中国高龄津贴政策评述与实证分析

沈雨菲 +陈鹤

摘要：从宏观层面对中国大陆31个省级行政区的高龄津贴政策进行了梳理，呈现了高龄津贴政策的施行现状。在微观层面利用2013年中国健康与养老追踪调查（CHALRS）数据，以及《中国民政统计年鉴（2014）》、《中国区域经济统计年鉴（2014）》数据分别对个人层面和市级层面影响高龄津贴获取的因素进行了实证分析。结果表明，高龄津贴政策覆盖率仍然有限，政策定位不够清晰；在个体层面，年龄是高龄津贴获取最关键的影响因素；在市级层面，经济发展水平对高龄津贴获取的影响需要通过福利政策等发挥作用。

关键词：高龄津贴；老年保障；津贴获取

中图分类号：C922中图分类号文献标识码：A文章编号：1000-4149（2016）01-0050-07

DOI：103969/jissn1000-4149201601006

一、引言

根据《2014年国民经济与社会发展统计公报》，截至2014年底，我国60岁以上老年人口数已达到212亿，在人口总数中占比达到155%。随着我国人口老龄化程度加剧，高龄老人的生活保障问题日益成为政策关注的重点。2009年，宁夏回族自治区率先制定80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度。同年，民政部转发宁夏的政策文件，并呼吁各地“结合当地实际，加快制定有关政策措施，尽快探索建立高龄老人津贴制度”。此后，全国多地分别效仿宁夏，建立起省级、市级等不同层面的高龄津贴制度。这一制度在有些地区亦称作老龄津贴、高龄补贴等，兼有社会救助和社会福利的性质，逐渐成为一种针对高龄老年人的社会保障措施。

当前，我国对于高龄津贴制度的研究主要包括三个方面：一是相关理论阐述；二是宏观政策分析与建议；三是支出预测与财政可行性分析。过往的研究虽然在宏观层面对政策有较为详细的描述，也结合各社会学理论以及财政分析对政策将来的走向做出了一定的探索，但相对缺少对各省省级政策的细致梳理，以及基于微观数据对个人是否能够获得高龄津贴的影响因素的分析，因此，本文将对中国内地31个省级行政区公开的与高龄津贴相关的省级政策进行梳理，以呈现当前我国高龄津贴政策的实施状况。同时，利用2013年中国健康与养老追踪调查（CHALRS）数据，以及2014年《中国民政统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》数据，对个人及市级层面的影响老年个体获得高龄津贴的因素进行实证分析。

二、省级政策现状分析

除山西、重庆、四川、贵州等少数地区外，各省级政府均制定了高龄津贴相关政策。这些政策呈现显著的地域性特征，各地政策从定位、目标人群，到领取条件、待遇水平、覆盖水平等均有较大差异。通过对这些政策的梳理，可以看出不同的政策结构和实施情况。

1领取条件

高龄津贴的领取条件，主要从户籍、年龄、收入水平三个方面进行规定，详见表1。

的表述相吻合，也最为符合我国从国家宏观政策层面对高龄津贴这一制度的目标人群定位。

从收入水平限制看，天津除100岁以上老年人外，其他60岁以上老年人领取高龄津贴均以未参加城乡居民基本养老保险且无社会养老保障待遇为先决条件。内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、福建、山东等地也以参加低保、低收入、无固定工资收入等收入条件作为领取高龄津贴的限制条件。这些地区对高龄津贴政策的定位则主要体现在给低收入老年人提供基本生活保障上。

2待遇水平

整体来看，我国老年人高龄津贴的待遇水平通常随年龄段的上升而上升，年龄越高，待遇水平越高，且各省之间差距较大（见表2）。此外，省级层面的政策通常只规定津贴发放的建议标准或最低标准，各市、区根据自身经济发展水平等差异，可以在最低标准之上对津贴水平进行调整。例如，广东省各地级市为100岁以上长寿老年人发放每月50-500元不等的津贴。

3统筹程度

北京、天津、河北等23个省级行政区在公开的省级政策中规定了统一的津贴发放标准，详见表2。而江西、广东、广西、云南则对发放形式、发放标准并没有全省统一的规定，而将其留给下级政府自行拟定。

4领取人数

表3呈现的是2012-2014年被纳入《中国民政统计年鉴》中的高龄津贴领取人数。从中可以看出近年来各省高龄津贴领取人数的基本情况，及其在3年间的发展变化。

从对省级津贴制度的梳理可以看出：其一，年龄和家庭收入是决定老年人是否能获取高龄津贴的主要条件。其二，高龄津贴政策的地域差异明显。接下来笔者将从个人层面及市级层面检验这两项结论，并进一步分析影响我国老年人高龄津贴获取的因素。

三、影响老年人高龄津贴获取的个人和市级层面因素分析

1数据与方法

（1）数据来源。中国健康与养老追踪调查（China Health and Retirement Longitudinal Study，CHARLS）旨在收集一套代表中国45岁及以上中老年人家庭和个人的高质量微观数据，用以分析我国人口老龄化问题，推动老龄化问题的跨学科研究。CHARLS全国基线调查于2011年开展，覆盖150个县级单位，450个村级单位，约1万户家庭中的17万人。CHARLS采用了多阶段抽样，在县/区和村居抽样阶段均采取PPS抽样方法。2013年CHARLS开展了第一次全国范围内的追踪调查。本文使用CHARLS 2013数据，研究对象是年龄在60岁及以上的老年人，最后分析样本量为7528人。此外，市级层面数据主要来自《中国区域经济统计年鉴（2014）》和《中国民政统计年鉴（2014）》。

（2）变量测量。本文的因变量为老年人是否领取了高龄津贴（1=是，0=否）。个体层面自变量包括性别（1=男，0=女）、年龄（1=60-69岁，2=70-79岁，3=80岁及以上）、婚姻（1=在婚，0=非在婚）、户口（1=非农业，0=农业）、教育（1=文盲，2=小学，3=中学，4=高中及以上）、低保/五保户/特困户（1=是，0=否）；市级层面自变量包括地区（1=东部，2=中部，3=西部，4=东北）、人均GDP（千元）、人均社会福利财政性资金收入（元）以及60岁及以上人口比例。

（3）统计方法。定量分析部分主要包括描述性统计分析和多元分析。本文描述了分类变量的比例分布和连续变量的均值和标准差，利用卡方检验、t检验分析自变量与因变量之间是否存在相关关系，详见表4。除此之外，通过政策分析发现，现有高龄津贴政策主要由地方政府财政支持，市级政府对政策制定和实施具有较大决定权。换言之，老年人是否能够获取高龄津贴有地域内集聚的特征。因此，以CHARLS数据为基础，笔者利用分层Logistic回归分析了影响老年人获取高龄津贴的个体和市级影响因素。

2统计结果

在2013年，全国有1133%的老年人领取了高龄津贴。其他变量的基本分布详见表4。双变量分析显示，具有年龄大、在婚、农业户口、受教育水平低等个人特征的老年人领取高龄津贴的比例显著更高，居住在东部或西部、人均GDP水平高、人均社会福利财政性资金收入高的省市的老年人领取高龄津贴的比例显著更高。

首先，运行了分层Logistic回归的零模型，即以老年人是否领取高龄津贴为因变量，在个体和市级层面不纳入任何自变量，详见表5。结果显示，市级层面方差为124，市级随机效应参数的统计结果显著；组内相关系数为027；单层与多层Logistic回归的似然比检验存在显著差异（chi2（1）=6142，p<001）。这些指标说明有必要进行分层Logistic回归，也验证了笔者在政策分析阶段得出的高龄津贴具有地域性特征的结论。

其次，模型1在零模型的基础上纳入个体层面的自变量之后，市级层面方差由124上升为141，显示老年人的个体特征掩盖了部分高龄津贴的市级差异。模型2在模型1的基础上继续纳入市级层面的自变量。市级层面方差由141下降为125，方差削减比例为1135%，说明新纳入的地区、人均GDP、人均社会福利财政性资金收入、60岁及以上人口比例四个市级层面变量能够解释模型中1135%的市级差异。

在个体层面，整体而言，模型1与模型2中变量对老年人是否领取高龄津贴的影响差异不大。从年龄看，70-79岁老年人领取高龄津贴的发生比是60-69岁者的253倍（p<0001），80岁及以上者的发生比更是达到了1280倍（p<0001），这与前面政策分析中各地方政府对高龄津贴领取年龄的要

求相契合。从户籍看，非农户口老年人领取高龄津贴的发生比是农业户口老年人的63%（p<0001）。从教育程度看，随着受教育水平升高，老年人领取高龄津贴的发生比整体呈下降趋势，但是只有接受过高中及以上教育的老年人领取高龄津贴的发生比与文盲老年人有显著差异，前者是后者的65%（p<005）。其他个体层面变量（性别、婚姻、低保/五保户/特困户）都与领取高龄津贴无显著关系。

在市级层面，尽管在我国中部和东北部居住的老年人获取高龄津贴的发生比具有低于东部老年人的趋势，但是并未达到显著水平。此外，与表4不同，人均GDP与领取高龄津贴之间的双变量相关消失了，可能是由于模型2中同时控制了市级人均社会福利财政性资金收入。这说明，虽然经济发展水平对提供高龄津贴有促进作用，但在转换为社会福利财政投入后对高龄津贴的作用更为直接。同时，各省市60岁及以上人口的比例与领取高龄津贴之间无显著关系。

四、讨论与结论

本研究通过对省级政策的梳理和对微观数据的分析，得出以下几个主要结论。

第一，与政策分析相一致，在个体层面，年龄是决定是否领取到高龄津贴的最为关键的因素，高于其他因素的影响。从60岁开始即有少部分老年人领取高龄津贴（697%），而80岁以上领取高龄津贴的老年人数显著提高，达到3969%。80岁以上高龄人口正是我国高龄津贴政策的主要目标人群，这体现了在实际实施层面，高龄津贴政策并非单纯的养老金政策的变种，它作为社会福利政策的同时，脱胎于我国尊敬、优待长者的社会传统，体现出了更多的“尊老”的特性。

第二，尽管有部分省级政策以参加低保、低收入等条件作为领取高龄津贴的先决条件，但在微观层面，是否为低保/五保/特困户对于能否领取到高龄津贴的影响并不显著。从统计角度而言，这可能是由于只有部分地区将收入水平作为领取高龄津贴的先决条件，因而当使用全国数据分析时，这一项对高龄津贴领取的影响被整体趋势遮盖了。这同时表明，在实际实施效果上，高龄津贴实际上并不是仅着眼于低收入人群的“补缺”型救助政策，而是更具有“普惠”意义的社会福利政策。这与民政部对高龄津贴政策是“对传统补缺型社会福利制度的重大变革和创新，实现了由临时性、不确定救济向常态化、制度性保障的重大突破”[2]的评价相吻合，也标示着这一制度同以救助为主的最低生活保障制度存在一定区别。

第三，高龄津贴政策总体覆盖水平不高。即使在80岁以上这一年龄段，领取高龄津贴的比例仍只达到3969%。自2010年起，民政部多次传达出要在全国全部省份建立80岁以上高龄津贴的规划。时任民政部社会福利和慈善事业促进司司长的王振耀在接受采访时表示：“当前存在的一个问题是不少地方发放高龄津贴没有按照民政部规定的标准去进行，即全省统一发文、80 岁以上、按月发放三个标准……有的是按90岁或者95岁至99岁的标准发放”。从省级政策来看，北京作为经济发达地区仅从90岁以上开始发放高龄津贴，而安徽等六地则只有为100岁以上高龄老人发放津贴的省级政策，这一部分极高龄老年人所占人口比例非常少，使得高龄津贴政策的覆盖有限，产生的效果亦有限。

笔者认为，当下中国的高龄津贴政策定位并不清晰，各省对该政策的定位也不统一。部分地区将其视作针对高龄老人的普惠型福利政策，因而对80岁以上的所有高龄老人均发给津贴；部分地区则将其视作具有社会救助性质的补缺型政策，从60岁以上即开始对低收入老人发给津贴；其他地区的政策则分布在二者之间，或者兼有二者的特征。从以上三点结论来看，无论是作为普惠型福利政策，还是作为补缺型救助政策，高龄津贴均无法完成使命。80岁以上老年人领取高龄津贴的比例不足40%，而五保/低保/特困户中的老年人领取高龄津贴的比例亦只有10%左右。若要扩大高龄津贴政策的受益范围，使得该政策更加明确、有效，则对该政策的定位应该有更加清晰的审视。

在国际上，老年津贴制度主要作为非缴费型养老金制度的一部分而普遍存在，通常并不特别针对高龄老年人。该制度又主要分为普遍保障型与家计调查型两种，后者在领取津贴时需要提供家庭收入证明。老年津贴制度在发达国家有非常悠久的历史，在诸多发展中国家亦起到了有效减少老年贫困，为老年人提供最低生活保障的重要作用[11]。而在对我国高龄津贴制度定位的探讨中，有学者认为，应下调领取高龄津贴的年龄限制至65岁，使得高龄津贴成为以防范老年贫困风险为目的的普惠型保障制度[12]。同时，也有学者认为，与最低生活保障制度不同，高龄津贴制度应定位于“尊老、共享”，发放对象应为80岁以上高龄老人[13]。结合本研究，笔者认为当前我国的高龄津贴政策与后者更为吻合，在全国范围内建立80岁以上老年人均可领取的统一的普惠型津贴制度应为下一步的政策目标。

第四，60岁以上老年人口比例是衡量人口老龄化程度的核心指标，这一指标与各地领取到高龄津贴的人数比例并无显著关系。这可能表明人口老龄化程度提升本身并不会直接促进高龄津贴政策的覆盖率提升，老年福利政策的发展与成熟并不是需求“倒逼”的直接产物，而要受到经济发展水平、福利水平、政府重视程度等条件的制约，后者是决定高龄津贴政策覆盖率的关键因素。

第五，经济发展对是否领取高龄津贴的显著影响在控制了人均社会福利财政性资金收入之后消失，这表明经济发展对高龄津贴的影响需要通过福利政策等发挥作用。从省级政策层面看，经济发展水平不高的宁夏是高龄津贴政策的先行省份，而许多经济较为发达的省份尚未建立全省统一发放、为80岁以上老年人提供高龄津贴的制度。这些省份“自满自足于经济发展”，却在老年福利问题上投入力度不够。这一点，在下一步高龄津贴政策的发展中值得注意。

参考文献：

[1]宁夏回族自治区人民政府办公厅，自治区人民政府办公厅关于建立80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度的通知（宁政办发〔2009〕135号）[Z]，2009.

[2]民政部.民政部办公厅关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知（民办函〔2009〕151号）[Z]，2009.

[3]邓大松，吴振华. 高龄津贴制度探析与我国普惠型福利模式的选择 [J]. 东北大学学报：社会科学版，2011（13）：240-245.

[4]廖晓诚. 对我国高龄老年津贴制度的思考 [J]. 劳动保障世界 （理论版）， 2012（12）：8-12.

[5]赵欢，韩俊莉. 人口老龄化背景下我国高龄老人津贴制度的发展 [J]. 重庆科技学院学报（社会科学版）， 2012（14）：67-68，86.

[6]王莎. 浅析人口老龄化与我国高龄津贴的问题 [J]. 理论界， 2013（12）：170-171.

[7]华迎放. 我国城乡居民高龄津贴政策分析与发展建议 [J]. 中国劳动： 2013（4）：10-14.

[8]朱火云，夏会琴，李利娜，高和荣.基础普惠型高龄津贴制度研究 [J]. 人口学刊，2015（1）：75-82.

[9]何文炯，洪蕾.高龄津贴： 制度定位与财务可行性 [J]. 学术研究， 2012（7）：38-45.

[10]王红茹.民政部向本刊独家披露：全国高龄津贴仅6省达标[J]. 中国经济周刊，2010（22）： 20-21.

[11]LARRY W. Universal pensions for developing countries[J]. World Development， 2007， 35（1）： 24-51.

[12]朱火云，金昱希. 基础普惠： 我国高龄津贴制度的构想 [J].社会保障研究，2015（1）： 28-39.

[13]何文炯，洪蕾.高龄津贴： 制度定位与财务可行性 [J]. 学术研究， 2012（7）：38-45.

[责任编辑责任编辑冯乐]