“三位一体”反腐败模式构建

李冠楠　陈海英

【摘要】防治腐败是当前转型期中国面临的一项重要课题，关系到社会主义现代化建设的成败。防治腐败需要创新体制和机制，以制度為本、科技为器、文化为基构筑“三位一体”的防治腐败新模式，是对新时期遏制腐败、提高反腐效能的积极探索，能克服对权力的空监、弱监和虚监难题，将有效地推进惩治和预防腐败工程，实现标本兼治、综合治理。

【关键词】反腐败 制度 科技 文化

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

腐败被喻为社会毒瘤，是中国“最大的社会污染”，①腐败的存在影响着经济的发展，影响着社会的公平正义，影响着“中国梦”的实现。如何防治腐败是当前转型期的中国面临的一项重要课题，需要政府和国人的共同研究和破解。在十八届中央纪委二次全会上，习近平强调指出：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣……要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打”，②这凸显党中央反腐败的决心。防治腐败，全党之要，全民之福，防治腐败是一项系统工程，需要体制和机制的创新。笔者认为，构建“制度+科技+文化”的防治腐败模式，是对新时期遏制腐败、提高反腐效能的积极探索。

制度为本，构建不能腐的防范机制

没有规矩，不成方圆。新制度经济学代表人物诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。③制度具有社会协调与整合、降低成本、提高效率、提供激励机制、伦理教化、约束人的行为等功能。建立和完善反腐制度，充分利用制度的功能，以制度规范行为，以制度制约权力，以制度惩治腐败，这是防治腐败的治本之策。

健全制度是基础。伴随着经济社会的飞速发展，加之我国经济的转轨和社会的转型，法律制度还不十分健全，反腐败的一些规章制度同样存在残缺：有的领域制度缺失，存在盲区；有的制度不完善，存在漏洞；有的制度滞后，跟不上实践发展的脚步；有的制度刚性不足，自由裁量的空间太大；有的制度过于原则，缺乏可操作性；另有一些廉政规定比较零散，制度之间缺乏整体性、协调性、系统性，以致于在反腐过程中形不成合力，已有的制度也被弱化。

习近平强调：“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，④要“把权力关进制度的笼子”，首先要有牢固的笼子，确立法律至上、以法制权和依法办事的原则。没有制度谈不上执行力，更谈不上制度反腐，因此，科学的制度制定机制是一切工作的前提和基础，这就要求我们党有对世情、国情、党情的准确把握，吸收借鉴古今中外的先进经验，强化科技防控，将现代科技手段融入到制度设计中，同时要提高立法者的素质，保证法律制度的质量，增强可操作性。

至2010年，我国已初步建立起反腐败的体系框架：一是以宪法和党章为核心的反腐倡廉根本大法、反腐倡廉教育制度、监督制度、惩治制度、预防制度、反腐败领导体制和工作机制等六大法规制度；二是包括国家法律、法规规章中关于廉政建设和反腐败的规范性文件；三是从中央到地方各级党组织制定的关于反腐倡廉的制度、规范等，防治腐败的制度建设得到加强。要进一步提高制度的反腐能力，首要的还是继续推进和完善反腐法规制度建设，使反腐有法可依，有章可循。根据目前的反腐形势应尽快出台《中华人民共和国反腐败法》，统领全国的反腐败工作，调动人民群众乃至全社会的力量来与腐败行为作斗争，对腐败分子起到威慑作用；制定《反贪污贿赂法》，加大对贪污、贿赂犯罪的打击力度；制定《监督法》，完善监督体系，拓宽监督渠道，协调监督各方，使监督工作规范化、制度化、常态化、法制化；制定《行政组织法》，使行政程序法典化；建立健全对国有企业、垂直管理部门及垄断行业的监管制度，完善公职人员财产申报制度，完善政务公开制度，自觉接受群众的监督，让权力运行在阳光之下。

执行制度是关键。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。胡锦涛在第十七届中央纪委五次全会上强调：“再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设。许多法规制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要原因是执行不力。”⑤为政之要，贵在力行，再完善的制度，如果没有强有力的执行力，都只不过是“来势汹汹的稻草人”，为此，习近平强调：要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。笔者认为，应做好以下几方面工作：

第一，建立统一的反腐机构。鉴于当前我国反腐败机构众多、职能重叠甚至冲突的现状，应着手进行改革，借鉴香港廉政公署的经验，把目前分布于各个系统和部门的反腐败职能都逐步纳入一个体系，成立全国统一的反腐败机构，笔者暂且命名为“反腐败委员会”。反腐败委员会垂直领导全国的反腐败工作，这样就避免了制度在执行过程中，因中间环节过多而被打折扣的现象。

第二，加强对权力的制约。法国著名思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⑥经过几十年的实践探索，我国已基本形成了权力制衡体系，但仍有很多问题亟待解决：如某些权力关系在实践中尚未理顺，党和国家的权力关系、行政权力和司法权力、立法权力之间的关系等；有些权力如人大的立法权、司法部门的独立权还没有完全到位；有的部门和领导人物权力过大、权力过于集中。加强对权力的制约，关键是建立合理的权力制衡机制。一方面要划定权力边界，防止权力滥用和权力触角的无限制延伸；另一方面适当分权，建立决策权、执行权、监督权相互制约与协调的权力运行机制；另外，加强对权力的监督。建立廉政测评机制，“一把手”要定期述职述廉，接受职能部门和人民群众的监督。建立举报网站推进政务公开，拓宽监督渠道。因此，笔者认为，制约权力的关键在于：分权、公开、监督。

第三，实行严格的惩戒制度。我国《刑法》重自由刑而轻经济处罚，使腐败的经济成本低于其腐败收益，腐败分子有利可图。加之在现行法律制度中，对腐败犯罪“起刑点”的设置不合理、对行贿者处罚较轻、对于“巨额财产来源不明罪”惩治不力，更加助长了腐败动机。新加坡模式对于防止贪污保持政府公务员的廉洁起到了相当有效的作用，有些经验很值得我们借鉴。腐败得来的钱，无论数量多少，性质都一样，应取消“起刑点”，实行“零容忍”。 加大对腐败分子的经济制裁力度，让其在经济上“得不偿失”。尝试建立公务员廉政公积金制度，提高公务员廉政收入预期，增加其腐败行为的成本和风险。此外，行贿与受贿的目的都是利益驱动，“零容忍”同样适用于行贿行为，加大对行贿的打击，对贪贿犯罪要注重适用资格刑和财产刑，加大惩处力度，同样可以减少腐败的发生。

第四，建立长效机制，保障制度落实。首先，要用制度保障制度的落实。如惩治“舌尖上的浪费”、“车轮上的铺张”等腐败问题，关键在于釜底抽薪，用制度管住錢。有严格的经费预算管理制度、严格的审计制度、完善的举报制度和严肃的惩戒制度，实行“收支两条线”，取消“小金库”，堵住公款吃喝之口、拴住私用的公车车轮，并非难事。其次，既要“常”抓，又要“长”抓。吸取运动反腐的教训，不搞一哄而起又一哄而散。在第十八届中央纪委第二次全体会议上，习近平表示“我们要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去”，“让人民群众看到实实在在的成效和变化”，“反腐败必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键在‘长’、‘常’二字。”两年多来，我们也目睹了实实在在的变化，我们对未来的制度化、法制化、常态化更加期待。

监督检查是保障。制定制度是前提，执行制度是关键，监督检查是保障。目前我国的监督制约机制还存在一定的薄弱环节，一些环节之间相互衔接不够紧密，监管措施还不够有力。有些部门或单位，特别是“一把手”，上级监督不到，群众监督不了，同级又不敢监督，一些制度形同虚设，从而导致腐败现象的产生，一些权力显赫的部门更是成了腐败的高发区。一方面，强化监督机制。在继续强化党内监督、民主党派的监督、人民代表大会的监督、司法监督的同时，要充分发挥人民群众的监督作用，首先要让群众知道我该监督什么，怎么去监督，因此，要健全政务公开制度和信访制度、举报制度，扩大群众的知情权，为群众信访举报开辟便捷渠道，同时保障举报人的人身财产权益不受侵犯；同时要发挥舆论监督的作用。另一方面，完善问责制度。按照“谁主管，谁负责”的原则，建立领导干部的责任制度，加强责任追究，让违反制度者承担应有的责任，为自己的不法行为付出代价。

科技为器，构建不易腐的保障机制

防治腐败，要不断推进手段和方法的创新，既要运用党在长期实践中积累的有效的传统方法，又要在实践中探索新技术，使其与制度建设有机结合起来，从而提高反腐制度的科学化水平。

以科技推进反腐手段的现代化。充分发挥科技在防治腐败工作中的生产力作用，既塑造高素质的反腐倡廉队伍，又推动载体的创新，发挥反腐“利器”在生产力中的工具作用。以往传统的说教灌输教育模式已不能满足党员干部日益增长的文化需要，要转变教育模式，提升授课者的素质，提升教育的影响力、说服力，就要注重在教育活动中运用科技元素。网络、传媒等现代通信技术，已成为党员干部感知社会、交流思想、接受教育的重要途径，在授课过程中融入现代科技元素，通过采用大量的视频、声音和图片、动画等手段传送丰富的信息，其形式有助于我们在网上生动直观地开展反腐倡廉教育，增强教育工作的辐射力、吸引力和感染力。在互联网开设了反腐倡廉教育平台，开展正反典型专题片制作、廉政公益广告展播，设立主题教育、岗位教育、警示教育、廉政文化等窗口，形成远程教育、在线学习等机制。充分利用现代通讯工具快捷、方便的优势，与移动、电信公司合作，搭建廉政短信平台，通过手机发送廉政短信的方式，让党员领导干部时刻保持清醒的头脑和清廉的本色。开展电视问政、微博问政，受理网上投诉，拓展网络举报平台的覆盖面，为网民的反腐热情找到一个合理合法的制度性平台，使科技在反腐工作中发挥“利器”的作用。

以科技促进管理的科学化。导致公权私用、权力寻租的一个重要原因是信息不公开透明。例如行政审批、人事管理等方面普遍存在着程序不透明的问题，极易导致权力的滥用和腐败，致使政府的公信力下降。要充分运用现代信息技术强化政务信息公开和共享，让权力在阳光下运行。人大和政府部门借助现代科技手段，可以提高自身防腐、反腐能力；反腐败侦查借助现代科技手段，可以大大提高办案效率，减少不必要的消耗。现代科技手段能够推动管理工作的有序性、科学化，减少人情因素对事物处理的影响，从而降低腐败发生的机率。

以科技保障监控的动态化。权力运行是一个动态过程，而传统的监督是一种静态监督，侧重于事后监督惩罚，致使权力运行过程中容易出问题，同时，也不能被及时地发现，往往是在损失造成之后才被发现。防治腐败应重在预防，要在监督监控的范围和领域运用现代科技手段，融合技术、制度和人这三大因素，提高监督效能。建立公职人员名单管理制度，对官员财产实行动态监督，既提高了监管效能，又降低了监管难度。这项制度将是动态监控的极有效的尝试，应予实施和推广。

文化为基，构建不愿腐的教育机制

廉政文化对反腐倡廉的积极作用。首先，廉政文化具有重要的导向作用。它可以引导人们特别是党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观，权力观、地位观、利益观，提升思想境界，弘扬正气，鞭挞腐败。其次，廉政文化具有重要的凝聚作用。廉政文化是一种政治文化，它能在全体社会倡导相同的价值观念，使整个队伍因同一的文化渊源、统一的价值观念和统一的精神追求而形成一种强大的凝聚力，凝聚全社会之力形成反腐倡廉的巨大合力。第三，廉政文化具有重要的教育作用。通过各种教育方式和途径，用先进的文化、先进的理念教育、熏陶、激励、鼓舞着全体社会成员，在全社会营造一种人人崇廉奉廉的良好氛围，营造“以廉为荣，以贪为耻”的社会风尚，使人们在廉政教育中，思想得到升华。第四，廉政具有重要的规范作用。在廉政文化中包含一些管理制度、廉政准则、廉洁自律规定以及公认的社会道德规范，这些形成了对人们行为的外在约束，是每个人必须遵守的行为准则。廉政文化是自律与他律的有机结合，是道德自律与法律制度约束的统一。廉政文化是依法治国和以德治国两种理念的统一，只有两者形成合力，才能更有效地抑制腐败蔓延和侵蚀，推动党风廉政建设和反腐败工作的深入开展。

加强廉政文化建设的紧迫性。先进文化是社会的营养，消极文化是社会的病毒，在推进中国特色社会主义事业的伟大进程中，一些消极文化助推腐败的滋生蔓延，使党风廉政建设面临着巨大的阻力，加强廉政文化建设刻不容缓。一是资产阶级腐朽思想的侵蚀。对外开放以来，我们在借鉴和利用世界各国包括发达资本主义国家的现代文明成果时，资本主义的腐朽思想也随之涌入，伴随着经济全球化，各种思想文化相互交织、激荡，“金钱至上”的价值观、资产阶级自由化思想、个人主义、享乐主义思想渗透到我国社会生活的各个角落，产生了极大的消极影响，制约着反腐制度的执行。二是中国传统文化的影响。中国两千多年的封建专制社会留下了情大于法的传统，“面子”、“人情”等都成为了防治腐败工作中的拦路虎，有法不依、执法不力成为法制进程中的障碍。专制制度的余毒、官本位思想、人治思想、裙带关系等根深蒂固的封建残余思想文化，形成顽固的隐形阻力，制约着廉政制度的有效执行。三是市场经济的负面影响。市场经济的求利性演化为政治生活中的“钱本位”，等价交换原则被歪曲为各种权力的交易，市场经济的竞争性也被歪曲出了无数的“旁门左道”。腐败文化令人心寒，劣币驱逐良币效应更让人胆颤。

营造良好的社会文化环境。正处于社会转型期的中国，一方面伴随着社会财富的快速增加和权力的重新分配，另一方面社会的价值观系统也需要新的价值体系来支撑，这种情况下营造法律制度至上的文化环境显得尤为重要。

廉政文化建设是个长期的综合工程，涉及到方方面面，也关乎每一个人，要在实践中不断探索和深化。第一，加强廉政文化的理论研究，强化人们对廉政的认知，使廉政文化成为民族文化的一个重要组成部分，使清正廉洁成为人们的自觉习惯。例如芬兰一向被认为是世界上最廉洁的国家之一，良好的教育环境使芬兰公民普遍具有较浓厚的法律意识。贪污受贿、侵呑社会财富等行为如同偷盗抢劫一样，被视为卑鄙肮脏的不义之举，清正廉洁融入了芬兰人的民族精神，升华为一种文化品格。诚信是瑞典人非常重要的品质，腐败行为被认为是极其羞耻的事情，很少有人幻想通过受贿、贪污来发财，无论是政府官员还是普通百姓，都害怕有污点记录，一量有了污点记录，很难在瑞典乃至欧洲立足。第二，完善廉政文化建设的教育机制，筑牢思想防线。当前和今后一个时期的廉政文化建设，必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，以社会主义核心价值体系为基本要求，以廉洁从政为目标，以廉政文化制度化为重点，把廉政文化融入中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。教育活动要扎实推进，不是走过场，内容要有针对性，不是泛泛而谈；方式要有灵活性，不是僵硬地开会、学习；教育对象要有广泛性，不仅局限于国家干部，应借鉴新加坡的做法，把廉政教育写入大、中、小学教材，让廉政文化不仅进机关、进社区、进家庭，还要让它进教材、进课堂、进学生头脑，时时在人们耳边敲响警钟。新加坡政府对公民从青少年时期就开始进行廉政意识教育，中学普遍设立廉政和反贪污课程，使青少年认识到贪污贿赂是严重的罪恶。对不同行业和不同阶层，有针对性地采取举办讲座、展览和通过报纸、电视等多种形式进行反腐败、倡导廉洁的教育，力求在全社会形成共同的廉政文化意识。第三，提高廉政文化的制度化水平。文化是制度之母，制度是文化之基。制度意识淡薄是走向腐败的起点，制度缺失或执行不力是滋生腐败的主要原因，廉政文化建设要从强化制度意识、完善制度做起。

“三位一体”，协同打造疏而不漏的反腐网络

当前，我国“反腐制度很多，腐败行为不少”，这种新的悖论形成了新的思想和实践的困局，也是新时期制度反腐面临的新问题。制度的创新与发展，离不开文化和科技的支撑。制度+科技+文化的“三位一体”模式，既是一种工作理念，也是新時期取得反腐败斗争新胜利的重要手段。

三者相互联系，相互作用。一种文化滋养一种制度，柔性的文化是制度刚性条款的基础，制度是文化的外在表现形式。在构建“三位一体”反腐体系中，制度建设是根本，科学技术是“利器”，廉政文化是底蕴。没有科学技术的运用，好的制度不容易出台；没有好的文化氛围，制度难以发挥其实效；没有好的制度，文化发展就不能得到正确引领。廉政制度是社会文化中关于廉政思想的精神体系、价值观念、核心理念的规范反映。文化是制度的源泉，当廉政文化体现为规则时，必然采取廉政制度的形式。科学技术是文化的重要组成部分，在反腐工作中发挥着不可替代的“工具”作用，是科技让制度更加完善，是科技保障制度易于被执行，是科技让文化更具有时代感。

三者相互补充相互完善。制度反腐是根本，但是任何制度都有局限性。一方面，任何制度都不可能尽善尽美，总会有漏洞，而且制度通常会落后于社会实践的发展，具有滞后性。发挥科学技术的作用，可以让漏洞减到最少、最小，使制度更加严密，可操作性更强，提高反腐制度的执行力。另一方面，制度在很多细微之处是力所不能及的，而文化作为人们在长期社会生活中形成的包含一种精神、一套价值观念、一套道德标准及一系列处事规则的观念，是一种思想和文化的沉淀，具有惯性和持久性，已经内化并深入到了人们的心灵，成为了人们思维或行为的习惯恰能弥补制度的不足。另外，制度反腐主要是通过外在强制约束的形式达到反腐的目的，制度的不完整性和制度执行的人格依赖往往使制度在执行过程中产生较大偏差。而文化的思想道德教育、科学文化教育恰如和风细雨在潜移默化中提升人的境界，陶冶人的情操，提高人的素质。柔性的文化成为刚性制度的必要补充，在反腐败工作中，发挥着不可替代的作用，德法兼治，双向互动，使反腐成效更加显著。

协同推进，打造合力。制度、科技、文化三者形成合力，才能在反腐败工作中发挥最大的作用。但三者的合力不是自然而成的，需要顶层设计与基层探索相结合，首先要强化综合治理理念，坚持将思想预防与问责治理、制度完善与科技创新、各部门齐抓共管与公众监督有机结合。其二，系统构建立体网络，多层次、多领域推动廉政建设，实现事前、事中、事后的预防、监督与惩处并重，确保防腐、反腐过程的全覆盖。其三，坚持“以人为本”的原则，无情制度与人性执法相结合。充分利用中国传统的“仁”、“孝”文化，通过亲情感化等道德教育方式，助力于制度反腐。其四，制度的制定和执行要立足于本土文化，着眼解决本土问题。制度的制定、执行过程中我们借鉴世界廉洁国家的经验无可厚非，但必须充分考虑本国文化因素，盲目照搬他国做法只会“东施效颦”，把西方制度嫁接到中国文化上产生的或许是 “怪胎”。其五，推动科技创新，以科技手段保证制定制度的精细化、严密性和执行制度的严肃性。

全面推进惩治和预防腐败建设，就要综合运用制度、科技、文化等多种形式和手段，积极发挥制度的核心作用、科技的支撑作用和文化的基础作用，在实践中强化“三位一体”的工作理念，推行权力透明运行，克服对权利的空监、弱监和虚监的难题，标本兼治，综合治理，就一定会开创反腐工作的新居面，夺取新时期反腐斗争的伟大胜利。

（作者分别为保定学院助理研究员，河北大学马克思主义学院教授；本文系河北省社会科学基金项目研究成果，项目编号：HB15MK044）

【注释】

①胡鞍钢：“腐败：中国最大的社会污染—对中国90年代后半期腐败经济损失的初步估计”，《北京观察》，2001年第6期。

②④习近平：“在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话”，新华网，2013年1月22日。

③[德]柯武刚，史漫飞：《制度经济学—社会秩序和公共政策》，北京：商务印书馆，2000年，第35页。

⑤胡锦涛：“在第十七届中纪委第五次全体会议上的讲话”，新华网，2010年1月12日。

⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，张雁深译，北京：商务印书馆，1996年，第154页。

责编/张蕾