土地产权视角下的城乡规划改进思考

王海江

【摘要】土地产权是规划控制和管理的基础，而城乡规划又是对土地产权进行调控和安排的方式，两者紧密关联。研究从土地产权的视角出发，深入剖析城乡规划编制、管理和实施过程中面临的问题和困境，提出城乡规划的改进建议。

【关键词】土地产权；城乡规划；规划编制；实施管理

城乡规划是政府部门关于城乡发展目标的决策安排，其本质是对土地权利的分割、分配和交易，与土地产权有着密不可分的联系。土地产权的不平等、地方政府对土地一级市场的垄断和寻租行为，导致土地大面积的开发与城市的蔓延，既不利于土地的集约节约利用，又给城乡规划带来了诸多弊端，如交通拥堵、市政设施敷设重叠等问题。因此，土地产权影响了政府和个人在土地上的获利方式，产生了城市空间建设不同的行为模式，给城乡规划带来了严重的影响。基于此，本文从土地产权的视角深入剖析城乡规划与土地产权的内在关系，分析当前产权环境下城乡规划的困境及其应对策略。

1土地产权视角下城乡规划的内涵

城乡规划作为一种分配和组织城乡土地使用的综合性调控手段，核心任务在于高效地实现和公平地分配开发权。区域规划主要确定各地区之间的土地开发权转移和补偿政策；城乡总体规划主要对土地使用性质和开发强度进行原则性划定，并制定城乡之间的土地开发权转移和补偿政策；控制性详细规划主要对土地使用性质、开发强度进行进一步的明确规定，制定城市内部的土地开发权转移和补偿政策。城乡规划从土地使用性质、开发强度等各个方面影响了城乡土地利用及空间结构的形态，决定了土地开发权的大小，其对某些地段开发的鼓励或限制，实际上是利用土地开发权的转移来调控空间资源和平衡公共利益。

2城乡规划管理中面临的问题和困境

2.1 总体规划的编制

《城乡规划法》虽然强调城乡统筹，但在总体规划层面却"见点不見面"，导致城乡脱离。城乡土地产权的差异使城市与乡村规划在编制主体和所涉及的利益主体上也有很大差别，但片面地隔离城乡，会导致城乡之间发展的不均等。

总体规划编制所依据的规范、标准过于僵化，未充分考虑城乡土地产权的差异。农村土地所有权属于集体，经营权、使用权分散到每家每户，土地使用权流转收益和农村特殊的生产、生活组织方式，对配套服务设施和服务市场化运作都存在一定的障碍，为农村规划建设的实施带来难题。规划人员以教条化的规范为依据，未能考虑村集体的长远发展与村民个体之间利益的均衡，缺乏对实际操作问题的可预见性。

2.2 土地出让

在土地出让时，直接套用控制性详细规划的地块规则，将其作为土地出让合同的重要组成部分，土地开发必须严格执行，不得调整，这就形成了控制性详细规划与土地出让条件的"硬捆绑"。由于控制性详细规划编制中存在缺陷，如缺乏产权地块划分、指标制定不科学、缺乏社会经济分析和研究、编制与审批存在矛盾，以及控制性详细规划与土地出让之间存在时间差等，导致"硬捆绑"面临困境。同时，某些地方政府对出让条件的约束能力相对较弱，土地部门甚至在未取得规划部门出让条件的情况下出让土地使用权；或者是规划部门有相应的土地出让条件的规定，但这部分内容不明确、不清晰，与合同的要求相距甚远，这都为今后的管理工作留下了隐患。

此外，在土地出让完成后，由于土地占有主体的不同，可能会对建设用地的规划控制条件提出修改的要求，这个过程又将影响控制性详细规划甚至总体规划调整的被动性，导致土地权益在使用者和社会之间重新分配，如果没有进行事先的评估和研究，将可能产生社会不公平、不公正现象，影响土地的合理利用。

2.3 规划审批管理

土地出让合同使受让人享有土地使用的权利，并按照规划部门的要求进行项目建设，使得原规划管理体制中设定的"一书两证"关于土地许可的审查显得多余，且不具有独立审查的法律依据。这是由于建设项目选址意见书、建设项目规划许可证所列内容都已经纳入土地出让合同之中。同时，规划管理部门在建设的事中、事后存在监督缺位的问题，审批自由裁量权过大，以行政许可权为中心，在行政程序上控制较弱，客观上必然导致土地寻租行为层出不穷。

3基于我国土地产权的城乡规划改进思考

3.1平衡产权保护与公共利益的关系

城乡规划的安排调整不仅是针对土地使用性质、强度等物质空间层面的内容，更是一种权益的变化。城乡规划一直以来都被认为是平衡公共利益的工具，但目前在规划过程中主要考虑这种技术性的手段是否能够调配社会权利和土地资源。

城乡规划的本质应在于提供公共政策与公共服务，在多重社会力量的制衡中，发挥规范、协调和监管的作用，以实现公共利益的最大化。城乡规划应强调从平衡论的视角出发，将公共利益与土地使用产权的维护结合起来，促进公众参与，避免城乡规划对私人产权的侵害。平衡论是指通过博弈来实现公民权力和公民义务的动态平衡，既防止公平权益的滥用，又防止行政权的滥用。片面强调公众利益，可能会忽视经济发展，而过度的产权保护又会减缓城市功能提升的速度，即片面强调公众和个人都不可行。

3.2 城乡规划编制内容和程序的科学化、法制化

城乡规划不应只考虑建筑组合、景观环境等物质环境条件，还应该在明确土地产权的前提下，考虑土地使用者开发建设的能力。城乡规划应对政府的征收能力、财政能力和建设能力做出全面评估，预测土地使用可能发生的变化，如地块在规划期内是否会发生变化，会出现怎样的变化，什么时候发生，对周边地区可能产生怎样的影响等。对于已有建成区，应充分考虑其现状条件，尤其是现有土地产权之间的关系，划分地块产权界限，分析现有产权格局在城乡发展中的作用以及今后对公共权益可能产生的影响，并且在土地再开发 （ 旧城改造等 ） 的过程中，征求当事人的意见，避免产生规划侵权的纠纷；对于新区开发，给予产业类型、建筑类别和开发强度等以明确的指标，作为招商引资的参考，在投资主体确定后对先前的指标进行调整和深化，并给予更详细和确定的规划设计条件。

城乡规划应遵循渐进式的原则，突变式的规划可能会带来社会的分裂和动荡，影响城市的发展。将一次性的规划分为若干步骤，慎重考虑规划中任何土地使用关系的调整及改变对社会利益的再分配，同时利用不同地块使用权的时间差，对城乡土地进行调控，从而实现规划目标。

城乡规划编制的实质内容和程序都应纳入法治框架，体现法治精神。规划的成果性文件应有法定效用，符合法律文件的内容和性质，以法律的语言体现规划的原则和内容，明确实施对象的权利和义务，明晰规划反对什么、支持什么、鼓励什么及禁止什么等。

3.3探索不同类型土地使用权的规划管理方式

城乡规划应探索不同类型土地使用权的不同规划管理方式。土地使用权的方式不同，如通过划拨、招标和拍卖获得土地使用权的项目，在管理内容、方法和程序上也有所不同。管理的重点不应只是证书的多少，或是建设项目规划许可和建设工程规划许可的问题，还要关注建设项目的选址和土地权利的分配。不同类型的土地出让方式使土地受让方在使用权出让合同中对规划要求的议价能力不同，在规划管理中既需要有一定的灵活性，又需要保证规划要求得以满足。

4结语

在当前城乡土地产权二元制、土地产权结构分离、城乡土地产权结构混乱、产权边界和主体模糊等背景下，城乡规划的编制、管理与实施面临诸多问题和困境。城乡规划应建立在明确的产权基础上，平衡产权保护和公共利益的关系，推进规划编制的科学化、法制化，探索不同类型的土地使用权管理方式，创新规划实施体制，实现城乡土地的科学使用和发展。