温州人口老龄化与基本养老服务研究*

徐凯赟（1.中共温州市委党校，浙江温州325016；2.中共中央党校研究生院，北京海淀100091）

温州人口老龄化与基本养老服务研究*

徐凯赟1,2
（1.中共温州市委党校，浙江温州325016；2.中共中央党校研究生院，北京海淀100091）

人口老龄化带来的社会问题引起我们广泛的关注，养老服务成为我国政府重点关注的一项民生工程。当前养老服务的一个核心问题是：如何理解基本养老服务。这个问题关系到我们如何界定政府在养老服务中的职责边界、路径选择、模式构建等诸多方面。这方面的模糊认识将会给我们的养老服务工作造成被动不利的重大影响。基本养老服务是一项基本公共服务、一项重大的基本民生工程。深化对基本养老服务的认识，厘清政府在养老服务中的职责边界，这是当前的变革之策。构建一个保障老年人生存和发展基本需求的“广覆盖、保基本、有实效、可持续”的基本养老服务体系，反对将基本养老服务与非基本养老服务的优先顺序颠倒，这是我们的务实之需。

老龄化；基本公共服务；基本养老服务

第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。有学者分析，我国已经进入了老龄化和老年人口增长加速期，2030年我国老龄化程度将达到发达国家目前的水平，2050年将超过发达国家水平[1]。随着我国人口老龄化程度日益加深，它所带来的社会问题如空巢老人、高龄老人、失能老人的公共服务等问题也日益引起全社会的关注。面对汹涌而来的人口老龄化，国家出台了一系列政策文件，学者们也从养老产业发展、服务体系建设等方面提出众多政策建议。但冷静分析，我们应对老龄化还是有些猝不及防，我们在养老服务政策、养老服务体系、相关服务设施等方面还存在很多不足。笔者认为，这其中涉及一个核心问题是：如何理解基本养老服务？基本养老服务是一项基本公共服务、一项重大的基本民生工程，它是政府给全体老年人口的承诺和责任，旨在保障老年人生存和发展基本需求，向全体老年人免费或者低偿提供的基本生活照料、卫生健康、精神文化等服务。这个问题关系到我们如何界定政府在养老服务中的职责边界、路径选择、模式构建等诸多方面。可以说这是一个牵一发而动全身的根本问题，这方面的模糊认识将会给我们的养老服务工作造成被动不利的重大影响。本文从基本公共服务的视角，将基本养老服务视为一项基本民生工程来审视当前的养老服务问题。

一、温州老年人口现状及其对基本养老服务体系建设的影响

（一）温州老年人口现状

1.老年人口的数量在增加，老年人口的比例不断上升

1964年第二次人口普查时，温州市65岁及以上的老年人口的比例只有3.98%，到了1982年第三次人口普查时，攀升到5.16%，1990年第四次人口普查时老年人口比例又上升了1个百分点，随后老年人口的比例在2000年攀升到7.39%，2010年第六次人口普查结果显示，老年人口的比例仅仅比2000年上升了0.23个百分点，为7.62%（见表1）。

表1　1964—2010年温州市人口年龄结构　单位：%

2.温州市老年人口的高龄化逐渐显现

为了深刻描述老年人口年龄结构，一般把老年人口划分为低龄型（60～69岁）、中龄型（70～79岁）和高龄型（80岁及以上）三种年龄结构类型。从上述三个指标值来考察，温州市第六次人口普查中常住老年人口中80岁及以上所占比重超过了14%，为15.16%，60～69岁老年人口比重略高于50%，为51.01%。相对而言，温州市的年龄结构更接近高龄型（见表2）。

表2　温州市常住老年人口的年龄构成

3.温州市人口老龄化区域不均衡

2010年第六次人口普查结果显示，温州市老年人口分布存在严重的不均衡现象（见表3）。首先，温州市城乡老年人口分布很不均衡，全市60岁及以上、65岁及以上老年人口比例分别为11.05%、7.62%，但市区这一数字仅分别为7.54%、4.94%，除市区之外的乡镇地区这两个指标则分别高达12.80%、8.96%。其次，城市中各个区之间的老龄化也有很大差别。三个城区中龙湾区和瓯海区之间的差距比较小，鹿城区老年人口所占比重最高，鹿城区60岁及以上老年人口比重比龙湾区和瓯海区分别高出3.03个百分点和2.52个百分点。第三，温州市各个县之间老龄化也十分不均衡。文成县老龄化最为严重，其60岁及以上老年人口比例达到了22.76%，这一比例比老年人口比例最低的瑞安县高出11.89个百分点，差距十分明显。温州市老龄化最严重的三个县分别为文成县、泰顺县和洞头县，其60岁及以上老年人所占比重分别达到了22.76%、18.79%和17.08%，均大大高于全市平均水平，老龄化程度明显高于其他县区。

表3　2010年温州市老年人口比例区域构成　单位：%

4.接近八成的老年人口基本健康

总的来看，目前温州市老年人口的身体健康状况较好，接近八成的老年人口基本健康。全市老年人口中53.79%的老年人身体健康状况良好，基本健康的占31.94%，还有11.32%的老人不健康但生活能自理，生活不能自理的老人只有2.95%（见表4）。

分城乡来看，城镇老人健康状况好于乡村。城乡老年人口中，健康和基本健康的老人城市的比例为90.96%，而乡村这一比例只有80.99%，城镇比乡村高了近10个百分点，虽然不健康但生活能自理的老人乡村高于城镇，但是，乡村生活不能自理的老人比例高于城镇（见表4）。

表4　2010年温州市老年人健康状　单位：%

5.空巢家庭户和独居家庭户超过三成，丧偶的接近四分之一

温州市2010年人口普查数据显示，空巢家庭户的比例达到12.71%，独居家庭户为17.49%，比例之和达到30.20%（见表5）。老年人口中有配偶的接近3/4，丧偶的接近1/4。温州市的老年人口从未结过婚和离婚的老人比例分别为1.69%和0.87%。大部分老年人都处于有配偶的状态，这一比例超过七成，为73.68%，相应的，丧偶的比例接近1/4，为23.75%，这一比例随年龄不断升高，从60～69岁组的11.02%上升到80岁及以上组的55.35%。

表5　有65岁及以上老年人口的家庭户构成　单位：%

（二）老年人口状况对基本养老服务体系建设的影响

1.老年人口规模增大，高龄化显现将进一步加大基本养老公共服务的压力。2014年，温州市政府通过购买服务对失能、失智老人和高龄、独居老人提供养老服务补贴，政府全市14 412名老年人补贴总额达1 915.37万元。全市得到救助困难老人5.18万人，其中：纳入“低保”的4.14万人；落实救助资金13 775.45万元，比上年增2 252.66万元，其中：纳入“低保”享受金额12 637.40万元。所幸的是，温州市近八成的老年人口基本健康，这方面的公共财政投入的压力可以有所缓解，但潜在的问题是，空巢家庭户和独居家庭户超过三成，丧偶的接近1/4，这部分老年人口需要政府关注和投入。

2.人口老龄化区域不均衡，城乡基本养老服务公平性问题突出。温州市老年人口分布不均衡现象主要是城乡差别大，农村老龄化程度高于城市。同时，老龄化程度高的地区集中在经济相对不发达的边远山区，如文成、泰顺等地。但从健康状况来看，城镇老人健康状况好于乡村，乡村生活不能自理的老人比例高于城镇，高出1.31%。与此相对比的是，城市的基本养老服务的资金投入、人员配备等都大大好于乡村。如平阳县腾蛟镇有48个行政村，有60周岁以上老人10 475人，但全镇现仅有两个敬老院，且设施陈旧，总共床位仅82张。

3.老年群体差异性大，基本养老服务的需求多元化。老年群体在受教育程度、婚姻状况、健康状况等方面差异会引起对养老需求不一样。如“空巢、独居、丧偶家庭”已成为一种很普遍的家庭结构。“空巢、独居、丧偶家庭”让老年人的心里一时难以适应，这意味着老年人在生活照料和精神慰藉方面的服务需求会越来越大，基本养老服务要更加关注老年人的精神慰藉、心灵关爱等方面的基本需求。同时随着年龄增长，老年人常见的慢性病，如高血压、心脏病、呼吸系统疾病、关节炎及胃炎等，不断影响老龄人的健康，生活不能自理的老人数量呈不断上升的趋势，这意味着老年人的生活照料将需求增多，对照料、护理的专业性会提出更高的要求。

二、基本公共服务视野下的温州市基本养老服务

温州市近年来先后制定了《温州市老龄事业发展“十二五”规划》（2010年）、《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》（1+5文件，2013年）、《关于做好养老服务业综合改革试点加快我市养老服务业发展的实施意见》（2014年）等政策文件，为温州市养老服务事业的发展奠定了基础，取得了一定成绩。2014年7月，温州市被国家发展改革委、民政部列为全国养老服务业综合改革试点城市。

温州市养老服务在发展过程中仍然存在众多不足之处。朱婷婷和孙正成在温州养老服务的实证调查中发现，温州卫生保健服务供给存在不足，医疗设施不完善，工作人员数量不足、素质不高，不能满足健康状况不良的老年人的基本保健需求；心理（精神）支持服务的供给存在缺失[2]；在居家养老服务中，存在服务对象有限、服务内容的狭窄单一、服务队伍建设滞后、发展前景暗淡等困境[3]。在分析其中的原因时，谢建芬，王廷鑫切中时弊，指出问题的关键是有些政府部门领导在养老问题上缺乏前瞻性。这些政府部门不是立足于全社会未来养老的普遍模式来思考和定位养老问题，而是仍然局限于对极少数特困人群的施救性养老，因而在新型居家养老的推动和资源配置上，缺乏关切。周胜芳调查发现，在温州养老服务中，老年人最希望得到的项目是健康服务，其次为医疗服务，如陪同看病、理疗、按摩、打针和康复等，家政服务排第三，同时也有较多的人选择心灵陪护、文化体育、维修服务和日常照料等服务，但这些养老服务需求的满意度都不高[4]。

温州市养老服务的不足之处，既有国家宏观政策调整的影响，也有温州自身发展理念的原因。从基本公共服务的视角审视温州市养老服务，主要问题有：

第一，政策文件对基本养老服务认识模糊，政府职责边界不清晰。温州市在2014年的《关于做好养老服务业综合改革试点加快我市养老服务业发展的实施意见》中第一次提出基本养老服务的概念，即“统筹城乡养老资源配置，促进基本养老服务均衡发展。”但文件没有对此进行解释，也没有提出基本养老服务有关具体的规划和措施，而且“促进基本养老服务均衡化”只是2010年《温州市老龄事业发展“十二五”规划》提出的“城乡老年人基本公共服务均等化”的翻版。由于对基本养老服务对象及其需求界定不清，导致对政府在财政拨款、设施建设、服务项目提供等方面的职责始终不够清晰。在实际养老服务工作中，养老服务的对象集中在“符合低保条件的特困老人全部纳入低保范围，城镇‘三无’老人、农村‘五保老人’集中供养”，没有实现满足所有老年人的基本需求的目标。

第二，养老服务路径选择上重养老机构建设轻居家养老服务。温州市2013年出台的《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》提出：对于投资额在5 000万、1亿以上的新建民办养老机构建设项目，可一次性给予50万、100万投资奖励以及相应的贷款贴息补助①。相比机构养老，居家养老服务作为当前温州市最主要的养老服务形式，这方面的政策却没有亮点，只有常规的设施补助和运营补助。同时，从温州市鼓励社会力量进入养老服务领域的政策来看，重大的突破和创新点基本集中在设施建设上，尤其是大型项目投资项目的鼓励、奖励和产权确认等。基本养老服务，如基本生活照料、卫生健康、精神文化等服务并没有得到优先考虑和强化。公共财政投入在基本养老服务和非基本养老服务上出现优先顺序的颠倒。

第三，城乡养老服务不公平依然突出。《温州市老龄事业发展“十二五”规划》重点强调城乡老年人养老服务均等化，但效果并不明显。据调查①，农村居家养老照料中心，每年从省、市、区三级能够获得的补助大概为10万元，但每年的运营成本远高于此，大约20～30万元。由于缺乏经费，一些农村居家养老照料中心基本靠义工维持运转，但从长期看来，并不具备可持续性。以平阳县腾蛟镇为例，现在已经领取养老金的老人一个月只有一百多元养老金，即使按最高标准缴费（1 200元/年）的参保人员退休后也只有每月287元养老金。农村医疗保障弱，很多农村老人生病很少到医院诊治，57.8%的受访老人表示自己日常就医存在困难。老人生病，对经济条件并不富裕的农村家庭来讲是一个很大的经济负担。由于缺乏医疗、照料服务等基本社会保障，“因病致贫”、“因病返贫”问题在农村较为严重。

三、反思与务实变革之策

深化对基本养老服务的认识，厘清政府在养老服务中的职责边界，这是当前的变革之策。构建一个保障老年人生存和发展基本需求的“广覆盖、保基本、有实效、可持续”的基本养老服务体系，反对将基本养老服务与非基本养老服务的优先顺序颠倒，这是我们的务实之需。就养老服务领域而言，现在主要的议题是要求强化和界定好政府所承担的养老服务职责，而不是在没有界定清楚和履行好养老服务职责的情况下，就跳跃式地提出社会化养老计划，把政府本应该承担的职责转交给社会，模糊政府与社会、市场的界限[5]。

（一）不断扩大养老保险的覆盖面，继续提高养老金的水平

《2010年温州市国民经济和社会发展统计公报》显示，2010年年末全市享受基本养老保险的离退休职工28.60万人，占全部老年人的28.38%，考虑到部分职工在60岁之前退休，老年人口中能够领取离退休金、养老金的比例会更低。从发放金额来看，2010年年末发放养老金50.74亿元，人均1 478元/月。2010年第六次人口普查数据显示，全市未工作老年人口中主要生活来源为离退休金/养老金的比例只有24.72%，比例不足1/4，超过2/3（67.97%）的老年人主要依靠家庭其他成员供养。从上述数据来看，老年人口被养老保险覆盖的面小，领取的养老金水平比较低。因此，建议温州市在未来一段时期内，以新农保的建立为契机，不断扩大养老保险的覆盖面，把全部老人都纳入到社会保障体系之内。同时，根据温州市的经济发展水平，适当提高养老金的水平。温州市在2006年到2015年间连续对企业退休人员基本养老金进行调整，调整标准不断提高。退休(退职)人员按缴费年限长短确定月调整标准。上述措施在较大程度上提高了养老金的水平。对于退休早的老人以及女性老人来说，上述调整对策在一定程度上会产生一定的不公平。因此，建议温州市在未来的政策调整时，根据老年人的年龄有所区别，采取向女性老人倾斜的政策，在调整的时候男女有别。

（二）制定更加优惠的医疗保健政策，扩大医疗保健的优惠范围

从其他国家在医疗保健方面为老年人提供的优待措施来看，其主要内容包括：更为关注对疾病的早期预防，为老年人提供免费的体检和健康咨询；在治疗方面，提供医疗费用特别是基本项目和常用项目上进行适度减免或补贴。通过比较老年医疗保健优待方面的具体措施可以发现，温州市老年医疗保健优待措施与上述国家或地区相比还有些差距。我们提出如下建议：

第一，建议温州市在未来把健康检查的范围扩大至全市范围内的老人，随着经济发展水平的提高，健康检查的项目还可以不断扩大。这一点日本的经验给我们以启示，日本从1970年进入老年型国家开始，就对40岁以上国民实施了每年免费进行一次健康检查的制度，其中对中老年妇女又增加乳房肿瘤和子宫肿瘤的检查，结果取得了降低发病率和节省医疗保险费用支出的积极效果。我们建议温州市政府及有关部门能在全国率先突破，提供借鉴。

第二，进一步强化终身保健制度。目前，我国的老年人慢性非传染性疾病患病率高，其中以高血压、白内障、冠心病、慢性支气管炎为主，他们的主要死亡原因，则是恶性肿瘤、脑血管病、呼吸系统疾病、心血管病。老年人口疾病谱和死因谱的改变，意味着更需要从少年儿童时期起就加强终身健康教育和终身保健，养成低盐、低糖、不吸烟、少喝酒（特别是烈性酒）、合理营养的良好饮食习惯和健康生活方式。对于未来将要进入老年的青年人和中年人，引导他们养成良好的饮食习惯和生活方式，是提高未来温州市老年人生活质量和生命质量，减轻政府、社会和家庭医疗费用开支的重要战略措施。我们建议温州市在“十三五”期间要进一步重视和搞好终身健康教育和终身保健的工作。

（三）健全老年经济优待制度，惠及更多经济不佳老人

温州目前针对老年人的经济优待仅仅是90岁及以上的老年人，而那些经济状况不佳的老人则被忽视了。其他国家、地区的老年经济优待制度，几乎各个国家和地区都十分关注低收入和困难老年群体，如美国的生活补助金、英国的养老金信贷和照料津贴、新加坡的老年人临时残疾援助计划、澳门的老年社会救济金和老年援助金、台北的敬老福利生活津贴、北京对城乡无保障老年人发放的养老补贴以及上海的高龄纳保等，因此老年经济优待政策的主要受益对象是低收入和无保障老年人。此外，高龄老人是老年经济优待制度的另一个重点辅助对象，一些国家和地区的老年经济优待制度中涉及了对高龄老年人的补贴，如香港的高额高龄津贴和日本的“祝贺长寿奖金”，以及北京市的高龄津贴。不同的国家和地区对低收入老年人提供了各种各样的经济补贴，只是在申请补贴的条件和具体的补贴金额上有所不同。温州可以考虑像北京和上海那样，建立福利养老金制度，给经济状况不好的老年人提供一定的补贴。

（四）开展居家养老服务，提供菜单式服务

基于温州市的实际情况，建议温州市积极推行菜单式的养老服务。该项服务涉及生活照料、医疗卫生、老年教育、文化娱乐、心理慰藉和信息咨询。菜单式居家养老服务要体现以下特点：从老年人最关心、最迫切的需求入手，通过规范化、专业化的服务，使居家养老服务最大限度贴近老年人的实际生活；服务手段方便快捷，具有较强的可操作性，老人只要在服务项目菜单上圈定了自己所需要的服务项目，服务员就会严格按照服务对象的要求，提供相应的服务；具有显著的可持续性和渐进性，服务项目要与目前的经济发展水平和老年人的需求相适应。只要老人有服务需求，社区就要坚持把居家养老服务项目做下去，不断的提高服务质量和服务档次。

注释：

①资料来源：温州市委党校2015年第一期中青干部培训班调研组调查报告《温州农村养老情况调查与思考》。本文得到温州市第六次人口普查办公室陈晓微及张航空博士的大力支持，在此表示感谢。

[1]李建民.中国人口新常态与经济新常态[J].人口研究,2015(1):7.

[2]朱婷婷,孙正成.需求视角下温州养老机构服务优化研究[J].医学与社会,2013(3):49.

[3]谢建芬,王廷鑫.城镇新型居家养老模式的实践困境与对策思考——以温州市鹿城区为例[J].温州大学学报,2010(6):107-112.

[4]周胜芳.城乡居民养老需求状况调查分析—以温州为例[J].经济论坛,2014(10):75.

[5]李兵,张航空,陈宜.基本养老服务制度建设的理论阐释和政策框架[J].人口研究,2015(3):99.

（责任编辑：邱开金）

Research on PopulationAging and Basic Senior Citizen Care in Wenzhou

XU Kai-yun
(Wenzhou Municipal Party Committee Party School Wenzhou 325003,China)

The social problem brought by population aging has caused wide concern.Senior citizen care has become a vital livelihood project of our government.The key problem of senior citizen care is how to understand the basic senior care.This problem is related to how we define the boundary of government responsibilities in the senior citizen care services and path selection,model building,and many other aspects.Vague recognition on the above problem will cause negative influence on our senior citizen care service. Basic senior citizen care service is a basic public service and major basic livelihood project.It is a reforming strategy to deepen the understanding of basic senior citizen care service and clarify the government's responsibility boundary of senior citizen care service.We should build a"wide coverage,basic protection,effective and sustainable"basic senior citizen care service system,which can protect the senior's survival and basic development needs.We shouldn't invert the priority order of basic senior citizen care service and non-basic senior citizen care service;and this is our practical needs.

population aging;basic public service;basic senior citizen care

D669.7

A

1672-0105(2015)04-0053-06

10.3969/j.issn.1672-0105.2015.04.014

2015-11-14

徐凯赟，硕士，中共温州市委党校副教授，中共中央党校2014级博士研究生，研究方向：社会政策与社会发展。