新世纪俄罗斯环境治理模式及其对中国的启示

刘勃然

摘要：新世纪以来，俄罗斯政府在环境安全领域面临着水体污染、大气污染和土壤污染等问题的不断困扰，普京和梅德韦杰夫政府在环境治理过程中彰显出的威慑、监督、激励、合作等四种模式为世界瞩目。鉴于中俄两国在环境安全领域面临问题的相似性，新世纪俄罗斯政府环境治理模式中蕴含的合理性与缺陷性值得我们认真思考。

关键词：俄罗斯；生态环境；中国

中图分类号：X7

文献标志码：A

文章编号：1008-0961（2015）03-0063-04

俄罗斯的环境安全问题由来已久。冷战时期苏联畸形的大工业生产模式与核军备竞赛，叶利钦时期对国家经济的功利性追逐，给新世纪的俄罗斯政府留下了大量环境安全负担。为改善俄罗斯的环境质量，普京和梅德韦杰夫政府采取了一系列举措，其环境治理模式值得我们深入研究。

一、新世纪俄罗斯环境安全问题

21世纪初，俄罗斯政府在环境安全领域面临诸多问题与挑战，前政府遗留的环境“债务”、大工业生产所带来的环境“顽疾”等因素令负载着国家经济增长重荷的普京和梅德韦杰夫政府头疼不已。从构成要素上看，新世纪俄罗斯环境安全问题主要表现为水体污染、大气污染和土壤污染等三个方面。

（一）水体污染

作为工业大国与核军事大国，俄罗斯的水体污染问题一直不容乐观。工厂污水、矿场酸性溶液、原油基础设施与油船漏油、核设施与核潜艇废料及农田杀虫剂与化肥等污染物质令俄罗斯大部分河流、湖泊、港湾及海域的水质趋于恶化，成为危害民众健康和破坏生态环境的重要来源。2002年，鲁德纳亚河（中国原称“野猪河”）周边采矿厂的废水在未经处理的情况下直接排入该河，造成该河铜浓度超过最大容许量8倍，锌浓度超过最大容许量45倍。2007年11月，5艘俄籍船只因暴风天气在高加索港附近海域失事，1000多吨重油泄漏，酿成附近鱼类、鸟类及海洋哺乳动物的生存危机，此类事件不胜枚举。不仅如此，俄罗斯政府还饱受核废料问题的困扰。俄罗斯每年产生大量核废料，尤其是冷战时期苏联使用的核潜艇大多面临老化和退役，废弃潜艇的核燃料及反应堆核心部件在拆卸与运输过程中容易发生放射性物质泄漏事故，这对北冰洋海域环境构成严重威胁，而巨额的核废料处理费用亦令俄罗斯政府捉襟见肘。此外，俄政府还担负着苏联遗留至今的多艘失事核潜艇的打捞与处理任务，在长期的海水侵蚀和巨大海洋压力作用下，这些长眠于海底的核潜艇一旦损毁，其内部放射性物质会给沉没海域及周边环境带来严重污染。

（二）大气污染

俄罗斯的大气污染源主要是工厂、汽车和发电厂等污染主体所释放的可吸入颗粒、一氧化碳及硫化氢类物质，这些污染物对俄罗斯公民及生态系统构成严重威胁。俄联邦统计局2012年公布了全国各城市大气污染物的排放量。在这份榜单上，俄北部城市诺里尔斯克、莫斯科和俄第二大城市圣彼得堡分列前三位。诺里尔斯克排放的大气污染物主要是工业废气；而莫斯科和圣彼得堡排放的主要是汽车尾气，这是因为大城市的汽车保有量高，且很多汽车使用的是劣质油料。俄罗斯自然部公布的《2012年俄罗斯环境状况和环境保护》国家报告草案则指出，“2012年空气污染和严重污染的俄罗斯城市数量达到138个，这些城市中居住着5700万人。”此外，森林火灾对俄罗斯大气质量的影响不容小觑。仅2006年，俄罗斯林业部登记的森林火灾就多达2.5万余起。2010年7月，沃罗涅日市郊区多处发生森林火灾。至8月，俄境内共出现554个森林着火点，火灾产生的浓烟令莫斯科街头被一氧化碳所笼罩，其浓度超过了最高容许标准的6.6倍。

（三）土壤污染

俄罗斯的土壤污染问题主要来自核废料、大城市产生的固体与液体废物、化学制品及石油产品等污染源。作为世界核力量第一强国（如图1），俄罗斯在核武器生产、存放及处理过程中消耗着过多的军事资源，同时，核废料给存放地及周边地区带来大量放射性污染。俄罗斯“平均每年产生的核废料约上升20%至30%。中等放射性固态废料剧增，放射性达到10500居里；低放射性固态废料达到500居里，这些统计数据呈现上升趋势”。随着城市现代化水平的不断提升，俄罗斯各大城市在垃圾处理过程中的土壤污染问题亦十分突出，在每天产生的近千万吨城市垃圾中，塑料、电池、橡胶、玻璃等垃圾无法焚化或腐化，对存放地生态环境造成了极大破坏。上世纪前政府遗留的大量化学制品，尤其是被不当掩埋的15万～20万吨化学武器亦亟待销毁。此外，俄罗斯近年频现石油及石油产品污染问题，据联邦紧急情况部统计，截至2013年11月，“俄境内受到石油和石油产品污染的土壤总面积已达40559公顷，设备磨损、交通事故和非法攫取石油是土壤受到石油产品污染的主要原因”。

总之，由于大工业生产初始阶段遗存至今的环境安全“顽疾”短期内难以去除，普京和梅德韦杰夫政府又迫于经济压力无法对既有工业基础设施给予充分的环境安全投入，俄罗斯工业环境治理陷入积重难返的困境，加之庞大的核军事负担及不完善的环境管理机制等因素，新世纪以来的俄罗斯环境安全形势颇为严峻。水体、大气和土壤的大范围污染，使俄罗斯民众消化和呼吸等系统的发病率不断攀升，心理健康问题亦随之出现，这令俄罗斯政府不得不思考多种环境治理路径，以缓解环境安全问题为其带来的执政压力。

二、新世纪俄罗斯环境治理模式

面对诸多环境污染问题，普京和梅德韦杰夫政府将环境安全提升至国家安全战略的高度，希图通过一系列举措来改善环境质量。在环境治理方面，新世纪俄政府强力推出如下几种模式：

（一）威慑模式

俄罗斯环境治理的威慑模式主要表现为通过环境司法程序和行政手段，以较明确的环境污染惩治方法和惩罚尺度来威慑工矿企业和个人的不法或违规行为。根据《俄联邦刑法典》关于生态犯罪的规定，对过失造成环境污染、中毒或传染，导致人员死亡或人群大量患病的，处剥夺自由3年以上8年以下，其他较轻情节可处以罚金。此类法律规定对环境污染行为具有一定的约束力。在环境专项立法方面，2001年10月的《俄联邦土地法典》规定，对违反化肥、植物生长激素、有毒化学品等管理规则，导致肥沃土壤层流失、污染、损害或毁灭的行为予以重罚，禁止在城市绿化区内从事对环境产生不良（有害）影响的经济活动。2002年1月的《俄联邦环境保护法》第16条规定，对向大气排放污染物和其他物质，向地表水体、地下水体和集水区排放污染物、其他物质和微生物，污染地下资源、土壤等不良环境影响行为进行收费。俄政府还分别于2007年、2008年和2013年对《俄联邦水法典》中的部分条款进行修订，足显俄政府对惩治水污染行为的重视程度。此外，在行政手段使用上，俄自然资源与生态部近年叫停或严惩了多家违反环保法的石油公司，一定程度上对其他工矿企业和个人产生了威慑作用。endprint

（二）监督模式

通过多层次监督主体对环境污染行为进行监督，俄政府显著提升了环境治理的实施效率。从国家层面上看，俄联邦执行权力机关对环境主体具有宏观监督职能，这种职能是新世纪俄联邦立法所赋予的。如2002年1月的《俄联邦环境保护法》第65条“环境保护领域的国家监督（国家生态监督）”明确规定，“环境保护领域的国家监督（国家生态监督），由俄联邦执行权力机关和各联邦主体执行权力机关实施。环境保护领域的国家监督（国家生态监督），依照俄罗斯联邦政府规定的程序实施。”同时，俄还实行生态鉴定制度，鉴定主体对鉴定对象的各种活动进行评估，以判定其是否符合生态要求，并有权对不符合要求的生态活动予以禁止。从地方层面上看，除各联邦主体执行权力机关拥有监督职能外，新世纪的俄罗斯政府尤为重视地方性环境保护组织的构建，如首都莫斯科就建立了一支“绿色警察”队伍，主要负责在公共场所巡逻，制止生态领域的违法行为。从个体层面上看，俄罗斯联邦公民仍是其环境监督的重要参与者，为此，俄罗斯政府设立了环境监督举报热线，以提高公民的环境参与度。

（三）激励模式

激励模式是通过多种手段，鼓励工矿企业和个体工商户杜绝或减少环境破坏行为，奖励环境正义单位，以促进环境主体的良性发展。2002年1月的《俄联邦环境保护法》中明确规定：“对于推广现有最佳工艺技术和非传统能源、利用再生资源和加工废物，以及其他有效的环境保护措施，根据俄罗斯联邦立法将予以税收和其他优惠。”这一条款对正在从事环境保护及加大环境保护投入的相关环境主体而言，无疑具有极大激励作用。同时，俄罗斯政府大力支持环境保护领域的科技创新。目前，彼尔姆国立科技大学的科学家们已研制出利用红球菌属细菌来净化受石油污染土壤的新方法，这对于土壤保护具有重要意义。此外，俄政府还积极宣扬环境保护“正能量”，开展针对电池、汽车等具有污染性废旧物品的回收工作，以提升民众的环境保护意识。

（四）合作模式

在环境治理问题上，俄罗斯政府意识到仅凭一己之力难以在短期内达到明显成效，开展环境外交，尤其是寻求国际资金援助，是其摆脱环境安全困境的重要路径。新世纪以来，俄罗斯政府积极开展环境安全方面的国际合作。2002年8月，在南非约翰内斯堡举行的联合国“可持续发展”世界首脑会议上俄罗斯参与起草并签署了《可持续发展世界首脑会议执行计划》和《约翰内斯堡宣言》。2003年9月，俄罗斯成功举办世界气候变化大会；同年11月，俄罗斯与哈萨克斯坦、伊朗和阿塞拜疆等里海沿岸国家代表在德黑兰签订了《里海环境保护公约》；2004年10月，俄罗斯批准了《京都议定书》，其在环境保护方面的一系列举动令国际社会刮目相看。时至今日，俄罗斯政府已与美、中、日等多国签订双边环保合作协议，尤其是与中国在松花江环境监测及污染事故通报等方面的合作取得了显著成效。此外，俄罗斯政府还争取到国际社会关于销毁化学、生物武器及退役核潜艇行动方面的资金援助，为其卸下前政府遗留的环境负担提供了资金保证。

三、对中国的启示

中俄两国同属世界大国，两国在环境安全领域面临的问题具有相似性。新世纪以来，俄罗斯政府在环境治理方面虽取得了一定成效，却依然无法摆脱巨大的环境安全压力，其环境治理模式中所蕴含的合理性与缺陷性值得我们认真思考。

首先，俄政府对环境污染主体采取的威慑举措在总体方向上具有合理性，但其威慑力度显然不够。举例而言，在《俄联邦刑法典》和《俄联邦环境保护法》对过失造成环境污染行为的处罚上，严重者仅处以“8年以下的剥夺自由”，多数处罚皆以罚金告终，这给污染型工矿企业和个体工商户造成一种错误意识：排放“有害物”可与定期付费挂钩。如此一来，只要生产利润大于罚金总额，污染型企业很难将大量资金用于购买环保设备。从另一方面着眼，俄的激励机制尚不健全，且国家税收大部分来源于污染型企业，亦没有十足底气对环境正义行为进行“重赏”。在未能“重罚”又无法“重赏”的情况下，俄政府的“威慑”和“激励”模式所达到的环境治理实效是有限的。

其次，俄罗斯近年对环境治理监督机制的层次性构建思路具有合理性，但不能忽视监督主体在实际执行过程中的监督效果问题。俄罗斯诸多污染型工矿企业分散于联邦各地，而联邦自然资源与生态部、能源部及环境、技术与核能监督总局等机构同地区性监督机构与组织存在一定程度的“脱节性”；加之地区性监督组织并不具备充分的执法效力，甚至实际执行人员在金钱利诱或安全胁迫下对一些环境污染行为缄口不言；个体监督者往往只报不管，监督行为不具备连续性，这使得最终的环境监督效果大打折扣。

再次，俄政府通过国际合作模式改善了环保领域的国际形象，并获得大量资金援助，然而这并不能从实质上解决其所面临的环境安全问题。对于目前的俄政府而言，国际合作模式有利于缓解其面临的环境安全压力，而这一模式在本质上是其他环境治理模式的补充。治病须治本，国际社会的资金支持毕竟有限，欲真正实现对环境污染的有效治理，需要俄自身内在机制的改善。

中国近年在环境安全领域面临的诸多问题与俄罗斯存在相似性。2015年，中国的北京、石家庄、太原、兰州、乌鲁木齐、重庆和济南等七大城市入选全球十大空气污染城市，水体、土壤等污染问题亦亟待解决。在吸收俄罗斯环境治理经验的基础上，我们更应看到环境安全问题的根本症结在于“利润剩余”，而环境治理效果的优劣则一定程度上取决于中央和地方机构的执法力度。

与俄罗斯不同的是，中国尚未陷于核军事遗产的困扰，然而中国也是核大国，不仅拥有核潜艇，还拥有诸多核电站，若干年后，中国同样会面临核潜艇老化、退役及处理等一系列问题。在控制核武器数量的基础上，我们应谨慎使用核能，尽量开发和利用清洁能源。

此外，中国应继续加大对环保领域的资金投入，提升工矿企业科技含量，鼓励环保领域科技研发，只有“敢奖敢罚”才能真正构建经济增长与环境发展之间的和谐关系。

[责任编辑：刘伟东]endprint