我国小流域综合治理面临的问题与对策

张洪江， 张长印， 赵永军， 常丹东， 程金花

(1.北京林业大学，100083，北京；2.水利部水土保持监测中心，100053，北京)



我国小流域综合治理面临的问题与对策

张洪江1， 张长印2†， 赵永军2， 常丹东2， 程金花1

(1.北京林业大学，100083，北京；2.水利部水土保持监测中心，100053，北京)

摘要：我国以防治水土流失为主的小流域治理历史悠久，以小流域为单元的水土流失综合治理经历了30多年的探索和实践，逐步探索出适应我国实际情况的治理理念、治理措施及管理体系，取得了丰富的治理经验和显著的生态、社会和经济效益。自20世纪80年代初以来，我国先后对上万条小流域进行了综合治理，治理总面积达38万km2；但是随着社会经济发展和人们对环境质量的要求不断提高，小流域综合治理也显现出一些问题，包括治理理念和治理目标不能满足群众需求、小流域管理机制不健全和资金投入体制亟待完善等。在新时期，小流域综合治理不能够仅仅局限于原有的思路框架中，要在继承治理经验的基础上，根据国家经济社会发展，赋予小流域综合治理新的内涵，使其产生新的活力，使之能够更好地满足我国广大民众对居住和生产环境条件不断提高的需求。在当前的小流域综合治理中应注重当地群众需求、因地制宜布设防治体系，逐步调整综合治理内容、治理措施和综合治理目标，完善资金投入机制、建立健全小流域综合治理的管护措施、完善相关法律法规建设，以不断适应时代发展对小流域综合治理的需求。

关键词：小流域； 综合治理； 治理成就； 管理机制

1小流域综合治理的由来与沿革

小流域综合治理是为满足人们生产生活需求和适应社会经济及区域国民经济发展，根据小流域自然状况及其生态环境特点，以小流域水土流失防治、改善生态环境为中心，以提高生态经济效益和社会经济持续发展为目标，以小流域为单元，在全面规划基础上，合理安排农林牧渔各业用地，布置水土保持措施，使之互相协调，互相促进，形成综合防治措施体系，在山区、丘陵区及风沙区建设环境优美、社会经济及人类活动和谐发展的小流域综合单元。

20世纪80年代初，水利部组织我国的水土保持主管部门的管理者和有关科学研究人员赴美国考察其水土保持工作，回国之后撰写并提交了出国考察报告。在该报告中，较系统地介绍美国的水土保持工作经验及其特色，其中就谈到美国的水土流失治理有相当一部分面积是以面积≤1 000 km2的小流域为单元。与美国的小流域治理情况不同，我国国土大部分面积是山区和丘陵区，土地利用类型多为农耕地，再加之我国人口多、人口密度较大，人均占有土地面积少；因此，我国的水土流失防治应该以更小面积的小流域为单元开展工作。而当时对于小流域的面积，无论是水土保持管理者、还是水土保持专家也没有形成明确而一致的意见，多数人认为根据我国的地形地貌条件及人口数量等实际情况，小流域面积以不大于50 km2为宜[1-5]。经过数十年的治理实践，逐步形成了进行以小流域为单元的水土流失综合治理模式；因此可以说以小流域为单元的水土流失综合治理，是在引进、吸收国外先进治理经验基础上，结合我国实际情况的一项创举性工作。经过30多年的小流域综合治理，实践证明这一治理模式是合理、科学和可行的，以不大于50 km2的面积划分小流域也符合我国绝大部分地区水土流失特点和国情。

2小流域综合治理现状

据史料记载，我国水土流失治理可以追溯到西周初期。山区农民为利用沟道进行农林业生产，很早以前就开始闸沟垫地、打坝淤地，对小流域实行坡沟兼治、综合治理。新中国成立以后，我国积极开展大规模的流域治理工作，坚持全面规划、综合治理、集中治理、连续治理的原则，小流域治理取得了显著的经济效益与生态效益——在控制水土流失的同时，保证农、林、牧等生产事业的发展[6-7]。

我国的小流域综合治理，坚持水土流失防治与改善生产条件相结合，水土流失治理与生态环境建设相协调，检查合理利用水土资源，综合规划，统一治理，优化配置，全面发展。在详细调查自然条件和社会经济条件的基础上，合理进行小流域土地利用规划和水土保持措施规划。在确定小流域的生产发展方向的基础上，因地制宜安排农、林、牧、副等各业用地位置和比例，因害设防布设水土流失防治措施，包括水土保持农业耕作措施(水土保持耕作措施)、水土保持林草措施(也称作生物措施、水土保持造林措施及种草措施)、水土保持工程措施(主要有梯田、坡面蓄水工程、山坡截流沟等措施，谷坊、拦沙坝、沟道蓄水及山洪、泥石流排导等沟道治理工程措施等)。措施的实施顺序一般是先坡面后沟道，先支、毛沟后干沟，先上中游后下游[8-11]。

在我国长期的小流域综合治理实践中，逐步形成一整套小流域综合治理的相关法律、法规和技术规程体系，主要有GB/T 15774—1995《水土保持综合治理效益计算方法》、GB/T 15773—1995《水土保持综合治理验收规范》、SD 239—1987《水土保持试验规范》、SL 312—2005 《水土保持工程运行技术管理规程》、SL 289—2003《水土保持治沟骨干工程技术规范》、SL 335—2006《水土保持规划编制规程》、SL 336—2006《水土保持工程质量评定规程》、GB/T 20465—2006《水土保持术语》、DB 11/T 548—2008《生态清洁小流域技术规范》、GB/T 15772—2008《水土保持综合治理规划通则》、GB/T 16453—2008《水土保持综合治理技术规范》、GB/T 15773—2008《水土保持综合治理验收规范》、《水土保持建设项目前期工作暂行规定》([2000]187号)、《水土保持小流域综合治理项目实施方案编写提纲(试行)》(水保生函[2010]22号)等。

3小流域综合治理成就

3.1丰富的治理经验

我国小流域综合治理自20世纪80年代初开始，经过30多年的实践，逐步探索出适应我国实际情况的治理理念、治理措施及管理体系，如以小流域为治理单元，首先对每条小流域进行综合治理规划，然后经过措施设计、审查、施工、检查、验收等环节。目前，我国的小流域综合治理实践已取得非常好的生态效益、社会效益和经济效益。

3.2综合治理概念的普及

经过30多年的小流域综合治理实践，目前，不论是各级水土保持单位领导和决策机构、教学和科研单位的人员，还是广大基层群众都能基本了解小流域综合治理的对象、治理过程、防治措施以及各项措施所带来的效益等。“以小流域为单元的水土流失综合治理”理念、治理过程和效益，已被广大群众所理解和接受。

3.3综合治理成效显著

自20世纪80年代以来，我国先后对上万条小流域进行综合治理，治理总面积达38万km2，已竣工的小流域达3 000多条，每年完成治理面积达2万km2，为减少河湖水库泥沙淤积、改良土壤、提高土地生产能力、涵养水源、提高生物多样性、保护生态环境、增加群众经济收入、改善居民生活做出重大贡献。[12-14]。

4小流域综合治理面临的挑战

我国小流域综合治理工作开展30多年来成效显著，得到群众广泛认可。近年来国民经济飞速发展，人们收入水平逐步提高，使得山区居民对居住地区的水土流失防治效果及其效益维持需求标准，有较大幅度的提高；同时山区附近城镇居民对生态环境质量、游憩休闲要求也越来越高。这些使小流域综合治理面临更多挑战[14]。主要表现在以下5个方面[15-18]：

4.1治理目标与民众需求存在差距

我国小流域综合治理目标[19-21]主要为：第一、水土流失治理目标，包括水土流失治理程度、治理面积等；第二、生态环境改善目标，主要是指林草覆盖率；第三、农村经济发展目标，包括人均基本农田、人均粮食占有量、农民人均纯收入等。但这些目标与新时期下人们对生活条件、生产条件、游憩休闲环境的需求有一定差距。

我国小流域综合治理规划、设计和实践关注的主要内容为“保持水土、改善环境、提高经济收益”等，所采取的主要措施和空间配置，也与其相匹配[22]。这些综合治理理念和治理措施大多卓有成效，必须提倡和坚持；但是面对新时期的新需求，有必要制订符合时代需求的新的综合治理目标并在治理实践中结合新的目标，制订新的治理规划、措施设计、施工技术和施工组织计划等，逐步补充和完善现有的治理对象和相关防治措施。

4.2管理机制有待完善

我国小流域治理管理机制建设相对滞后，例如在小流域管理方面缺乏专门的、具体的法律保障，目前仍主要依托现有的水土保持法。小流域的综合治理实践中，曾出现政出多头、交叉管理的现象，导致小流域综合治理规划设计随意性加大、投入预算存在差别、验收标准不统一、管理欠缺规范等问题，影响到小流域综合治理的效果，甚至直接影响到当地群众参与的积极性。

4.3投资主体有待调整

现有的小流域综合治理所需经费投入基本为国家补助性投入，不足部分由当地政府筹措以及群众投劳来解决。财政支持力度不足使得小流域治理的资金投入与治理任务之间不平衡。在小流域综合治理实践中，还曾出现国家投入经费部分到位后，地方投入的资金难以筹措，当地群众投劳积极性不高的现象，严重影响小流域综合治理工程的施工质量和进度。

4.4工程后续管理乏力

小流域综合治理措施是由多项措施构成的，其中最常见的是工程措施和生物措施。以造林种草为主要的生物措施，并不随着小流域综合治理工程的总体竣工而结束，即使是能较快发挥水土保持效益的植草措施，也需要2～3年的时间才能发挥其应有的水土保持作用；而以造林为主的生物措施则需要至少3～5年才可能开始逐渐地发挥出应有的水土保持功能，产生应有的生态效益。在这些生物措施充分发挥其水土保持作用的前后，需要一定时间段的养护和抚育管理，才能保证这些措施长期、稳定地发挥水土保持作用。有些工程措施也是如此，例如，水平梯田修建完工后也需要不断对其进行养护和维修，才能使其稳定地发挥水土保持效益。

目前在小流域综合治理中，基本不涉及综合治理工程完成后的措施养护维修、抚育管理等费用投入，这直接影响到治理工程措施体系的综合效益是否能够稳定、持续地发挥。

5小流域综合治理发展机遇

在新时期，小流域综合治理不能够仅仅局限于原有的思路框架中，要在继承优良治理经验基础上，根据国家经济社会发展要求，使小流域综合治理更好地满足我国广大民众对居住和生产环境条件不断提高的需求。

5.1分类规划与综合治理

由于所处的地理区位和当地社会经济发展水平各有差异，不同的小流域综合治理所要达到的治理目标、采用的防治措施、治理投入水平、治理标准等方面都存在差异；因此，有必要根据小流域所具有的主导功能进行分类和综合治理。例如，可根据小流域主导功能定位，将小流域划分为：水源涵养型(区)、土壤侵蚀控制型(区)、观光旅游型(区)、绿色产业型(区)、经济林果型(区)和种养(加)经济型(区)等，再根据小流域内及其周边环境背景，确定具体的主导功能，然后，进行小流域的综合治理规划和水土保持措施设计。

根据小流域所具有的主导功能进行分类，可更好地开展小流域的综合治理规划、设计和施工等项工作。

5.2充分考虑当地群众诉求

小流域综合治理的规划初期阶段，可能涉及到小流域内水土流失控制指标、经济效益指标、小流域生产发展方向、农林牧副等各业用地比例、生活及生产条件需求等多个方面，仅仅依靠专业技术人员的专业知识，难以兼顾小流域综合治理规划的多项要求。

小流域综合治理规划的专业技术人员，应广泛听取当地政府部门领导、技术人员和群众的意见及诉求，包括小流域的环境背景状况、小流域存在的水土流失和生态环境问题、居民对小流域综合治理的需求、小流域未来发展方向等，这些都直接关系到小流域综合治理规划的土地利用面积、结构、生产发展方向的确定，以及水土保持措施体系的构成等。

5.3治理目标要适应时代发展的要求

原有小流域综合治理目标主要关注水土流失防治、生态环境改善和农村经济发展等；而新时期小流域综合治理目标，还须考虑对当地人们的生活和生产环境条件的保护与改善。例如，在关注水量的同时，还必须关注水的质量、综合规划农村生活垃圾以及生产废弃物的处置与综合利用等方面。

在不同地区、不同类型的小流域综合治理目标中，新时期小流域综合治理应主要关注4个方面： 1)在水土流失防治方面，侵蚀模数的减少、生态环境的改善、林草覆盖率的提高(一般情况下>30%)、生物多样性增加等； 2)在水源和水环境方面，水源涵养能力的提升、地表水质的提高、径流系数的降低(尤其是在西北干旱和半干旱地区，水质要求要达到地表水II类标准)等； 3)在经济效益方面，广大当地群众经济活动范围的增加、经济收入可持续性的增长等；4)其他方面，增设的休闲娱乐设施，改善农村生活生产环境条件等。

5.4综合治理的对象和内容要与时俱进

随着水土保持事业和社会经济条件的发展，广大民众生活和生产水平有了很大提高，这就导致当地人们对所处的环境条件有更高的要求；因此，小流域综合治理内容和治理措施，也需要必要的调整，以适应群众的需求。例如，小流域综合治理除包含以防治水土流失、改善生态环境和增加经济收益等为主的各项措施(工程措施、生物措施、农业耕作措施和管理措施等)之外，还需要增加必要的保水措施、生活及生产污水收集与处理措施、生活及生产固体废弃物的收集运输和处置措施等。因此，新时代的小流域综合治理对象、内容和措施等，都应该不断进行调整，以适应经济社会发展水平和民众对生活生产环境条件的需求不断提高。

5.5健全投资机制，增加后期管护

我国小流域综合治理经过30多年的实践，已形成较为健全的投资与管理运行机制，这对于促进和提高小流域综合治理水平起到积极作用。包括小流域综合治理在内的水土保持事业作为一项国家层面公益性极强的生态环境建设与保护事业，其资金主要来源应通过国家层面，并辅以当地政府筹措。

充足的资金是小流域治理的前提。在制订新的投资标准时，按当前价格水平，投入多大的财力，就治理多大的面积，避免因当地政府投入资金难以筹措等原因，导致小流域工作难以开展。

鉴于小流域综合治理措施的功能和所能够充分发挥效益的时间具有明显的滞后性，当小流域综合治理总体竣工后，以造林为主的生物措施至少还需要3～5年的时间才可能逐渐地发挥出其应有的水土保持功能，产生其应有的生态效益。在3～5年内，需要有一定的财力和人力投入，对其进行养护和抚育管理。如何把这部分资金一并考虑在小流域综合治理投入之内，是目前投入中存在的主要问题之一。在小流域综合治理中，应该增加包括综合治理工程完成后的措施养护维修、抚育管理等费用，以保障综合治理工程措施体系的综合效益能够稳定、持续地发挥。

5.6完善综合治理管理机制

新时期小流域综合治理管理机制，要随小流域综合治理水平的提高，不断地改进和完善，目前应该主要考虑以下4个方面： 1)完善小流域综合治理规划编制规范，现行《水土保持小流域综合治理项目实施方案编写提纲》与《生产建设项目的水土保持方案编写大纲》类似，今后应根据小流域综合治理的特点，完善小流域综合治理相关内容的规定。 2)根据区域环境背景，规范小流域综合治理规划、措施设计。不同级别的小流域综合治理规划的编制及措施设计单位，应具有相应的资格，使规划设计不断规范化、科学化。3)规范小流域综合治理规划、措施设计收费标准，提出不同地区的小流域综合治理规划、设计收费的指导性意见。 4)完善小流域综合治理验收标准及验收程序、验收管理办法等，逐步形成小流域综合治理行业标准或国家标准，并制订小流域综合治理后期管护要求和管护费用标准等。

5.7规范综合治理施工

随着我国工业化水平的不断提高，目前小流域综合治理施工也多以机械施工为主，随着治理水平和要求的不断提高，需要建设专业化的施工队伍或者专门的施工队伍进行小流域综合治理的施工。根据不同地区地形条件和水土流失状况，由专业施工队伍进行小流域综合治理施工有助于提高效率、保障小流域综合治理的施工水平。应根据地区经济社会发展水平、小流域综合治理措施内容和投资规模等情况，规范施工队伍及其技术水准和施工能力。

5.8加强和完善立法工作

在新修订的《中华人民共和国水土保持法》框架内，逐步建立和完善与水土流失防治有关的规定或相关内容的实施细则，加强小流域综合治理的立法工作，确保小流域各项政策得以顺利实施，做到小流域综合治理有法可依、有章可循。

6结束语

我国小流域综合治理经历30多年的探索和实践，取得了丰富的经验和显著的成效；但仍然存在不少薄弱环节，包括管理机制的不完善、相应法律法规缺乏、资金投入不足、后期管理不到位、后续监管不足等问题。面对这些挑战，我国小流域综合治理工作，应根据新时期的需求和要求，逐步调整小流域综合治理目标，优化综合治理措施体系，加强组织管理，完善法律法规体系，使小流域综合治理事业健康发展，更好地服务于国家的水土流失防治和生态环境建设事业。

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(责任编辑：程云郭雪芳)

Issues and countermeasures in the comprehensive management of small watershed in China

Zhang Hongjiang1, Zhang Changyin2, Zhao Yongjun2, Chang Dandong2, Cheng Jinhua1

(1.Beijing Forestry University, 100083, Beijing, China; 2.Monitoring Center of Water and Soil Conservation of Ministry of Water Resources, 100053, Beijing, China)

Abstract:[Background] Small watershed management aiming at the prevention of soil erosion has a long history in China. After 30 years of exploration and practices on the comprehensive management of soil erosion using small watershed as a unit, a set of management system including management notion and governance measures suitable for specialized situation in China has been gradually earned, and great achievements with significantly ecological, social and economic benefits have been acquired. [Methods] Since 1980s, China has taken comprehensive measures on millions of watersheds covering 380,000 km2. However, with the socioeconomic development and increasing needs of people on environmental quality, some issues emerged in the comprehensive management of small watershed, including management notions and objectives cannot meet the demand of the public, the mechanism of management is not complete, and the fund input should be improved urgently, et al. [Results] In the new era, small watershed management cannot only be limited to the original ideological framework, based on the inheritance of management experience, it is revitalized by adding new connotation according to the national economic and social development, and then it better serves for people with the increasing needs of living, production and environment. [Conclusions] In the current management of small watershed, we should focus on the needs of local people, design proper prevention system based on local condition, and gradually adjust governance contents, measures and objectives; moreover, we should improve the funding input and management systems, and build the related laws and regulations to adapt to the continuing development of our society.

Keywords:small watershed; comprehensive management; management achievements; management mechanism

收稿日期：2015-09-18修回日期： 2016-01-08

第一作者简介：张洪江(1954—)，男，博士，教授。主要研究方向：水土保持。E-mail: zhanghj@bjfu.edu.cn †通信 张长印(1960—)，男，教授级高级工程师，主要研究方向：水土保持。E-mail: zhangchyin@sina.com

中图分类号：S157

文献标志码：A

文章编号：1672-3007(2016)01-0131-07

DOI:10.16843/j.sswc.2016.01.016