政策执行力对政策效能的影响机制及治理路径

赵 君

(中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410083)

一、背景和问题

政府通过制定、执行政策来调节社会运行机制，解决社会公共问题，管理社会公共事务。然而，受多种复杂因素影响，政策执行中的“阻滞现象”常常导致政策执行无法与政府制定政策的初衷相匹配，政策效能不高。虽然随着政策科学的发展，国内外公共行政学界涌现了一批有关政策执行力与政策效能问题的研究成果，但从现有的研究成果来看，在政策执行力与政策效能相关性研究方面，国内缺乏专门的、有针对性的研究成果。明确政策执行力对政策效能的影响机制，并以此为基础构建一个系统的研究模型和研究框架，不但对厘清当前支离破碎的研究成果大有帮助，而且可以为公共政策的实践过程提供明确、清晰的理论指导。本文将致力于这样一种探索。

二、理论模型与研究架构

(一)相关概念界定

政策执行，是政策方案被采纳后，把政策所规定的内容变为现实的过程。政策执行力，是指公共政策执行主体为实现既定的政策目标，在执行公共政策过程中展现出来的政策执行规划力、服从力、公信力、监控力、问责力、调整力等多种力量的协同整合力。

政策效能是指政策提供公共服务的能力和水平，包括质量、效率、公众满意度等。判断公共政策效能的高低，开展公共政策评估，需要分离出评估政策效能的指标，并针对这些指标开展评估。综合学者的评估标准和研究目的的需要，本文将以政策效益、政策效率、政策公平、公众回应力为标准。政策效益是指政策制定的目标、政府制定政策的意图实现的程度和状况，它强调的是结果，而不是投入。政策效率是指政策的产出与政策投入之间的比率，它强调的是投入是否能够有效地产出，政策投入的利用率和完成率是怎样的。政策公平是指政策执行之后所产生的结果引起与政策有关的成本和收益在不同的利益群体和社会阶层中的公平分配程度。政策回应，是指政策执行后的结果对于特定群体需求、价值和机会的满足程度。

(二)政策执行力研究的理论模型

在政策执行的过程中，政策结果和政策目标的实现是各个因素之间互动的结果，这些因素包括政策执行主体、政策执行客体、政策执行方式、政策执行环境、政策执行资源。政策执行主体是从中央到地方的各级政策的执行者，包括政策执行机关、部门、官员，政策执行主体之间也存在互动关系，影响着政策执行的效果和政策目标的实现;政策执行客体是指政策执行的目标群体和政策本身，政策目标群体对政策的理解、认同，政策本身的清晰性、合理性都影响着政策的执行;政策执行方式是指政策执行主体与政策执行客体之间的互动方式，包括政策执行的机制和政策执行中的沟通状况;政策执行环境是政策执行所处的行政生态系统，主要包括政治环境、经济环境、文化环境以及社会心理环境等;政策执行资源是政策执行中为了实现政策目标所必须具备的条件，如人力、经济、权威、政治等，它们是政策执行所需的资源。

三、政策执行力对政策效能的影响机制分析

本章将以政策执行力的各个构成要素为自变量，以政策效益、政策效率、政策公平、公众回应力为因变量，考察政策执行力对政策效能的影响机制。

(一)政策执行主体对政策效能指标的影响机制

政策执行主体的认知包括反映、选择、整合和理解。如果政策执行主体对政策本身有清晰、正确的认知，那么，它就会在政策执行的过程中以正确的目标导向进行贯彻，会促进政策目标的实现，对政策效益起到促进作用。政策执行主体的认知同样也对政策效率产生作用，正确的认知会使政策执行者在政策执行的过程中自觉地寻求最小的投入，获得最大的政策产出;错误的认知则会使其在政策执行过程中浪费资源、磨洋工，却没有合理的产出。

美国政策学家霍尔伯林(M．H．Halperin)认为，政策执行机关的执行者不能准确地了解上级政策制定者的意图，是政策执行失败的三个基本原因之一。拥有良好素质的政策执行者是实现政策效益和提高政策效率的推动剂。相反，没有经过系统教育，缺乏相应的知识结构、能力欠缺的执行者，不利于政策效益和效率的提高。

公共选择理论的主要代表人物布坎南认为，要设计出能够制约掌权者权利和行使权利行为的宪法和法律条款，就一定要把掌权者也视为自身利益最大化的追求者。政策的执行者不可能保持绝对的价值中立，一项威胁到自身利益的政策在他们那里无法得到彻底执行，从而影响到政策目标的实现程度，降低政策效率，进而无法合理地分配社会利益、资源和成本，更无法满足目标对象的利益诉求，从而降低政策回应力。

(二)政策执行客体对政策效能指标的影响机制

政策执行客体之一是政策本身。政策本身的明确性、可行性和稳定性直接影响政策效益、政策效率。在霍尔伯林看来，政策指令的模糊笼统很容易使得人们产生误解，进而导致政策的失败。政策的可行性，包括政治上、经济上和技术上的可行性。管理学大师彼得·德鲁克(P.F.Drucker)认为，政策失败的原因之一是政策制定者超前性的政策目标。不切实际的政策，在执行过程中缺乏相应的政治、经济和技术条件，使得政策目标无法实现，政策效益、效率、公平和回应力更无从谈起。

政策执行的另一层含义是政策的目标群体，指的是因政策的制定而需调适新的行为模式者，由于目标群体也就是政策作用和影响的对象，所以也称为政策对象。政策对象的价值观、个人认识、自身知识水平等因素，决定着他们对政策的态度。政策对象如果对政策是顺从和接受的，那么，就有利于政策目标的达成、政策效益的实现，因此，政策的效率和政策的回应力也较好;反之，如果政策对象对政策是反抗和抵触的，那么，政策目标的达成就会举步维艰，同时还要消耗大量的资源，降低政策效率，因此，政策的回应力也差。

(三)政策执行方式对政策效能指标的影响机制

政策的执行制度，是政策在执行过程中所形成的一种主体作用于客体的规则，主体通过何种方式将政策作用于客体。政策是通过集权体制还是分权体制传达到客体，政策是通过垂直方式还是通过扁平的方式作用于客体，都会对政策效益、效率、公平和回应力产生影响。例如，在集权模式的执行机制下，政策执行者的自由裁量权会降低，政策执行起来更能保持本真，政策最终的结果更多体现的是上级政府的意图，这样就会更接近政策目标，有利于政策效益的实现，执行中政策资源利用率也较高，政策效率较高。但是，政策的公平性和政策目标的满意度则更多地要受到高层决策者意图的影响。相反，在分权模式的执行机制下，政策执行者的变通余地会很大，政策最终的结果更多地体现的是基层执行者的意图，政策效益目标就会离预期的政策目标较远，政策效益也相对较低。同时，基层执行者的自行变通，也会导致资源的损耗，降低政策效率。而政策的公平性和回应度，则要更多地受到基层执行者意图的影响。

(四)政策执行环境对政策效能指标的影响机制

鉴于社会环境的复杂性和本文篇幅的有限性，本节仅从政治经济环境和社会心理环境方面对政策效能的影响展开论述。

政治文化影响人们的政治取向，从而影响人们对政策的接受程度，影响政策目标的实现、政策效率和政策满意度。一个信任并支持当前政治制度的个体，会很乐意接受和执行他们所推行的政策，从而有助于降低政策的投入，提高政策效率，同时促进政策效益。他们自然对政策有更好的满意度，从而提高政策的回应力。

政策效益的实现需得到公众的普遍支持，而大众媒介则在政策和公众之间发挥重要的信息传递的作用。大众媒介可以制造各种舆论氛围，从而影响公众对政策的判断、理解、接受与支持，影响政策目标的实现和政策效率的提高。在大众媒介充分传播、宣传政策的氛围下，公众充分讨论政策，将有助于促进政策的公平性，提高政策对象的回应力。

对政策效能起决定作用的社会心理因素是公众心理承受能力，尤其是政策对象对所实施政策的心理承受能力，即一系列变革对社会造成的心理震荡幅度，民众对政策的理解和支持程度。在通常情况下，政策目标与当前的状况变革幅度越大，社会心理的承受力就越小，政策的执行和政策目标的完成状况就越差，政策效益不好，政策的投入与产出比不高，政策的效率低下，政策的公众满意度降低，回应力差。相反，政策目标与当前的状况变革幅度越小，社会心理承受力就越大，政策的执行和政策目标的完成就相对较好，政策效益容易实现，政策的投入与产出比较高，政策效率较高，政策的公众满意度也会提高，回应力好。

(五)政策执行资源对政策效能指标的影响机制

政策执行资源包括物质资源、信息资源、权威资源等。本文将从物质、信息、权威三个主要层面展开论述。

物质资源，特别是物质资源中的经济资源，已成为实现政策目标所不可或缺的条件，政策的执行也越来越需要经费的支持。经费充足与否，直接影响政策效益的实现。充足的政策经费，可以帮助政策执行者较好地规划和预留经费，充分地开展政策执行的宣传、贯彻工作，但经费过于充足又可能导致经费利用效率不足，降低政策效率。

政策的执行过程是一个信息控制的过程，这就需要政策执行者和政策对象之间的信息交流。如果信息控制失控，则很难实现政策目标。政策执行者和政策对象之间良好的信息传递渠道，有利于政策信息向政策对象的有效传达，从而促进政策目标的实现，提高政策效率和政策的回应力;反之，则会起到阻碍作用。

政策过程需要权威资源的支持，政策效能受到权威资源的影响。“政府权威的合法性危机是影响政策有效执行的关键因素”。权威的功能是很广泛的，权威可以增强行使权威者的责任感，促使个人遵守群体中权威人士制定的规范，提高政策执行者和政策对象对政策的认同感和接受程度，提高政策对象的回应力。权威拥有政策制定的专门知识和技能，帮助制定出高质量的决策，从而确保政策目标能够达成，实现政策效益。权威可以促进组织内部的整体协调，形成统一决策，提高政策投入和利用率，保证政策高效率。

四、结论与讨论

政策执行力的各个要素都在一定程度上影响政策效能的发挥。接下来，本文将在政策执行力对政策效能指标影响机制的分析基础上，选择提升政策执行力和提高政策效能的路径。

(一)开展政策系统培训，强化执行主体综合素养

1.对政策本身开展培训，提高执行者的认识水平，为进一步提高政策效能做好铺垫。改变政策执行者的认识，改变其认知结构中的价值观念、知识素养、社会经验，以及在社会化过程中所形成的非理性情感、意志，需要针对政策执行者开展学习提高。每一个政策都有其系统的目标、内容和功能，政策执行者只有在进行深入的、系统的政策学习之后，才会对政策有一个清晰、正确的认识，才能充分领会政策所要传达的精神，明确政策的界限，掌握政策制定的理论依据和现实依据。在对政策有了全面的认识之后，政策执行者就会对政策产生正确的认知，帮助政策执行者更加理解、接受和支持政策，培养对政策目标的认同感和执行政策的使命感，使政策执行者拥有积极的政策意向，保证政策在执行过程中的本真，促进政策目标的实现和政策效率的提高，提高政策效能。

2.通过多种培训完善政策执行者的知识结构和能力结构。现代社会的知识更新速度不断加快，政策执行者要想很好地推动政策的执行，实现政策效能，就必须适应社会的发展，因此，除了掌握政策本身的知识，还需要针对政策执行者开展包括政策科学、经济学、管理学、政治学、社会学、心理学和法学等学科在内的相关知识培训，只有这样，才能在政策执行的过程中充分掌握主动权，促进政策执行，提高政策效能。

3.提高政策执行者的政治觉悟，减少其自身价值取向对政策执行结果造成的偏差。加强对政策执行者的宣传教育，提高其思想政治觉悟，有助于政策执行者在执行政策的过程中拒绝追求个人利益的最大化，而自觉地遵守价值中立原则，保障政策结果与政策目标的准确性和一致性。同时，在执行政策的过程中，还应该减少成本的开支，提高政策效率，注重政策公平，进而提高公众的满意度和回应力，实现政策的高效能。

(二)完善政策制定过程，提高公共政策质量

高质量的政策是政策有效执行、实现政策目标和提高政策效能的基本保证。高质量的公共政策，是指由政府等社会权威机构所制定的、有明确目标的行动方案和行为准则，具有合法性、合理性、明确性、协调性、可执行性、稳定性、连续性、科学性，目标具有弹性，各公共政策之间能够良性循环。制定高质量的公共政策，要求规范和完善政策制定过程。一要建立健全政策制定中的集体决策制度，在政策制定的过程中坚持集体决策，防止政策变成领导的个人意图，防止拍脑袋决策导致政策失去可行性和稳定性。二要充分调动公众参与到政策制定，完善政府信息公开制度和听证会制度，发挥公众的主观能动性，让公众能够在政策的制定过程中发表意见、看法，促进政策的完善。三要完善政策制定的法律法规。政策制定法律法规的不完善，导致很多政策制定不合理、不合法，这些政策大多不具有可行性和稳定性，不但各级政府在执行政策中的不确定性增强，也提高了地方政府为了地方利益的逆向选择和道德风险机会主义的行为。因此在政策出台之前，必须开展实地调研、民主听证和专家论证等环节，保证其民主性和科学性，防止因政策本身的方案错误而影响政策的执行，降低政策效能。

(三)加大政策宣传力度，提高政策对象接受程度

政策对象对于政策的接受程度直接影响政策的执行和政策效能。政策执行力的提高和政策效能的实现离不开对政策信息的宣布和传播。政策的具体条文通常都比较原则和简练，政策的依据和含义在简单的条文中无法完全地反映出来。政策对象不可能自动地认知政策、接受政策，其认知和接受是通过信息传递实现的。但是，让如此众多的受众通过集中组织学习的方式理解政策，显然是比较困难的和浪费资源的。因此，通过多种形式的宣传，可以在最大范围内使政策对象对政策有更加清晰、明确的认识，使他们能够自觉地接受政策。政策信息传递的方法和途径是多种多样的，既可以通过报纸、杂志、电视、广播等传统媒体来进行传播，也可以通过政府公报、新闻发布会、政府网站、互联网交互平台等新兴媒体来实现。只有确保政策执行客体全方位地了解政策信息，掌握政策意义以及这一政策给自身带来的长远利益，才能使他们在政策执行过程中充分配合政策执行者，减弱政策执行中的阻力，降低政策执行阻滞，并且提高政策投入产出比，提高政策效率，使政策能够沿着政策制定者的预期方向前进，实现政策目标，进而提高政策公平和满意度，从而促进政策效能的提升。

(四)坚持政策执行创新，完善政策执行体制机制

在政策制定完成之后，将政策付诸实践，需要借助相应的机制设计来实现。在政策执行过程中，必须通过制度创新，构建体现府际信任与府际合作精神的机制和路径，以实现合作博弈。良好的政策执行制度设计，将极大地促进政策执行力的提高和政策效能的发挥。在行政职权配置机制上，如决策权、人事权、财政权、资源配置权等方面，应当坚持民主集中制，在保证中央政策目标统一的前提下，照顾地方政府的合理利益。中央政府和地方政府应当做到职、权、责相对应，从制度设计上界定出双方的利益关系。在激励机制和绩效考评机制上，中央政府应制定合理的激励和考评制度，形成一套系统、全面的考核机制。对忠实于执行政策的地方政府予以适当的奖励，对因忠实于执行政策而造成的地方利益损失给予一定补偿。在监督机制上，要增强政策执行活动的透明度，保证专门监督机构的独立地位，强化国家权力机关的监督职能，并且落实和完善各项社会监督制度。

(五)加强各方交流沟通，确保政策执行顺利通畅

政策执行过程中的沟通，对政策执行力的提高和政策效能的发挥有重要的作用，是政策执行的润滑剂和政策效能提高的助燃剂。一要加强执行者与上级部门的沟通，从而充分理解和接受政策制定者制定政策的意图;二要加强执行者之间的沟通，促进分工合作关系，减少执行过程中的不和谐因素;三要加强政策执行者与政策对象之间的沟通，政策执行者在理解和掌握政策含义的基础上，积极地向政策对象传达政策信息，帮助政策对象接纳政策。建构从上到下，从政策制定者到政策执行者再到政策对象之间的有效沟通机制，有助于政策目标在政策结果中的真实呈现，政策执行过程中的效率也会提高，政策的公平程度和政策的回应力增强，从而大大提高政策效能。

(六)持续改善政策环境，营造政策执行良好氛围

环境因素，就像是一种约束通道，政策执行和政策目标的实现必须经过这样一个通道，不同的文化背景、社会背景、政治背景和经济背景可能对不同的政策起着支配的作用。在政策执行的具体实践中，使政策与政策的执行环境相吻合至关重要。一是打造能够得到民众普遍支持的政府，营造良好的政治文化氛围，让民众乐意支持政府所制定的政策。二是充分利用大众媒介营造良好的政策执行文化氛围，让广大民众充分了解政策，为政策的有效执行奠定广泛而坚实的群众基础。三是政策要适应民众的社会心理承受力。制定政策应当充分考虑民众的心理承受力，避免超前政策的出现。同时，努力通过各种途径增强和提高广大民众的心理承受力，从而为政策执行创造一种融洽、和谐、适宜的社会心理环境。政策能够在良好的执行环境中贯彻落实，有助于政策效能的实现和提高。

(七)发挥政策资源优势，提高政策资源利用效率

政策执行资源是政策落实的前提条件，是政策目标实现的必备因素。因此，在政策执行的过程中，应当充分发挥和合理利用各种资源优势，提高利用效率，促进政策效能的提高。具体来讲，可以从以下三个方面开展:第一，合理利用经济资源。经济资源在政策执行中的作用是显而易见的。政策执行的经济资源一般来自财政预算，因此，要保障政策运行拥有充足的资金，必须通过多种途径增强国家经济，提高财政收入。同时，建立必要的资金约束机制，防止资金的过度浪费，提高政策效率和政策效能。第二，实现信息资源的有效控制。在当今“信息爆炸”的年代，为了便于政策目标的实现，政策执行者与政策对象之间更需要畅通、便捷、及时和高效的信息渠道。政策执行者既可以通过这一渠道向外界传达政策信息，也可以搜集到社会公众对政策的反馈信息，提高政策的传递质量。在社会与政策执行部门的信息互动中，充分搜集信息，加强信息反馈并适时地调整方案和策略，实现政策内涵、指示、命令的有效传递，加强政策目标的认同。第三，充分发挥权威资源优势。权威资源对政策目标的实现具有决定性的作用。在政策的执行过程中，要善于合理利用权威资源，发挥权威资源优势，在适当的时候利用权威资源促进政策目标的达成，可以通过权威人士的信息披露、信息发布、政策讲解等，为政策决策提供重要的参考依据，从而提高政策效率和政策公平，提高政策效能。

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