魏加宁：金融监管必须改变体制错位

贺斌

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》 提出，“十三五”期间要加强金融宏观审慎管理制度建设，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖。

这似乎预示着一场以防范金融风险为核心的金融监管体制改革即将启动，而对现行的分业监管模式进行调整，或将成为改革的方向。

早在2004年，国务院发展研究中心宏观部巡视员、研究员魏加宁就已经提出过这方面的改革建议。

“那时我们就提出，要么分业经营、分业监管，要么混业经营、混业监管。最差的制度安排就是体制错位，搞混业经营，却坚持分业监管，这种制度安排必然存在监管漏洞。”即使是10年后，魏加宁在接受《中国新闻周刊》专访时仍然如此强调。

在他看来，对决策机制进行统筹、规范，应当是金融监管体制改革的重中之重：“即使‘三会暂时合并不了，也一定要先把决策机制合在一起，实现决策、执行、监督三权分立。”

谁拍板决策，谁承担责任

中国新闻周刊：你认为，当前中国金融监管存在怎样的问题？

魏加宁：就目前的金融监管体制而言，横向上存在着监管体制和经营体制的错位。早在2004年，受中财办委托，我曾经就金融监管协调机制问题进行过调研，花了几个月的时间，东中西部一共跑了6个省。在提交中财办的报告中我们就提出，当前金融监管领域最大的结构性风险就是：一方面力推混业经营，另一方面又坚持分业监管体制不变，必然存在监管漏洞。

魏加宁。图/CFP 图片编辑/董洁旭

我们一直很担心，当时我就说过，这样下去会出大问题的。后来的2008年美国次贷危机和今年上半年中国股市振荡都印证了这一判断。

2008年美国次贷危机的一个重要原因就是，次贷产品已将银行、证券、保险三个市场都打通了，但美国依然实行的是分业监管，监管机构各自为政。从每个监管者自身的角度看，好像都没有问题，但事实上却潜伏着巨大的系统性风险。

今年上半年中国的股市振荡也暴露出了分业监管的弊端，银行资金大量流向股市，尽管我多次提醒有关部门“贷款去哪儿了”？但是相关部门都没有引起足够的重视。

我始终认为，要么实行分业经营-分业监管，要么实行混业经营-混业监管，绝不能搞混业经营，却坚持分业监管不变。

中国新闻周刊：你的意思是，要将“三会”合并？

魏加宁：能合并当然最好，但肯定会遇到阻力。记得2004年调研时，我们做了大量的背靠背的访谈，结果绝大多数专家学者都支持“三会”合并，但是一问官员们的意见，都持反对态度——“合并”的难度可想而知。因此，我认为，即使“三会”一时合并不了，也必须先把决策机制合在一起，比如成立类似于货币政策委员会那样的“金融监管决策委员会”，作为金融监管政策的决策机构，而将“三会”作为执行机构，而这个决策委员会只是决策性质的“委员会”，不是什么实体部门，因此根本谈不上什么“叠床架屋”，只是把金融监管决策统和起来。

中国新闻周刊：你说的这个“金融监管决策委员会”，具体职能是什么？

魏加宁：决策委员会最主要的职能就是，金融领域重大监管问题都由它来做出决策，当然也包括对金融监管政策执行情况的监督以及“三会”的人事任免等。

现在金融监管领域最大的问题是，一个决策出来后，大家根本不知道是谁做的决策，出了问题自然也就没有办法追究责任。

如果有这样一个决策委员会，通过定期不定期地开会，会上每个人的发言都被记录在案，通过规范程序制定出方针政策和实施细则，然后交由“三会”去执行，最后，决策的过程，谁表了什么态？是投票赞成还是投票反对，都要定期向社会披露，以供全国人大和社会舆论监督，供专家学者事后研究、总结经验，从而实现中共十七大提出的决策、执行和监督三权相互分离又相互协调。

中国新闻周刊：这和目前的金融监管协调部际联席会议制度的区别在哪儿？

魏加宁：区别在于，现在的联席会议是一个非正式的协调机制，不是正规的决策机制，它能不能拍板，在决策过程中各自扮演什么样的角色，对于这些，社会公众全然不知，做错了自然也就无法问责。

我提出建立“决策委员会”的目的就在于，将决策机制加以规范，让大家明白这个机构是做决策的，通过规范化、透明化，把决策机制做好、做实。就像国外的货币政策委员会，全社会都知道其成员名单，定期开会、成员名单定期换，定期发布公报。所以说，决策机构要规范化、透明化，它要为自己的决策负责，出了问题也能够进行追责。

我认为，金融监管制度改革最重要的就是规范决策机制，如果连决策都不透明，都不知道有谁参与决策，没有人承担责任的话，后面的执行和监督就无从谈起。

中国新闻周刊：那么，你认为应该由谁来牵头这个决策委员会？

魏加宁：2004年，调研后，我们曾经提出过多种方案供领导选择，有“三会”领导轮流坐庄的方案，也有国务院分管秘书长，甚至是国务院分管副总理牵头的方案等等。

从金融安全网的角度讲，金融监管决策委员会应由人民银行领导和存款保险机构领导交叉任职，还应当有行业协会代表和专家学者代表参与。这里的专家学者与货币政策委员会的专家学者不同，主要是监管领域的专家学者，要有一定的独立性。

其实，谁来牵头并不重要，关键是规范决策机制，谁拍板决策、谁承担责任，谁赞成或谁反对，都要记录在案，5年、10年以后统统予以公布，以便让参加决策的人能够对国家负责，对人民负责，对历史负责。

中国新闻周刊：现在有一种观点认为，应该由中国人民银行来统筹协调金融监管对此，你怎么看？

魏加宁：即使是“三会”合并，也不能“一行三会”都合并。一方面，“一行三会”要是合并在一起，机构将会多么庞大！机构庞大，效率必然降低。另一方面，金融监管如果与货币政策职能合并在一起，就很容易出现“同步震荡”，导致金融监管力度跟着货币政策松紧一起波动。

本世纪初，之所以提出将货币政策与银行监管相分离，其中一个重要原因就是为了防止“同步震荡”。如果这两个职能放在一个机构之中，一个领导之下，就很容易出现同步震荡：当需要刺激经济、放松银根的时候，金融监管也随之放松;而当经济过热、需要紧缩银根的时候，金融监管也随之紧缩。而金融监管的力度会直接影响到货币乘数，如果基础货币也动，货币乘数也动，宏观调控就很容易出现调控过度。另一方面，作为被监管者也会感到无所适从，当放松银根的时候什么都可以干，当紧缩银根的时候就全都错了。

此外，从领导者个人性格来看，对于货币政策制定者和对于金融监管者的性格要求其实是大相径庭的。货币政策制定者一定要非常灵活，要能够随着经济的波动而随时变化; 金融监管者则必须是意志坚定的人，无论经济怎么波动，都得严格按照法律法规进行监管。但具备这样两种截然不同性格的人，恐怕很难找到。

应实行分级监管

中国新闻周刊：很多人担心，如果仅仅将“三会”合并，只是实现了形式上的统一，监管的协调和效率，以及信息不畅等问题依然难以解决。

魏加宁： 实际上，这个决策的过程其实就是一个协调的过程，而且具有约束性质，一旦大家达成一致做出决策就要坚决执行，如果“三会”不执行就要彻查。

这就需要赋予决策委员会一定的人事任免权。比如说，决策委员会要求银监会把信息给证监会，如果银监会不给就可以对其进行问责，具体到谁没执行就可以换人了，如果没有这些职能，就算合并在一起，还是各自为政。

中国新闻周刊：如果“三会”合并，成立一个超级监管机构，那么谁来监管这个机构？其权力如何得到制衡？

魏加宁：金融市场是分层次的，如果所有事项不分层次都由中央政府统一监管，在信息传递过程中，就很容易出现传递时滞，信息失真，以及隐藏信息等现象，因此，在中国这样一个大国，理应实行分级监管。

从另外一个角度，当横向集权的时候，纵向一定要分权，两者必须平衡，否则“三会”统在一起，这个机构将会变得多庞大？机构庞大了以后，效率就会降低。

从中国国情来看，金融监管将来应当分为三个层级，全国性金融机构、全国性金融交易所理应由中央政府统一监管;城市商业银行等地方性金融机构、地方性金融交易所，应由省级政府负责监管;而那些小贷公司、典当行等准金融机构的准金融活动，则应当交给市级政府负责监管。从而与财税改革、政府层级改革的大方向相一致。

至于目前金融监管中信息不畅的问题，可以通过规范决策机制，加强人大监督、社会监督、舆论监督来解决。特别是有些部门利益、封锁信息的问题，拿到全国人大上，拿到社会舆论中就会无所遁形。哪个部门敢把部门利益拿到人大上去讲？拿到社会上去讲？

中国新闻周刊：一旦形成统一的监管机构，如何加强和市场的契合？

魏加宁：决策委员会的组成成员应当包括业界代表，比如银行业协会代表，能反映银行业的声音，证券业协会代表能反映证券业的声音，保险业协会代表能够反映保险业的声音，他们是最了解市场的。因此，在人员构成上就能实现 与市场的沟通。

中国新闻周刊：现在，金融监管体制的改革刚刚提上议事日程，你认为，在金融监管制度的设置上，应该遵循怎样的逻辑？

魏加宁：有人说金融有金融的逻辑，但我觉得，作为政府机构、监管机构最重要的逻辑，就是决策、执行、监督三权分立，不光是金融体制改革，其他领域的政府机构改革也是一样，三者必须在相互分离的基础上相互协调。

从金融自身的逻辑来看，最重要的就是一条：独立性。金融监管要排除政治上的干扰，不能因为政治行为和政治目标，而左右了金融监管的原则。也就是说，不能因为政府提倡创新，就什么都可以创新，政府要追求高速增长，就什么都可以干。