高等教育改革中的社会性风险分析

赵广涛

(河南教育学院，河南 郑州 450046)



高等教育改革中的社会性风险分析

赵广涛

(河南教育学院，河南 郑州 450046)

[摘要]影响改革的复杂社会变量常常产生一系列的交互作用，导致了高等教育主体职能之外的诸多社会性风险，直接影响到高校的保守性知识生产职能和开放性社会服务职能。这些风险主要包括：同质化办学风险、规模化发展风险、行政化管理风险、债务承担风险等。对相应风险进行分析，以寻找导致教育改革的实际效果与预期效果产生偏差的原因和更好地选择风险规避的措施。

[关键词]高等教育改革；社会性风险；风险分析

高等教育改革是一项动态变化的社会实践，所处社会场景的历时性变化决定了改革的决策、实施不可能是一个既定的过程。随着高等教育改革的不断深化，一些社会性风险变得更加普遍，值得改革主体的防范与规避。这些风险给处于社会深刻转型期的高等教育带来了各种冲击和挑战。当高等教育不断以深化的改革对接社会的期望和要求时，就会既面临着重大的机遇，又面临着不同形式“有失理性”的社会风险。

1同质化办学风险

高等教育同质化是指各办学主体之间，无论是办学目标、办学理念，还是由此延伸出来的改革目标、具体措施等，都以日益趋同的模式运营。在发展中，形成了类似的办学思维方式和治理行为习惯，在盲目求大求全中丧失了办学的特色和发展的定位。同质化现象是高等教育组织在面对制度环境时表现出来的一致性，这种逐渐丧失个性的境况是在追求发展时寻求外部“合法性”的产物。对于各办学主体的禀赋来说，不同类型的高等学校应以追求和发展自身的特色作为自己的目标[1]。在我国，虽然“精英型”和“大众型”教育机构同时存在已成为常态，但处于两种层次之间受多层次质量观影响的更加精细的分层，也应当根据社会的精细化需要而成为必须。然而，高等教育同质化发展与政府行为有很大的关系，教育行政部门营造分类指导、鼓励特色的政策环境远不充分，尤其是当种类繁多的评估标准打上统一的标签，所生成的导向性行政力量便为办学主体的“整齐划一”起到保障作用。教育评估的目的本来是要通过评估促进教育质量和办学水平的提高，但当某种评价成为教育资源配置的手段时，办学主体很容易放弃特色而努力争取有限的资源，以避免在自身地位向上流动的过程中被边缘化。随着社会的多元化发展，对高等教育社会服务的层次和方式有更加丰富的需求，“百家齐鸣，百花齐放”的格局应当有制度的保障。各办学主体应当在特色办学理念的指导下，树立“模仿将带来毁灭性风险”的理念，根据自身特点定位于某个层次，并尽显自身特色，为社会发展做出不可或缺的个性化贡献。

高等教育的发展必然存在于一定的制度环境之中，是一种严格意义上的“制度化组织”。同质化的过程和结果本质上是不断接受、采纳某种制度强制力的社会事实的既成化。当办学主体的相互模仿甚至攀比行为所得到的收益超出自身职能所能发挥的效益时，这些行为会大大提高制度环境对办学主体同质性的“合法性”要求，以至于可以把同质性发展看作是体制或制度环境的默认。相对而言，高等教育为满足社会的不同需求，寻求差异化发展才是最能焕发活力的选择。但如前所述的体制机制性障碍的约束，规避同质化风险需要新制度的建构，这是高等教育组织理性必然之选择。由于我国高等教育的发展属于“后发外生型”[2]，是在行政力量的主导下得以成长。在社会转型逐渐深化的新的历史时期，市场成为资源配置的主要手段，不同利益主体之间权力和利益的重新分配和博弈的双重作用无疑加剧了高等教育同质化的发展。政府在提供制度规则的过程中并没有促使办学主体按照自身优势和教育规律办学，因此而形成了政府、市场和办学主体之间的功能性沟通障碍。高等教育欲走出同质化的发展困境，必需改变作为政府实行强制制度规范产物的面貌，对现存的制度进行再设计或重新建构，以制度保障特色与优势的充分发挥，引导其在良好的制度环境中实现多样化的发展。

2规模化发展风险

高等教育规模扩张是我国经济发展的必然要求，大众化阶段，办学主体因社会的需要分化为高低不同的层次。因为经济社会发展的多元需要，决定了不能以精英型教育的质量标准或某种统一的标准作为评价的依据。为了满足人民群众日益增长的对高等教育的强烈需求，规模适度的扩张势在必行。第一，规模扩张是提高人力资源整体水平的需要。应当看到，我们国民受教育程度提高的同时，还不能形成与经济社会相匹配的强大人力资源优势。良好的国民素质是国家经济和社会健康发展的基础[3]，社会生产力发展和技术结构升级对人才的需求是国民素质的提升目标。得到扩张的高等教育在一定程度上适应了现代化建设对高层次人才的迫切需求。第二，高等教育规模扩张是构筑人才成长“立交桥”的需要。市场化加剧了社会竞争的激烈程度，开放的社会竞争对高层次人才的需求是对能力本位的诠释，这强化了高等教育在个人社会地位获得与社会流动中的决定作用。高等教育规模扩张为我国以高新技术改造传统产业、实现跨越式发展提供了人力支持，进一步对不同产业进行筛选并深刻拓展其发展的空间。第三，高等教育规模扩张推动经济增长。教育消费属于高层次消费范畴，国民接受高等教育的普及程度和国民收入提高有极强的关系。从庞大的人口基数来看，我国的高等教育还存在相当大的发展空间和刚性需求。改革中的规模扩张，一方面满足人口众多的国民享受高等教育和延缓就业压力，另一方面，作为消费客体所增强的市场容量拉动了经济快速增长。

规模扩张是高等教育跨越式提升的重要举措，其中经济社会发展对人力资源的大量需求是主要的推动力。但如果不顾客观规律人为地、跳跃式地、盲目地、无序地发展，使总体规模发展过快，甚至超过社会总体需求，不可避免地会为可持续发展埋下难以预测的困难和其他社会性风险隐患。我国的高等教育规模化进程已经失去了“自然历史进程”的性质，规模化扩张所带来的问题已经受到越来越多的关注。第一，近几年高等教育发展速度远远大于经济发展速度[4]。政策的干预和制度的引导带来了高等教育突飞猛进的扩张，但其规模与经济社会发展的高度相关性，决定了发展的超前和滞后都会引起负面的影响。高等教育以多快的速度发展，发展到多大的规模，一方面受知识生产规律的影响，另一方面也受区域经济和社会发展水平的制约。高等教育和经济社会之间的协调发展才是实现良性循环的根本。第二，高等教育规模过大不利于人才培养的平衡发展。随着“大众化”进程的加快，造成生源质量难以保证，学生的培养规格和就业难的矛盾也进一步加剧。同时，学术性、职业性教育之间比例逐渐失衡。高等教育的规模扩充，已经不只是规模问题，而在更大程度上成为结构上的问题。学术型的高级科技专家固然是经济社会发展的核心支柱，但社会生产生活中，必须有工作在一线的技术大军，才能够更好地使先进的科学技术转化为现实的社会生产力。第三，规模化发展已大大超出了现有高教资源的支持能力。资源支持的疲软直接导致改善办学条件及师资结构的优化困难，教育质量滑坡的现象已经成为大部分高校的通病。质量是教育发展的生命线，是高等教育健康发展的关键。学生的大量扩招超出了教育机构的承受能力，而现有条件无法匹配质量增加的速度，质量降低就在所难免。没有质量的规模越大，造成的资源浪费就越大。

高等教育的规模扩张，既受到以人力资本理论为代表的理性选择范式的影响，又受到制度理论范式的制约。从规避风险的角度出发，高等教育改革的规模扩张要遵循知识生产的规律，满足经济发展对具有特定知识和技能的人才提出的需求，又要保护知识生产的自由性，维护规模扩张相对于经济社会系统的独立性，使“人力资本”的正当性观念与高等教育发展的规律更大限度地得到吻合。

3行政化管理风险

高等教育的本质是其学术性，行政化的管理方式遮蔽了这个价值所在。高等教育管理方式的行政化是指按照行政机关的结构和管理模式进行设置和运转，将系统内行政权力转化为政府行政权力“链条”的末端。行政化实质上否定高等教育以学术性和人文性为基础的独特性，使学术及学术权力地位边缘化，不但导致教育资源配置的低效率，而且把学术事务当作行政事务来管理，导致高等教育的精神传统与组织文化的异化。以理性的思考理清高校行政化的内涵，需要认真分析其诸多特质。第一，行政化导致高等教育组织特性的迷失。各高等教育的行为主体(大学)是特殊的寻求真理者组成的共同体，在人类文明的传承与创新中履行了各自的学术使命。现代高等教育管理的行政生态使组织的学术功能几乎完全受制于行政体制，无所不在的行政权力不仅规范了行政机构及其行为，而且以上下一致的行政逻辑规范了学术活动及学术人员的行为，行政力量成为影响学术活动的最强大因素，学术逻辑退居次要位置[5]。第二，行政化导致高等教育精神异化。高等教育的精神品格表现为自由独立的学术追求，而行政化管理方式使“独立之人格，自由之思想”不复存在。高等教育主体对真理自由探索的精神是其物质和制度的重要内核。精神的独立和自由发展，可以使各办学主体在工具理性备受追捧之时不忘价值追求，在机会主义、功利主义滋生蔓延时能够始终保持高尚的理想主义。然而，行政化的趋势给掌握办学资源的政府以强大的主导权，使其对高等教育的运行及其学术活动拥有完全的控制力，以学术权威为核心的秩序和规则沦为行政权力的附庸。行政化还使官僚化的工具理性价值观成为主流价值观，高等教育主体学术本位被权力本位所取代，学术逻辑为行政逻辑所淹没。行政化促使学者们放弃精神家园的守望，想象力与创造力被扼杀在浮躁的风气中，使标新立异转向为墨守陈规，使追求卓越异化为坚守中庸[6]。第三，行政化导致高等教育的教育主体缺位。高等教育的核心职能是培养全面而自由发展的人才，具备知识生产和传播潜能的学者是人类文化代际传承的主体。行政化使高等教育不能抗拒来自权力部门的干预，科学研究和社会服务有了更多的世俗化目的，工具价值和功利价值成为主导力量。知识的生产和传播者在这种干预之下，探索新知的理想、信念进一步缺失，使高等教育陷入主体逐渐缺位的困境。

行政化已危及高等教育存续的质量，当思变通之道，以解发展之困。第一，深入研究高等教育运行的文化背景，对待“官学合一”制度应当取其精华弃其糟粕。中国传统社会是“官本位”社会，“官”既是公务的承担者，又是子民的老师，官之所行是传统社会价值判断的最高标准，导致一些大学行政人员甚至是学术人员对行政权力“情有独钟”[7]。在现代高等教育的制度安排上，学在政府的格局并未有本质的改变，行政职位的高低和行政力量的强弱始终是组织运行的核心标志和权威尺度。第二，切实转变政府职能，依法保障高校办学自主权。行政力量对高等教育的干预存在定位不准、缺位、越位等现象，过多依赖行政命令手段管理，而规范性和法制性较差。行政力量作为高等教育管理的主导力量应得到约束或转变，是“去行政化”的关键所在。政府职能转变，既要为公共产品的生产提供必要的资源和制度保障，又要调控好权力的实施边界，从直接干预办学行为转变到通过制定办学标准上来，充分发挥办学主体的自主权，运用监督检查和信息服务等手段对高等教育主体进行引导和调控。第三，回归高等教育的本质之道。在行政化的影响下，学术活动的功能往往承载太多社会化、世俗化的负担，学术价值难以得到应有的尊重。行政化与学术本质迷失，是现代高等教育发展之困。去行政化改革就是要根据组织特性，把学术活动从行政权力的影响下剥离出来，使学术使命成为高等教育主体最高的价值追求。去行政化改革在保障学术职能实现的同时，要保障社会服务职能的实现。在这一过程中，要科学理清学术职能与社会服务职能之间的关系，全面履行学术责任，从中实现现实价值与永恒价值的统一。在去行政化的改革中，应当把培养学术文化放在突出位置，建立服务学术发展的运行机制，促进学术逻辑导向的回归，使学术价值成为学者的自觉意识，并指导知识生产的行为。

4债务承担风险

在高等教育大发展的同时，高校负债日益增加。负债经营是特定历史背景下的产物,在特定的时期对实现教育大众化目标做出了历史性贡献。高等教育大众化背景下负债办学的困局与突破成为一段时间以来颇有争议的命题。高等教育的办学主体所负债务，是在过去的业务(犹指规模扩张)运行时所形成的，需要以一定的资产进行偿还，所负债务特别的指银行债务。高校负债产生于高等学校所进行的业务活动中，属于未来的经济负担。长期以来，随着高等教育的规模扩张，高等学校的举债行为成为普遍现象，一方面增加了学校的资产，改善了办学条件，提高了办学竞争力，为可持续发展打下良好的基础；另一方面，却增加了债务负担，给高校带来相应的财务风险。少数高校贷款额度已达到警戒线，贷款高校潜伏的财务风险不容忽视[8]。对高校负债经营的历史功绩进行梳理，有助于债务风险化解工作的开展和今后发展模式的选择。第一，负债经营帮助政府实现了高等教育大众化目标。高等教育由“精英教育”向“大众教育”发展，短时间内因负债而聚集的资金起到了至关重要的作用。可以说，负债办学为高校的跳跃式发展提供了资金保证[9]。正是负债经营，才在短期内实现高等教育的跨越式发展，完成了招生规模及在校生规模扩大三倍的任务，为经济的持续快速增长提供了高素质、低成本的人才。负债办学使高校置于资本供给的监督之下，在兼顾社会利益的前提下，必须努力实现社会效益目标。有利于一些品牌高校的建立，保证特殊人才的培养，从而调整高等教育布局结构。第二，高校大额负债促使优良国有资产的形成。高等学校所举债务主要用于基础设施建设、实验设备的配置、后勤和经营性资产的增加等，解决了大众化办学和硬件滞后之间的矛盾，在改善学生的学习、生活条件和教师科研条件方面也起到很大作用。硬件设施的提升，对高等教育实现跨越式发展功不可没。第三，负债办学可促进高校提高办学效益。高等学校为社会提供的是公共产品，市场经济的建立和完善对资源配置更加科学高效，对公共产品的社会效益也有更高的要求。没有效益就等于对资源的浪费，一定的债务负担促使高等学校在提供公共服务时具有一定的指向性，并促进效益的提升，以满足社会不同层次的需要。

高等教育巨大的负债带来的财务压力，在很多地区已经成了可持续发展的瓶颈。应当完善我国高等教育经费筹措机制，化解高校债务风险[10]。第一，改革高校经费财政拨款模式。应建立一组能反映学校成本行为的多参数拨款公式，综合反映出不同的办学水平和特色，使拨款模式能较好地体现公平、透明和效率的原则，确保款项用到最需要的地方，提高资源配置的效率。第二，建立健全高校质量评估机制，引入绩效预算管理运行机制。结合高等教育的本质和职能，制定绩效拨款指标系统，将学校的职能发挥与资金获取结合起来，对投入的效益、效率和质量做出综合的评价。第三，以制度创新优化债务结构。组织审计、教育与财政部门成立合作小组，对学校现有资产和债务进行统计，分析实际需要的资金与可能拥有的资金之间的差额。加强对建设性成本的监督，调整经常性成本和建设性成本的合理构成，有计划有步骤地确定各种资金来源和支出的构成及其比例关系。建立严格的项目管理责任制，以最佳的资本结构匹配学校的整体发展规划。建立财务预警系统，以制度创新的形式设置相关量化指标，使学校的资金流动和真实财务状况产生联动效应，及时揭示隐性问题，对潜在的财务风险进行预警预报。当出现风险信号时，应采取预防性控制措施，确保举债有度，防止风险损失的发生或尽量降低风险损失的程度。

[参考文献]

[1]王俊恒.从同质化到多样化:高等教育发展的应然走向[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2012(9):1-4.

[2]张德祥，朱艳.基于制度视角的大学组织发展同质化研究[J].教育科学，2011(6):61-65.

[3]宋华明，范先佐.高等教育规模扩展:问题与对策[J].教育科学，2006(1):70-73.

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[5]别敦荣，徐梅.去行政化改革与回归现代大学本质[J].中国高教研究，2011(11):13-16.

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[7]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010(9):4-7.

[8]曾萍，符刚.浅析中国高校负债的风险、异因与对策——基于高等教育大发展背景下的思考[J].经济研究导刊，2012(4):100-101，156.

[9]王桂生，赵海涛.负债办学是我国高等教育跳跃式发展的新途径[J].内蒙古师大学报(哲学社会科学版)，2001(6):344-346，351.

[10]刘琨，周菁.从高校负债谈如何完善我国高等教育经费筹措机制[J].南昌大学学报(人文社会科学版)，2007(5):156-159.

[责任编辑：D]

[中图分类号]G640

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2015)02-0099-04

[作者简介]赵广涛(1979—)，男，河南周口人，副教授，教育学博士、博士后，主要从事高等教育学、体育教育学研究。

[基金项目]河南省高等学校青年骨干教师资助计划(项目编号：2011GGJS-208)

[收稿日期]2015-01-24