统一思想 创新机制为加快水利改革发展提供坚实融资保障

◎省水利厅副巡视员 李永杰

近年来，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等水安全问题已成为我省建设“三个陕西”的“瓶颈”，而资金紧缺则是问题的关键。按照国家水利投融资会议精神及有关政策，结合我省实际，现就如何创新水利筹融资机制，综合利用市场化方式多渠道大规模筹措金融及社会资本，保障水利建设资金需求，谈几点思考意见。

一、充分认识破解水利投入短缺问题对加快水利发展的重要性和紧迫性

“十二五”以来，按照省委、省政府治水兴陕重大决策部署，水利厅党组带领各级水利部门，紧紧抓住国家加快水利改革发展新机遇，累计投入803亿元，开工建设渭河综合整治、引汉济渭等一大批重大和民生水利工程，掀起了陕西水利建设历史上又一个新高潮。随着这些项目的启动实施和加快推进，水利建设资金需求进入高峰期，而受经济下行压力加大以及我省财力所限，水利资金供需矛盾十分突出。尽管各级水利部门通过水利企业贷款、股权融资以及BT、BOT等市场化融资方式累计筹措社会资本245.8亿元，在一定程度上缓解了供需矛盾，但至2014年末，全省水利建设资金缺口仍有300余亿元，其中渭河综合整治工程资金缺口达到90余亿元，省级资金缺口达到21亿元，已直接影响到省委省政府治水兴陕战略目标的顺利实现。从纵向上看，我省社会资本投入仅占全省水利总投入不到30%，水利投资仍主要依靠国家财政性投入“一条腿走路”，社会资本投入不足，投入结构不尽合理。从横向上看，我省2014年社会资本水利投入规模为79.3亿元，而同期东部浙江省、中部湖南省以及西部贵州省已分别达到116亿元、100亿元和107亿元。我省水利市场化投融资机制尚未全面建立，市场投资规模在50亿—70亿元徘徊，市场化融资程度和规模尚难以满足大规模水利建设的要求。

2015年是“十二五”水利发展规划的收官之年，也是科学谋划“十三五”发展启动之年。根据我省编报的中央投资三年（2016年-2018年）滚动规划情况，“十三五”前三年，全省部分重大及民生水利工程投资需求已达到1031亿元，年均需求344亿元，已远远超过2011年-2020年十年全省预计全社会年均水利投资水平。若从全省范围内“十三五”水利建设所需资金来看，也将有不小的差距。通过数理分析，把水利建设投资与经济发展划两条曲线，把我省近十年政府投资与市场融资划两条曲线，相对概念是政府投资增长、市场投资下降，市场融资占总投资的比例在降低。水利投资短缺，特别是社会资本投入不足问题已成为新水情形势下加快实现治水兴陕战略目标的“瓶颈”，影响到水利投资拉动经济增长作用的发挥。为此，转变思想观念，充分发挥市场作用，全面建立健全政府与市场有机结合的筹融资新机制，综合利用市场化方式大规模筹措金融和社会资本，认识转变为要从投项目到投基金的转变，从财政直接拨款扶持转向市场化专业化扶持，使投资效益更大化，破解水利投资短缺难题十分重要，迫在眉睫。

二、建立健全政府主导下的水利筹融资新机制

水利具有很强的公益性、基础性和战略性，是公共财政投入的主要领域。但国家财政资金也是有限的，难以满足加快水利改革发展的需求。未来我省水利筹融资工作的总体思路是：坚持“两手发力”，综合运用“投资、贷款、债券、基金、证券”等市场化融资方式，撬动金融和社会资本投入水利基础设施建设，为加快水利发展提供强有力的资金保障。同时，在建设和资金需求高峰期过后，再由公共财政分年度偿还，实现大规模水利建设投资在几代人之间的公平负担。

当前，在确保各级政府水利投入不断增长的同时，我省拟从以下几个方面加快建立健全以政府主导的水利市场化融资新机制：一是按照国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即国发43号文），建立“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制，由省政府按照国家批准的地方政府债规模，发行一般政府债券用于公益性水利项目建设，发行专项政府债券用于有一定收益的准公益性水利项目建设，以此弥补当前公共财政水利投入缺口。二是按照“政企分开，行业管理，市场运作”的原则，建立水行政主管部门指导和管理下的水利投融资平台，通过政府注入资本金、水利行业内部资产整合划拨、设立重大水利工程投资基金、财信担保、水权置换以及水利资产证券化等市场化方式筹措金融和社会资本，建立水利项目与资本运作有机结合机制，破解建设资金短缺难题。当前各有关单位应紧紧抓住国家开发性金融重大水利工程专项过桥贷款政策机遇，尽可能充分利用低成本的专项过桥贷款，统筹解决好重大水利工程及农村饮水、大型灌区续建配套省级配套资金缺口问题。三是按照国家政府与社会资本合作即PPP项目融资模式有关要求，建立我省重大水利工程建设政府与社会资本合作机制，评估筛选一部分投资规模较大、需求长期稳定、经营收益较好的引调水和重点水源工程，依据《政府采购法》规定择优选定项目合作伙伴，由政府与企业签订项目合同，约定合作双方权利与义务，由企业融资开工建设并运营水利工程，实现风险共担，收益共享。四是积极争取政府出台税收减免、财政贴息、水价补贴、政府补助、购买服务以及水利工程冠名权等优惠政策，建立健全有利于吸引社会资本进入的政策机制，鼓励并吸引企业、个人等社会有识之士投资农田水利、水土保持等水利工程建设。

三、水利投融资公司市场化运作现实路径

在建立健全上述市场化筹融资机制的前提下，我省应着重从以下几方面做好市场化筹融资工作。

（一）推动设立重大水利工程投资基金。依托水利投融资平台作为政府出资人代表，采取省级财政注资引导，吸收民间资本、金融机构和大型国有企业等社会投资认购方式，发起设立我省重大水利工程投资基金，实行市场化运作，吸引社会资本投资重大水利工程建设，充分发挥财政资金放大效应。如2014年，由陕西省人民政府注资并要求陕西旅游集团发起，联合国家开发银行、平安银行、中信集团等共同成立我省首个旅游产业投资基金，现已达到50亿元总规模。该基金诞生后，将按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作。

（二）充分发挥政策性融资担保公司作用。按照“水润三秦，水美三秦，水兴三秦”的战略目标，结合规划确定的重大水利工程建设融资计划任务，由各级财政部门出资入股建立财信担保公司，同时按照混合所有制经济要求引进民营资本进行增资扩股，不断壮大公司担保实力，为水利等基础设施建设项目融资提供融资担保服务，解决水利工程融资担保难的问题。如我省安康市财信担保公司成立于2005年4月，由市、区财政部门发起设立，注册资金2000万元。根据市政府做大做强财信担保公司的决定，通过六次增资扩股，十一个县（区）财政全部投资入股，公司注册资本金达到4.9亿元，担保能力达到55亿元。2014年财信担保公司注册资金增加到7.1亿元，担保能力达到76亿元。

（三）深入推进水权交易制度改革。水权是与水资源有关的各种权利的总称，属于物权范畴，包括水资源所有权和各种水资源使用权。今年中央一号文件明确，建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式，推进农业水价综合改革和水权交易的成功经验。党的十八届三中全会提出“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为水权改革指明了方向，也为通过水权交易方式筹措水利工程建设资金提供了政策依据。随着最严格水资源管理制度的深入实施，国家以及我省年度取用水总量分配指标、江河水量分配方案以及跨流域调水工程分水指标已基本明确。在不突破总量控制的前提下，通过区域间行业间水权交易及置换，优化水资源配置，同时为水利工程筹措建设资金。成立省级水权交易中心，以重大水源为突破口，以市场化水权交易和购买水的使用权筹集资金，各类供水项目首先要明确初始水权，按照基本水价一次性交付一定水权交易金。再由水权所有者统筹区域内用水状况，通过有偿转让方式由使用者缴纳权利金获得取水权。通过水权交易，筹集建设资金，另一方面也为确保农业和生态用水不被挤占，关中地区地下水超采控制在红线以内提供经济约束，更重要的是水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念得以体现，初步形成了反映水资源稀缺程度的价格体系和市场。

（四）加快水利资产证券化进程。

资产证券化是西方发达国家解决基础设施建设资金短缺的重要手段。资产证券化是将缺乏流动性的资产,转换为在金融市场上可以自由买卖的证券的行为,使其具有流动性。水利基础设施资产收益可预测性强、收益期长且相对稳定，并能够随着经济的发展逐步增加,比较适合采用资产证券化方式融资。改革开发30年以来，我省累计完成水利固定资产投资1500余亿元，已形成了大量存量资产，若经过重新评估，存量资产价值还将更高。通过控制优质存量资产，利用资产证券化技术，在不同市场环境下，设计发行不同期限、不同风险等级的产品，满足不同风险偏好的投资者需求，能够把不可流动的水利基础设施转化为可转让的有价证券，能够把原来由相关建设管理单位（或政府）的资产收益权，变为资本市场上很多投资人持有的抵押证券，从而实现水利工程在资本市场上的直接融资。这一做法既符合中央“用好增量，盘活存量“的政策，促进了水利融资实体的发展壮大，弥补了水利建设资金缺口，同时也间接地破解了民间资本投入水利缺乏有效途径的难题。陕西水利