耕地污染治理责任主体类型化初探

张秀秀

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）



耕地污染治理责任主体类型化初探

张秀秀

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

耕地污染的治理是土壤污染治理实践及土壤污染防治立法的重中之重。由于耕地污染形成原因及治理均非常复杂，有必要将耕地污染原因行为及主体类型化，将其纳入现有法律责任体系之中，使耕地污染治理责任得到应有落实。通过对中国耕地污染特殊性的分析，借鉴理论界成熟的土壤污染治理责任主体理论，尝试性地构建适用于中国现状的耕地污染治理责任主体体系，旨在探求耕地污染治理的实用之路，同时为土壤污染防治立法提供参考。

耕地污染治理；类型化；责任主体；区别责任；兜底责任

一、缘起

由于我国长期忽视土壤环境的预防性保护，农业和工矿业生产等原因导致近1/5耕地受到不同程度的污染［1］。我国的大部分耕地污染，是由人类生产行为导致。同时，由于耕地污染防治长期受到忽视，耕地受污染的程度随着时间的积累在不断地加深，受污染的耕地分布范围也越来越广，得到责任人员及政府部门重视与及时治理的甚少。耕地污染危害具有隐蔽性、潜伏性、不可逆性和长期性、间接危害性等特点，直接导致农产品安全隐患，构成“舌尖上的威胁”。长期积累的耕地污染成为环境污染治理的现实难题，然而我国既缺乏治理耕地污染的实践经验，在治理责任理论供应上又存在诸多不足。

当前，直接针对耕地污染治理责任的探讨不多，耕地污染治理责任制度的相关研究，主要见于土壤污染治理责任制度的讨论中。对于耕地污染治理责任，目前主要存在着三种观点：一般认为应当以“谁污染，谁治理”为原则，由污染者承担生产或生活过程中的污染防治成本，使外部成本内部化［2-3］；有一种观点认为耕地权利人应当承担责任，在承担责任后可向污染者追偿；第三种观点根据信托理论，主张农村环境污染应当由政府治理，如有部分学者在土壤污染制度构建的设想中，将农用地的污染治理作为重点，论证政府应该指导和引导农民应对农用地污染问题［4］，规定国家及政府责任、土地所有者、征收者和管理者责任［5］。以上针对土壤污染责任谁来承担的分析均具有一定合理性，但是单一的以“谁污染，谁治理”为指导原则落实土壤污染治理责任，不管针对农村地区的土壤污染还是城市区域的土壤污染，形式上都过于单一，容易造成责任主体缺失的情况，最终由国家财政买单，对纳税人显失公平。因此，耕地污染类型需要全面的梳理，确定不同情形下的耕地污染治理责任，并使之契合我国农村环境法制发展状况。

二、耕地污染原因行为及主体类型

“谁污染，谁治理”是最为朴素和通用的污染治理原则，只有以污染原因行为作为规范的评价基础，才能使耕地污染治理更加客观和规范，不至于过分依赖于政府治理。当前，耕地污染治理法律问题的社会关注度很高，但是理论研究中仍缺乏耕地污染原因行为及主体的类型化梳理。要明确耕地污染的治理责任主体和归责要素，应当将耕地污染原因行为及其主体类型进行分析，根据不同的事实基础规定相应法律责任。

因耕地污染的形成原因不同，以及农民在耕地污染形成过程中是否参与为标准，大致可以分为耕地权利人自主导致的污染和非耕地权利人生产作业污染，前者主要指农业生产行为，后者主要指工业、矿业生产过程中的污染物排放行为。此外，还存在较为复杂的多原因行为导致的多重耕地污染。

（一）耕地权利人农业生产行为导致的耕地污染

以耕地作为一种重要的农业资源的角度，耕地的质量应受对应的私权人保护，该些资源用益物权人主要是农民群体。由于农村环境法制整体状况较差，权利主体的环境保护意识不强，自主实施环境保护成本高、意愿小，由耕地权利人农业生产行为导致的土壤污染也是形成耕地污染的重要原因之一。耕地权利人农业生产行为导致的耕地污染主要包括如下方面：

1.耕地权利人过量使用化肥、农药、农膜导致的耕地污染

农村环保意识和食品安全意识薄弱，耕地权利人在农村农业生产过程中存在累积性的自主污染行为。其中，耕地污染形成的重要原因之一是农业生产作业者对化肥、农药、农膜的过量使用，污染物质不断累积导致耕地污染加重。我国在农业生产中，化肥使用量占全世界使用量的35%。数十年来，我国农药、化肥的生产量、使用量急剧增加。1960年，我国需要氮肥50万吨，2005年，重要氮肥供应量达到约5 500万吨到3 000万吨，涨幅巨大，耕地承受污染的容量趋于饱和［6］。另一方面，耕地权利人缺乏有效的行政指导，为了增加农业生产收益，大量使用农药、化肥、农膜没有得到有效的行政管控。随着农药、化肥、农膜的超标使用，农业产量呈下降趋势，耕地污染程度也与日俱增，形成恶性循环。

2.耕地权利人禽畜养殖导致的耕地污染

农村经济组织形式包括合作社的形式，具有一定规模的禽畜养殖是其中一种。一些耕地权利人以自己的承包地或者租赁的承包地养殖畜禽，由于畜禽排泄物没有得到环保处理，常常造成点源污染［7］。废水、废弃物导致耕地污染严重，并引发恶臭。污染主要集中在猪、鸭、鸡养殖业，禽畜养殖导致的耕地污染难以得到治理，甚至引发“毒地”现象。

3.耕地权利人焚烧耕地权利人燃烧桔梗导致的耕地污染

此外，我国农民有燃烧桔梗的传统，各地屡禁不止，也是耕地权利人在农业生产中因缺乏环境保护意识造成大量耕地污染的重要类型之一。

（二）非耕地权利人导致的耕地污染

即使耕地权利人在农业生产过程中不存在污染行为，仍然有其它威胁会构成耕地污染。工矿业排污常常即是造成耕地严重污染的污染源。根据国土资源部的统计数据，我国受矿区污染的耕地达到3 000万亩，受石油污染的耕地达到7500万亩，工业污染近1.5亿亩［8］。其中，根据工矿业污染行为的相关性可分为直接性污染和间接性污染。

1.非耕地污染权利人的直接性污染

一方面，工业生产过程中，农村工业厂房的污染物排放易导致农村的面源性污染，并且导致的往往是治理难度系数最大的重金属污染。以浙江省为例，萧山临江工业园区、萧山南阳经济技术开发区、绍兴滨海工业园等均存在重金属乡村污染问题，长三角地区存在大量毒地［9］。此外，社会关注度最高的湖南“毒大米”事件，就是因为湖南南部的郴州、衡阳及株洲等地镉、铅等重金属污染导致。另一方面，很多矿业作业在环境影响评价时就已偷工减料，导致大量耕地污染。湖南省常德市石门县鹤山村因开采雄黄矿、炼制砒霜过度，以及技术落后又缺乏预防，致使大量耕地污染，导致近400人因砷中毒引发癌症［10］。可见，工矿业生产行为直接导致的耕地污染后果极为严重，直接危害生命安全，应当适用严格责任规制该类型的污染。

2.非耕地权利人的间接性污染

非耕地权利人导致的间接性污染，主要指工矿业污染排放后，耕地权利人使用未经处理的工矿业污水灌溉导致的耕地污染。例如，自在上世纪90年代起，河南浚县二安乡大刘村沟随着工业的发展，水质逐渐变差，2009年全面恶化，又由于村民从浚内沟取水灌溉，浇死全村耕地2300亩，相当于全村1/3的耕地面积［11］。因使用污水灌溉导致的耕地污染常常伴随流域污染，如湘江、赣江、汉江等河流附近工业发达，有色金属开采和冶炼业企业分布密集，湖南、江西、湖北等稻米主产区用大量污水灌溉，其中的镉成分，通过灌溉途径在土壤中不断累积，最终形成严重污染。内蒙古包头、托县等地区长期使用黄河水灌溉，而这些水经由企业污染，导致大量农用地受到重金属污染，不但导致农作物减产，更造成了严重的农产品安全隐患［12］。因污水灌溉导致的污染难于确定具体排污单位为耕地污染治理责任人，污水灌溉者虽然是耕地污染直接行为人，但是确定其为耕地污染治理责任人，或存在显失公平的问题。

（三）多种原因结合或重叠导致的耕地污染

除了上述分类，还有一些耕地污染的形成是多种原因行为结合导致的结果，诸如大气污染、雾霾的沉降均有可能导致土壤污染。多种原因结合或重叠的耕地污染形成原因机理复杂，又有可能与耕地权利人自主污染行为、非耕地权利人污染行为相结合，很难直接归咎于单一主体，由谁承担耕地污染治理责任，更加难以判断、难以明确。此外，还存在不明主体导致的耕地污染，如历史原因导致的耕地污染等。

直观上，耕地权利人是造成耕地污染的主要群体，工矿业生产是导致大型耕地污染的主要原因，污染程度最深。然而，耕地污染导致的受害群体主要也是耕地权利人，并且主要是农民。该群体往往缺乏资金实力对耕地污染开展有效治理，更难以在法制轨道上适用“谁污染，谁治理”原则要求农民承担耕地污染治理的法律责任。因此，构建耕地污染治理责任主体理论，有必要确立一般指导原则，并构建整体性框架。

三、耕地污染治理责任指导原则

当前，污染者付费原则是各国环境法较为通用的确立环境治理责任的指导原则，合理性和普适性强，可确立为耕地污染治理指导原则，并根据耕地污染原因行为、不同主体设定耕地污染治理责任。

（一）我国耕地污染治理责任主体理论的现实挑战

我国耕地污染治理责任设定主要有两个矛盾：一是耕地权利人主要是农民群体，有可能存在即使发现与其权益相关的耕地已经遭受污染，农民群体也缺乏自主治理的意愿与能力；二是耕地污染类型复杂，存在耕地污染责任主体重叠、交叉、难以辨认的情形普遍。因此，根据不同的污染原因行为，耕地污染治理责任主体问题上，不能直接采用单一的责任原则，应根据农业污染或工矿业污染的不同情形，设定不同规则，这些是耕地污染治理责任制度构建的必要考量。另外，耕地污染形成在时间上、空间上难以判定具体责任人，也不乏历史性的耕地污染和其它难以明确责任主体的耕地污染情形，国家耕地污染治理模式设计技术性强。

（二）污染者付费原则模式演化及其对耕地污染治理的指导意义

在世界各国的理论与实践发展中，污染者付费原则演化成两种模式：一种是由污染者直接承担环境损害责任，简称“污染者直接付费”模式；另一种是经过演化广被一些发展中国家所采用的模式，包括印度、马来西亚、厄瓜多尔、智利、哥斯达黎加、肯尼亚、南非以及我国台湾地区等，由政府先行承担环境损害责任。污染者付费原则在发展中国家的制度发展，首要指向对环境污染受害者的立即救济和赔偿，对于突然爆发的环境问题，很多当地政府必须应对式地承担责任，从而演变为“政府付费制度（government-pays regime）”。该种模式之下，环境损害救济的第一位责任在很多国家中变为政府，由政府创立并启动环境污染受害的救济机制，其次才是由政府向责任人代为求偿要求承担责任，比如美国的《超级基金法》即主要先由基金垫付，再由政府向潜在责任人追偿。这种转变的智慧在于，当地政府有监管责任，政府在设定行政许可、排污费用征收、税费等行政管理工具上已经事先取得资本，因此该种制度具有提升政府监管能力与责任意识的优势，并能提高环境损害救济效率。在发展中国家中，很多污染受害者也主要从政府手里得到救济，包括印度、马来西亚以及台湾地区等地。当然，污染者付费的“政府付费制度”模式的运行，存在的问题包括：第一，一旦企业破产或消失，只能由政府埋单，这种不合理模式将使政府很快破产。第二，政府通过代位诉讼的方式存在周期长、司法不确定性、不足额追偿等各种情况［12］。以巴基斯坦为例，实施污染者付费原则二十几年来，由于缺少财政支持和国际援助，缺乏污水处理厂、废物处理等。政府的尖锐任务在于移除现有盛行的政府（捐献者）付费原则，因为政府缺少资金，而由工厂直接承担显得更加实际［14］。

笔者认为，当前我国针对土壤污染治理的政策，整体倾向体现出的“政府付费制度”的污染者付费模式，有遵循欧美早期环境污染治理模式的趋势，即主要由政府依靠公共财政收入治理污染。从近年来的发展现状来看，由政府承担环境污染治理是一种不合理的、应对式的暂时性解决办法，不宜为耕地污染治理的长久之计。由于我国长期对土壤污染防治不够重视，也没有专门性立法，零散性规定难以使治理责任得到落实，土壤污染问题积累到了全面爆发的程度，耕地污染问题更是严重危及生命安全，政府及主要责任人容易采取该种模式应对环境保护责任压力。在环境污染治理理论上，我国已经在《环境保护法》规定了“谁污染，谁治理”是的担责原则，并且拓展到开发者治理、受益者补偿等原则中，污染者付费原则作为基本原则指导耕地污染治理不存在理论障碍。因此，我国耕地污染治理责任制度的完善应当以污染者付费原则为指导，并以“污染者直接付费”模式为主，以“政府付费制度”模式为辅，来确定耕地污染治理责任。

另外，中国农村环境污染与城市环境污染之间的关系，与发展中国家与发达国家之间的环境责任配置异曲同工，应当建立国际环境法通行的区别责任原则，区分不同主体的耕地污染治理责任，减轻农村耕地权利人的治理负担，实质上促进环境正义的实现与农村环境法制平稳发展。

四、我国耕地污染治理责任体系构想：以日本农用地污染治理为鉴

如上所述，我国耕地污染治理责任主体理论，除了以污染者付费为原则，最大的设计难度在于耕地权利人导致的耕地污染及非耕地权利导致的间接性污染，作为耕地污染行为人或者长期性积累的受污染耕地难以寻找耕地权利人的情形，耕地权利人本身作为受害人，难以苛责，并且全部由其承担污染治理责任超出其实际所能承担范围。虽然在理论上，耕地权利人作为污染治理费用承担人并无不当，但由于其经济能力有限，作为耕地污染治理人不切实际。日本在农用地污染治理的规定较为完善，可资借鉴。

表1　日本对污染土壤采取净化及封锁等降低风险措施 的实施主体及费用负担［15］

（一）日本农用地污染治理责任主体设置的借鉴

日本对于农用地与城市用地实行区别保护，对农用地污染防治进行了专门性立法。日本的《农用地土壤污染防治法》明确规定农业用地的特殊保护，强化法律保障力度；日本还制订《农田土壤污染对策计划》，在农用地污染治理方面经验丰富。特别是在责任制度方面，对于农用地污染治理责任的制度规定对我国耕地污染治理法律制度的完善，有着极其重要的借鉴意义。

日本农用地污染治理责任体系（见表1）。其在污染者付费原则指导下，土地所有者等与污染者为同一人时由污染者承担，在污染者与土地所有者等不一致时，分析污染者治污能力及其对于治理责任是否持有异议。在难以明确污染者时，土地所有者作为权利人有保护土地之义务。我国耕地污染治理应结合耕地污染类型，借鉴日本的耕地污染治理责任主体制度。

（二）耕地污染治理区别责任

耕地污染治理区别责任是指根据我国耕地污染特殊性，旨在区分耕地权利人与非耕地权利人导致耕地污染的区别责任，区别主要体现追究责任的严格程度，如不同责任主体在责任大小和归责原则的适用。

1.确立区别责任的必要性

共同但有区别责任是重要的国际环境法原则，该原则主要适用于国际领域，其在发达国家和发展中国家在气候变化应对问题的责任博弈中发挥了重要作用，该原则已经推广运用到不同领域。中国城乡差距问题，以及农村环境保护与城市环境保护的问题，比较类似于发达国家与发展中国家环境保护义务的关系。随着城市发展工业的饱和，工业不但没有实现反哺农业的功能，反而逐渐将工业厂址搬迁至农村，导致了大量耕地污染以及其它农村环境污染。而农村环境法制落后，除了农民对于农药、化肥等持久性有机污染物的依赖，与化学企业生产商、销售商、国家管控不力等不无关系，应根据耕地污染不同的原因行为及主体类型，在农民作为耕地权利人作为污染者承担耕地污染治理治理责任人时，适用区别责任，减轻农民群体的耕地污染治理责任，同时加强环境教育与行政指导。

2.具体设定

以当前污染者付费原则的模式演化类型为基础，借鉴日本农用地污染治理责任设定，我国耕地污染治理责任的区别责任制度。模式上，对于非耕地权利人工矿业生产导致的耕地污染，主要采用“污染者直接付费”模式，对于耕地权利人导致的耕地污染，特定情况下采用“政府付费制度”模式。具体而言，结合我国耕地污染的特殊性，根据污染者是否明确，首先可分为两大种情况：一是耕地污染者明确的情形，二是耕地污染者不明确的情况。对于污染者明确的情况，以污染者直接承担耕地污染治理为原则，建立农业污染和工矿业污染的区分责任：由非耕地权利人工矿业生产导致的直接污染行为和间接污染行为，均适用严格责任；由农业生产导致的耕地污染，考虑耕地权利人对于农村环境保护意识确实淡薄，政府在环境管理上存在责任，适用过错责任原则；对于耕地污染者与耕地权利人重叠的，由共同责任人在各自范围内承担责任，并设定限缩的耕地污染治理责任免责与抗辩事由规则，除不可抗力因素外，不可减轻责任的承担。

（三）政府承担治理耕地污染的兜底责任

政府承担耕地污染治理的兜底责任是指耕地污染者不明确及耕地污染者或耕地权利人确实无法治理耕地污染时，由政府基于环境防治义务启动治理的例外责任。

不管是日本的农用地污染治理制度，还是欧盟的环境损害责任制度，均有难以适用污染者付费原则落实土壤污染治理责任时，由政府承担治理责任的规定。在德国，从土壤污染的调查、修复，责任人缺乏足够能力担责时，各州提供不同方式的资助。如有的州成立污染治理专门公司专门提供资助，同时还制定了相应信贷项目。当责任人和其他资助方不足以负担治理的费用时，治理的实施就需要转向由负责的州机构进行补偿，由地方财政担负。这种设定政府为补充治理责任的规定有合理性，对于我国耕地污染治理有一定借鉴意义。耕地污染的形成，政府在农村环境污染预防责任承担上失守，政府对污染结果负有不可推卸的责任，有义务在耕地污染无法得到治理时承担兜底责任。我国耕地污染存在较多难以确定具体责任人的情形，立法应规定环境保护部门发现耕地污染后及时启动治理的规定，待责任人出现后，由相应环境保护部门向相应责任人行使追偿权。同时，政府可以考虑引入市场机制等社会化治理或采取其它综合性手段。同理，对于污染者为耕地权利人的情况，原则上由其在政府指导下激励耕地权利人自主治理，承担耕地污染治理责任，若耕地权利人缺乏治理资金实力或者缺乏配合意愿的，应当由政府承担必要的兜底责任。

注释：

［1］中华人民共和国农业部网.关于全国耕地质量等级情况的公报［DB/OL］.［2014-11-16］.http://www.moa.gov.cn/govpublic/ ZZYGLS/201412/t20141217_4297895.htm.

［2］刘丹，魏鹏程.论中国土壤污染防治法律的完善 ［J］.资源科学，2008（4）：508-512.

［3］李建勋.略论我国土壤污染防治法的基本原则 ［J］.河北法学，2008（7）：132.

［4］胡静.关于我国《土壤环境保护法》的立法构想 ［J］.上海大学学报（社会科学版），2012（6）：81-93.

［5］薛艳华.我国污染场地土壤治理法律制度研究 ［D］.西南政法大学，2014：49.

［6］Greenpeace.The Real Cost of Nitrogen Fertilizer［DB/OL］. ［2015-1-26］.http：//www.greenpeace.org/canada/Global/canada/report/2010/8/Summary-En.pdf.

［7］谷腾环保网.禽畜养殖废水的危害［DB/OL］.［2014-12-2］.http：/ /www.goootech.com/topics/72010342/detail-10131375.html.

［8］［10］胡彬彬.当前传统村落演变态势堪忧：来自农村一线的调查与回访 ［J］.人民论坛，2015（6）：64-66.

［9］中国国土资源报网.耕地污染，原来如此沉重：对话中科院植物所首席研究员蒋高明 ［DB/OL］.［2014-10-2］.http：//blog.sina. com.cn/s/blog_4b6ea01901000ac7.html.

［11］中华工商时报网.中国乡村污染现状调查：浙江绍兴出现多个癌症村［DB/OL］.［2014-6-25］.http：//www.china news.com/gn/2013 /03-25/4670944.shtml.

［12］南方报网.广州大米抽检超四成镉超标官方称不便公布名单［DB/OL］.［2014-10-15］.http：//news.hexun.com/2013-05-17/1542 22745.html.

［13］Barbara Luppi，Francesco Parisi，Shruti Rajagopalan.The rise and fall of the polluter-pays principle in developing countrie［C］//International Review of Law and Economics.2012，32（1）：135-144.

［14］Luken Ralph A.Equivocating on the polluter-pays principle：The consequences for Pakistan［J］.Journal of Environmental Management 2009，90（11）：3479-3484.

［15］中央環境審議会网.今後の土壌環境保全対策の在り方について（关于今后土壤环境保全对策的理想模式）［DB/OL］. ［2015-1-10］.http://www.env.go.jp/council/toshin/t10-h1305.pdf：17.

The Liability Body of Polluted Farmland Remediation and Its Categorization

ZHANG Xiu-xiu
（Law School of Fuzhou University，Fujian Fuzhou 350108，China）

Farmland pollution remediation is a top priority in the legislation of soil pollution control and soil pollution remediation in practice.Since the causes of land pollution and the remediation are quite complex，it is necessary to analyze the main body types and make it incorporated into existing legal liability system and implement the liability system.Through analyzing the particularities of farmland pollution in China and referring to theoretical mature theory of soil pollution liability，the article tries to build the applicable farmland pollution liability system in present China and explore the practical way of farmland pollution control，and also provide references for soil pollution control legislation.

remediation of farmland pollution；categorization of farmland pollution liability；liability body；differentiated responsibility；responsibility of government as last

D912.6

A

1674-7356（2015）04-0076-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2015.04.015

2015-07-17

张秀秀（1988-），女，汉族，浙江苍南人。硕士研究生，研究方向：环境法律基本制度。

网络出版时间：2015-11-23网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20151123.1609.002.html