对城市内涝灾害应急管理的反思及建议

摘      要：自2012年北京“7·21”暴雨事件发生以来，全国多次发生由强降雨而引发的城市内涝灾害。不仅造成了严重的生命和财产损失，也给城市应急管理工作敲响了警钟。本文从城市内涝灾害的成因入手，反思了城市内涝灾害应急管理工作存在的问题，并寻求应急管理能力的提升路径。即通过建立极端天气监测诊断预测系统和人群分布预警系统，坚持用正确的原则和标准指导城市建设，提高全民防灾意识，加大对违法排污行为的惩罚力度，编制并定期演练城市内涝应急预案，加强各种专业救援团队队伍建设，提升对密集人群的疏散和管理能力，建立并完善城市内涝灾害保险制度等，不断提高城市内涝灾害的应急管理能力。

关  键  词：城市内涝灾害;应急管理;城市规划

中图分类号：D630.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2015）01-0005-05

收稿日期：2014-11-11

作者简介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、行政伦理。

基金项目：本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省城市内涝风险情景构建及对策研究”的阶段性成果，项目编号：2014B317;中共吉林省委党校青年课题“城市风险管理与政策构建”的阶段性成果，项目编号：2014QN11。

近年来，武汉、广州、杭州、北京、深圳、成都、济南等城市频繁遭遇强降雨袭击，引发了严重的内涝，可谓“逢雨必涝，遇涝则瘫”。2013年，我国城市内涝问题更加凸显，范围之广、影响之大，令人震撼。2013年5月14日，强降雨席卷湖南，长沙、湘潭等城市市区部分低洼路段出现内涝，长沙15个站点降雨量超过100mm，最大降雨量达到216mm，27万人受灾，1人死亡。2013年6月30日，鄂尔多斯出现暴雨、冰雹等强对流天气，东胜区发生内涝，因部分墙体倒塌、低洼处平房浸水及冰雹导致19人死亡。城市内涝已经成为全国性的问题，各级政府相关部门也开始关注城市内涝问题并着手制定和采取措施来解决问题。因此，加强对有关自然灾害尤其是针对城市内涝的应急管理研究，已成为当前一项迫在眉睫的任务。

一、城市内涝灾害发生的原因

⒈极端天气不断增加。我国的气候特征是一年中有明显的雨季和旱季。雨季一般集中在6-8月份，暴雨天气多且分布集中。短时间内，市区就会形成很深的积水。我国南方地区还经常受到台风的影响，台风引起降雨的特点是降水量大且时间短促。降水量越大，需要排放的雨水就越多，对城市的雨水排放系统形成的压力也就越大，就越容易形成城市内涝。加之人类对自然界进行的不合理的、过度的开发，导致极端天气出现的频率不断增加，给我国城市的排水系统造成了很大的压力。

⒉城市规划存在问题。城市规划实质上是城市发展过程中控制目标偏离的一种作用机制，其技术核心是控制城市土地使用及其变化，并以此来调整或建立城市空间系统秩序，使之符合社会的利益选择和价值导向。应当看到，城市规划只是整个社会计划中的一部分，它有自己的作用、性质和活动范围，所以，城市发展的结果无论理想与否，都不应当是城市规划所能包揽的;也就是说，城市规划带有一定的局限性，因此，以城市发展过程中出现的负面问题来判断城市规划的失败是不妥当的。

当前，发生城市内涝问题最主要的原因是城市的防洪排涝系统不完善，既有设计标准过低的问题，又存在管理方式落后和政府监管不到位等一系列问题。从城市规划来看，城市建设大致包括居住用地、公共设施用地和商业用地，还有市政用地、绿地用地、水域用地等，城市规划相关部门应该统筹规划、科学布局。但全国多数地区还不能科学、准确地预测城市的发展变化，城市规划设计缺乏前瞻性。一些地方官员为了突出“政绩”大搞形象工程，严重破坏了城市的生态系统。最终结果是城市原有的湖泊和池塘等天然蓄水场所严重萎缩，其对城市暴雨的调蓄能力明显下降。

⒊城市基础设施建设滞后。城市的排水基础设施建设相较于城市的高速发展严重滞后。伴随着改革开放的不断推进，城市建设也步入了高速发展时期，但城市地下管网建设没有跟上城市发展的步伐。伴随着城市规模的不断扩大，城市硬地面积不断增多，暴雨天气带来的强降水有很大一部分滞留在城市的地表。城市地表积聚了大量降水，而城市地下排水不畅，导致城市内涝灾害日趋严重。换言之，虽然城市基础建设投资较大，但经济回报并不明显，并且往往涉及到城市道路、原有建筑、土地规划和使用等问题，这也正是城市排水、地下管网等基础设施建设滞后的关键所在。

⒋城市垃圾处理不够科学、合理。城市生活虽然给居民带来了很多便利，但也出现了很多问题，例如垃圾倾倒和污水排放。很多日常生活和餐饮业的污水中掺杂着的大量固体没有得到过滤就被排放到排水管网当中，这些物质与排放的油脂混合，经长期堆积，就会形成极为黏稠、发酵膨胀的物质，严重堵塞了管道。然而，很多城市的排水系统都是“雨污合流”的排水设计。在世界卫生组织统计排序的全球十大污染最严重的城市中，我国也有城市名列其中。许多城市被垃圾所包围，城市垃圾堆放场所不符合标准，渗滤液污染地下水，许多城市的有机类垃圾分解所产生的沼气无法排出。目前，我国城市污水治理设施建设落后于污水排放量的增加，所以，污水不断增加，几乎所有的大江大河都遭到了不同程度的污染。

二、城市内涝灾害应急管理存在的问题

⒈应急管理预警机制不健全。目前，我国没有建立一套完整的、科学有效的预警机制，在紧急情况出现时往往有“预”无“警”。即使相关部门发布了相关信息，但由于发布渠道单一、受众面小、群众不够重视等原因，在很多情况下并没有发挥其警示作用。如：2012年北京“7·21”暴雨事件发生当天，还有近万人汇集在一起冒雨观看足球比赛和演唱会。这也反映出城市居民对预警信息的重要性认识不够、风险防范意识不强。

⒉应急管理指挥体系不完善。在城市内涝灾害发生时，应急抢险工作需要统一指挥和多个部门的配合，但指挥体系内部分工不够明确，部门之间条块分割，往往会错过抢险救灾的最佳时机。而指挥体系不完善的根本原因是应急管理法律法规不健全，即在相关预案和法规中，没有对各种突发事件的应急管理工作进行分类并明确职能和分工。

⒊应急管理的社会动员能力缺乏。在城市内涝灾害发生时，考验的不仅是应急管理部门的应对处置能力，还包括社会公众的自救和救助能力。但相关部门社会动员能力不足，公众参与意识不强，严重制约了其整体应对能力的发挥。并且，对社会公众防范意识和救助能力的培养并没有给予足够的关注和重视。对应急管理能力的培训，在多数情况下集中在对应急管理部门公务员培训方面，没有扩展到专业团体、社会组织及普通社会公众。另外，政府宣传部门在灾害防治方面缺乏宣传和引导，社会媒体在对灾情缺乏了解和确认的情况下往往会发布缺乏责任感的报道。

⒋灾后心理辅助的缺失。城市内涝尤其是严重的洪涝灾害之后，灾区遭受了严重的生命、财产损失，经历了大灾大难的灾民，在心里留下了无法抹去的阴影。洪灾过后，灾区人民失去了家园，只能住在临时搭建的帐篷之中，心理波动很大。加之灾害给其带来的心理恐慌和各种谣言的快速传播，导致很多内心脆弱的灾民心理防线很容易被击垮。人心惶恐和自杀事件时有发生。

近年来，国家非常重视灾后心理辅助工作。在玉树地震期间，国家组织专家团队对灾民进行有针对性的心理辅助，但存在很大难度。首先，灾民在灾后往往变得沉默并且心情沮丧，专家很难真正走进灾民的内心世界。其次，对灾民进行心理辅助需要有很强的专业能力和过硬的心理素质。一些专家在此方面的理论研究成果丰硕，但实际操作起来却有很大的难度。

⒌城市公共场所应急准备不足，缺乏人群疏散能力。公共场所是人群聚集的事故多发地，一方面原因是事故本身，另一方面原因则是由于人群密集而衍生的问题，如拥挤和踩踏。人群密度大是人群聚集发生事故的直接原因，恐慌心理的出现和扩散是扩大伤亡的心理方面的原因，公共场所硬件设施不合理是其客观原因。然而，公共场所应急准备不足，缺乏相应的应对能力，又会使事故影响再次扩大。

三、城市内涝灾害应急管理的对策

我国应急管理体制以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主要原则。大多数省市已经建立了应急管理指导机构并编制了总体应急预案，初步形成了以中央政府领导、专业部门和地方各级政府各负其责、社会组织和群众广泛参与的应急管理体制。依据实际情况成立了各级指导中心，集中负责处理各地区的紧急突发情况。建立了志愿服务制度，组织公众有序地参与到应急管理之中。中央和地方财政不断加大用于城市洪涝灾害应急管理的投入力度，加强应急物资储备及应急队伍配备，不断提高对城市洪涝灾害的应对处理能力。在应对城市洪涝灾害过程中，形成了以军警一体化为重点，以防汛专业队伍为基本力量，以各类社会组织和志愿者团队为辅助力量的应急队伍体系。笔者认为，还应在以下几方面加强城市内涝灾害应急管理：

⒈建立极端天气监测诊断预测系统和人群分布预警系统。面对日益严重的城市内涝灾害，从2008年开始，国家重点支持“中国主要极端天气气候事件及重大气象灾害监测和预测关键技术研究”项目，经过科技工作者的刻苦研究和反复试验，我国已经建立起了一套完整的极端天气监测诊断预测系统。这套系统已经具备了一定的业务能力，连续几年成功预测了主要降雨带的分布，为我国部分地区预先做好防洪准备工作提供了很大帮助。此外，城市还可以建设一些雨水收集工程，利用这些雨水灌溉城市绿地，最大限度地利用雨水资源。

建立大型活动场所人群分布实时预警系统，可以及早掌握人群集中数量超出负荷、产生拥挤等不良状况的表征信息，以便使政府相关部门及时采取应对措施。如：在城市轨道交通场所建立自动监视及自动报警系统，对于确保地铁的安全以及正常运营具有极其重要的作用，是城市轨道交通不可缺少的重要组成部分。该系统能对本区段内的消防设施予以监视和监控，通过预先编制的程序，对场所内所有消防安全设施进行扫描，确认其特征、位置及所处的工作状态等。

⒉坚持用正确的原则和标准指导城市建设。城市建设必须进行多维度和多视角的全方位考量。“基础不牢，地动天摇”，只有地下的基础设施牢靠了，地面的繁荣发展才有保障。为了城市的繁荣与和谐发展，必须科学、合理地制定城市规划，最有效的方式是将城市的地下管网建设纳入地方官员的绩效考核之中，激励其运用正确的原则和正确的标准进行城市建设，形成一种长期、稳定、有效的管理机制。城市的发展不能依靠表面的浮华，城市地下的基础设施建设更重要，只有城市的地上部分和地下部分同时发展，才是真正意义上的发展。

在实际工作中，城市建设的原则和标准集中体现为城市规划。人们通常把城市规划形象地比作“龙头”，这只是表明在城市建设决策和实施过程中城市规划发挥的统率和综合作用，但并不意味着城市规划在城市发展中能够起到决定性的作用，因为城市规划影响城市发展的各个方面，其中发生的变化并不都是由城市规划所决定的。城市规划为城市发展提供了空间政策框架，使城市功能在空间上的扩展更加有序，而这种秩序的设定正是由城市发展过程中内在的社会、经济、政治机制支配的。换言之，城市发展又在一定程度上影响着城市规划，两者之间存在着一种相互作用的关系，城市规划作用的发挥是建立在合乎整个社会、经济、政治发展规律的基础之上的。虽然城市规划的作用是有一定限度的，但是城市规划对现实问题的关注并不排斥它所具有的理想性，它贯穿了城市社会实践的不同层次。

⒊提高全民的防灾意识，加大对违法排污行为的惩罚力度。城市应该加强有关防洪减灾方面知识的宣传，新闻媒体和政府宣传部门应该通过现有的宣传渠道向公众讲解避灾和求生的相关知识，并形成一种长期有效的城市管理机制。欧美发达国家非常重视全社会的灾害防治工作，在中小学校就开始普及灾害防救知识，我国应该借鉴其合理的管理经验，尽早在全社会普及防灾减灾知识。目前，我国绝大多数城市都采用了合流制管渠系统，工业污水长期对城市地下管网不断侵蚀，使排雨管渠的疏通难度不断加大。为此，可借鉴日本的做法，实施垃圾分类管理，以保障地下排水设施的正常运转。同时，国家应该在排污方面加强立法工作，提高企业违法排污的成本。目前，由于企业违法成本低，有些企业只从自身利益出发而不考虑对城市环境的影响，毫无顾忌地通过城市的排雨管排放工业废水和工业废渣，导致排雨管渠淤塞严重。近年来，国家高度重视排污权有偿使用和交易试点工作，全国各省市相继建立了排污权有偿使用制度，加快推进排污权交易。这一政策的出台能够有效控制污染物的排放，因此，相关管理部门需在此基础上加大对违法排污行为的惩治力度，不但要收取巨额的罚款，更要追究公司法人的法律责任。城市应急管理部门也应加大对城市违法排污行为的检查力度，形成一种长期有效的监督机制。全国各级城市可以依据2014年1月1日起施行的国务院令第641号《城镇排水与污水处理条例》推进落实上述工作，以有效地降低城市内涝灾害发生的可能性。

⒋编制并定期演练城市内涝应急预案。即便城市拥有了健全的极端天气监测预报系统和科学合理的城市规划，也必须建立合理的应急体制、快速的反应机制和完备的救助体系，以应对城市内涝灾害的威胁。其中，编制城市内涝灾害应急预案是城市应急管理工作的重中之重。应急预案的制定既要考虑到当地的自然条件，还要考虑到城市的经济社会发展状况。应急预案应包括以下几个方面的内容：⑴成立应急组织领导机构。在城区内成立防汛指挥部，由城建局长担任总指挥，统一领导本市的防洪工作。⑵明确各职能部门的职责。实行分区分包责任制，各地区和各部门要做好自己的分内之事。⑶制定具体的防汛方案。根据不同等级的汛情，制定多套可行的防汛方案。⑷做好灾后安置工作。灾情发生后，第一时间启动防灾预警系统，动员全市人民共同参与到抗灾救灾过程中;妥善安排灾民，统一调配赈灾物资，满足灾民的衣食住行之需。应急预案编制后，还要定期进行演练。演练的范围要覆盖整个城区尤其是内涝灾害多发区。演练的对象不但要有应急管理专业部门的参与，社会组织和公众也要广泛参与其中。应着力做好跨部门、跨区域的城市内涝综合性协同演练工作，使城市内涝应急演练工作日常化、常态化，切实提高应急预案的科学性、实践性、协同性和有效性。根据历史事故统计及相关研究成果，制定多套突发事故应急预案，增强城市内涝的应急处置能力，这样，可以把事故所造成的人员伤亡和财产损失降到最低程度。另外，进行事故应急处置演练，可以增强人们的安全意识，逐步提高其应变能力、协同配合能力和对事故的综合救援能力。

⒌加强各种专业救援团队队伍建设。各种专业救援团队的救援能力直接关系到灾害发生时的救援效率。一是加强医疗救援人员队伍建设。增加医护人员和医院病床的数量，增强医护人员对突发事件的应急处置能力，加强医疗救助体系建设。二是加强灾后心理辅导专家团队建设。洪涝灾害过后，灾民会出现各种各样的心理问题，因此，加强灾后的心理辅助工作是非常必要的。心理辅助专家不仅要具备丰富的心理学方面的知识，还必须具有过硬的心理素质和良好的沟通技巧。只有专家自身能适应灾区的特殊环境，调整好自己的心态，才能做好灾民的心理调适工作。同时，专家还应该具有良好的沟通技巧，能够真正打开灾民的内心世界，排除灾民心中的困扰。三是对人群密集场所管理人员的培训。要对所有从事管理工作的人员进行充分的训练，确保他们有相应的执行工作任务的能力。当内涝灾害发生时，人群密集场所管理不善往往会加剧灾害影响的程度。这就要求管理人员必须时刻保持警惕并且能够及早发现隐藏的危险，当内涝灾害发生时能够迅速响应并正确处置。通过训练，让管理人员充分认识到如果形势恶化可能带来的严重后果和人群疏导的重要性;让管理人员清楚地知道在正常情况下、在突发事件发生时所承担的工作任务、所扮演的角色和应负的责任;确保管理人员对潜在的安全问题有较准确的判断，尽可能地避免灾害造成的衍生灾难。

⒍提升对密集人群的疏散和管理能力。对密集人群的疏散和管理是为了预防因人群聚集而发生事故，达到挽救生命、减少伤亡、保护财产的目的。首先，应该制定人群分流引导方案，进行疏散演练。方案应该考虑分流路径的选择。除考虑每条路径最大的流量和通行能力之外，还要考虑实时因素，如：天气情况、偶发事件的类型和严重程度。其次，应该建立完善的公共场所现场信息传播系统。当突发事件发生时，应通过适当的途径及时告知相应范围内的人群，这样，就可以大大减少人群的盲目从众行为，有效地防止危害的蔓延扩大。再次，在大型活动场所建立实时监控系统。通过对场馆和周边一定范围内的室内外、交通、出入口进行实时监控，并将信息通过网络传递到中央信息处理中心，对活动区域发生的各种突发状况做实时监控和跟踪。最后，在人群密集场所设置应急照明和疏散指示标志。在城市内涝发生时，往往会影响到城市供电系统进而影响到人员的安全疏散和救援。因此，必要的应急照明和疏散指示标志便于进行疏散和救援。

⒎建立和完善城市内涝灾害保险制度。城市内涝灾害保险是防涝减灾风险管理的重要手段。不仅能够减轻政府救灾负担，而且是较为理想的政策性措施。应该以多种政策形式鼓励更多的城市企业、居民、社会组织参与到城市内涝保险当中，对参加保险的对象除去必要的灾时补助外，还能够获取遇有保险而受益的部分，从而减少政府的财政压力，使保险机构承担相应的风险责任。

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（责任编辑：高  静）

Reflections on City Waterlogging Disaster Emergency

Management and Its Countermeasures

Hou Lei

Abstract：Our country has been haunted with a series of waterlogging disasters triggered by heavy rainfalls since the torrential rain event which happened in Beijing on July 21，2012，which not only caused a serious loss of life and property，but also rang the alarm of the city emergency management work.The paper proceeds from the causes of the city waterlogging disasters，reflects on the problems of emergency management for city waterlogging， and seeks the paths of improving emergency management capabilities，i.e.，through the establishment of the system of extreme weather monitoring，diagnosis and prediction，and the early warning system of the distribution of crowds，to persist in using the right principles and standards of city construction，to raise the public awareness of disaster prevention，to increase penalties for illegal sewage behaviors，to make plans and do regular exercises on city waterlogging emergency，to strengthen team building of various professional rescue，to improve the ability of the evacuation and intensive management of the crowds，to establish and improve the insurance system of city waterlogging disaster，and constantly improve the capabilities of city waterlogging disaster emergency management.

Key words：city waterlogging disaster;emergency management;city planning