用权，让T小组村民无法接受。一位T小组村民在受访时说：“之前那么多年也没见他们(X小组)要分地(主张使用权)，而现在有收益了(码头出租)，你却又来争取，早干嘛去了？”很明显，这自然码头经营带来的利益驱动有关系，但他们的产权主张背后的社会文化却更引人深思。他们都对争议土地的各种协议做出了解读，并将该争议土地使用的历史演变作了自身的解释。这些陈述均体现出农民地方性的产权认知，这成为农民实现产权建构的社会文化工具。

由以上分析可知，产权认知是其产权建构的工具或基础。正如张小军所言，物的归属问题在被现代产权制度“概念化”之前，早被人们就以“复合产权”*“复合产权”是张小军在分析山西介休洪山泉的历史水权问题时提出的概念工具。他从波兰尼意义上的实质论产权和资本体系的角度, 论证了产权的复合存在问题。他认为，产权在实践中可以体现为经济产权、文化产权、社会产权、政治产权和象征产权几种复合形式。其中，经济产权只有在充分市场化的前提下才能有效运作，因此它并不足以在目前的中国社会情境下涵盖产权的所有意涵，必须充分考量其他形式的产权实践状态。的形式予以应对了，这体现出“习惯法”的重要作用[19]。部分经验研究也显示，我国一些村级组织会根据村民的实际生存境遇而不是户籍等制度安排来确认其对村庄公共物品(如林地、山地)的分享权[20]。所以，关于物品权属问题的本土理解使人们对产权的认知与法定产权存在差异，民间社会中可能存在着处理产权问题的习惯性做法，形成一种处理物之归属问题的“内生社会秩序”[21]。同时，农民并未完全拒斥以法律法规为代表的正式制度，而是对其采取了实用主义的态度，策略性地利用各种法规文件争取自身地权(尽管有些文件并不正规)。在这种情势下，要在我国农村社会实现以法治为核心约束力的“地权共识”[22]，还有很长的路要走。

五、结论

在关于土地产权的法律法规不断完善的今天，大量的农地产权纠纷仍层出不穷，个中缘由值得玩味。首先，人们对土地产权的争取源于逐利动机，这无疑是导致纠纷的直接动因。其次，如果仅从逐利动机和法律法规出发来考量此类纠纷，那么只能得出合不合法或利益冲突的简单结论，而容易忽视产权纠纷出现的地方社会背景。我们认为，人们对土地产权本土建构与认知与现代法定产权存在一定的矛盾，是导致土地权属纠纷的深层背景。第三，这场确权风波也折射出中国农村集体产权在实践中的困境：土地实际使用的历史延续、村集体组织的重整、基层政权的无序管理，以及水利工程管理法规改革等事项共同导致了土地确权的难题。最后，在本案中，两村民小组实际上并未对抗诸如法律法规之类的正式制度，相反地，他们基于自己的土地实践对相关确权法规进行了解读，并在他们固有的产权认知影响下，形成了他们的地权主张。从某种角度看，确权法规所代表的形式理性与农村的地方性知识，都成为农民权利主张的工具。总之，不能简单地以“道义经济”或“理性小农”的两极对立视角来认识农民观念，而要充分考查不同地区土地实践的具体社会情境。这是解决农地产权纠纷、推动农地制度改革的重要前提。

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The Local Practical Logic of Farmland Property Right

——Based on a Study of Controversy in the Land Right Confirmation of Q Village

Wang YijieLiu Haijian

AbstractThis article studies the local practical logic of farmland property right byanalyzing controversy in the farmland right confirmation .The authors found that peasants’ cognition of farmland property right is different from legal property right. Although this difference embodies peasants’ interests demands, it is worth considering: peasants interpret the thetext of property right confirmation and related laws in the way of beneficial to themselves, which can be used to construct the property right. Furthermore, we found in a more profound way that cognition of property right is the social and cultural foundation in the of property right construction. It is shaped by some customs and historical continuation in peasants’ land-use, which is conflict to current laws and regulations. However, peasants don’t reject national law and the text of property right confirmation, which are used to be tools of profiting. It means that we should fully consider the peasants’ life practice in the implementation and reformation of rural land system.

Key wordsFarmland property right; Construction of the property right; Dispute; Cognition of property right; Practice

(责任编辑：陈世栋)