新源县限制开发区草原生态补偿的相关问题浅析

王萍（中共新疆维吾尔自治区党校法学教研部新疆乌鲁木齐830002）



新源县限制开发区草原生态补偿的相关问题浅析

王萍
（中共新疆维吾尔自治区党校法学教研部新疆乌鲁木齐830002）

[内容提要]为了深入贯彻落实国家草原生态保护补助奖励机制政策，切实落实草原资源开发可持续和生态环境可持续，维护新源县草原生态安全，促进畜牧业可持续健康发展和农牧民持续增收，新源县确立了草原生态补偿的指导思想、原则与目标。通过几年的有效措施，尽管扭转了草原生态持续恶化的局面，但依然存在如草原执法体系不够健全，草原确权工作不够完善等问题。鉴于此，笔者提出新源县继续实施草原生态补偿的对策建议，如认真学习相关政策法规，彻底清查草原使用权证，加强草原资源管理工作，设立草畜平衡临时检查站，做好草原纠纷及其他业务工作，加强草原保护力度，加大各项资金投入等。

[关键词]新源县限制开发区草原生态补偿

注：本文是2013年国家社科基金青年项目《新疆草原生态补偿及其成效调查研究》阶段性成果（项目批准号：13CMZ044）。

一、新源县草原生态补偿的指导思想、原则与目标

自国务院决定从2011年起，中央财政确定了每年安排134亿元，在内蒙、新疆、西藏等8个省（区），按照“保护草原生态、转变发展方式、促进草畜平衡、推动转移就业”的基本工作思路以来，为深入贯彻落实国家草原生态保护补助奖励机制政策，切实落实草原资源开发可持续和生态环境可持续，维护新源县草原生态安全，促进畜牧业可持续健康发展和农牧民持续增收，新源县确立了草原生态补偿的指导思想、原则与目标。

（一）新源县草原生态补偿的指导思想

认真贯彻落实国家政策，以科学发展观为指导，树立生态文明理念，坚持以人为本和统筹兼顾的原则，按照因地制宜、统筹布局、优化政策机制、强化科技支撑、落实牧民增收致富、可持续发展的总体要求，结合国家游牧民定居和自治区富民兴牧等工程实施和援疆扶持，着力推进牧民定居、牧区水利和人工饲草料地建设，积极转变畜牧业发展方式，稳步推进草原生态保护，落实草畜平衡制度，建立与国民经济和社会发展相适应的草原生态循环体系，推进牧业增效、牧民增收、草原增绿，促进经济社会与环境保护协调、健康发展，实现社会经济发展与生态和谐的“双赢”目标。

（二）新源县草原生态补偿的基本原则

1．坚持因地制宜，分类组织实施。根据草地生态环境与畜牧业经营现状，深层次分析草地生态恶化主客观因素，突出生态，科学落实草原生态保护机制。在生态脆弱敏感区、水涵养区、严重退化区和畜牧业发展的饲草源补充区进行禁牧，对禁牧以外草场实施草畜平衡，在地势平坦、土壤肥沃、具有水源建设保障的区域集中建设饲草地，实施草地资源分区治理与经营，推进草地资源科学布局、利用。

2．坚持政策扶持，整合项目资金。全面落实国家草原生态保护补助奖励机制，突出地域特点，统一思想，科学规划，形成合力，集中涉牧项目与资金实施统筹建设，扎实做好配套资金额度的核定工作，制定县财政配套资金方案，落实配套资金，创造性开展工作，推进社会主义新牧区建设和草原生态保护进程。

3．坚持以人为本，促进和谐发展。始终把提高牧民生活水平作为此项工作的根本出发点和落脚点，突出提升牧民素质和发展能力这个重点，高度重视牧区教育发展和牧民转移就业培训工作。充分挖掘社会教育资源，抓好牧民及其子女教育，创造条件开展牧民子女专业院校就读、牧民科学养畜和转移技能培训，不断提高牧民创业和增收致富的能力，促进人与自然的统筹和谐发展。

4．坚持自主参与，强化社会监督。采取多种形式，加大国家草原生态保护补助奖励机制政策的宣传力度，推进牧民自行申报、登记公示、政府督查、社会监督等工作，完善草原生态保护机制政策落实措施。在实施过程中，建立牧民代表参与政策落实的民间组织，形成牧民之间自主监督、相互监督，强化对政策实施者、部门的监督，确保草原生态保护补助奖励机制公开公正、公平有效落实。

5．坚持依法实施，创新体制机制。认真贯彻落实《中华人民共和国草原法》、《草畜平衡办法》及国家、自治区配套法规、规章，依法实施草原生态保护，促进草地资源持续利用。不断创新体制机制，加快制定、出台切实可行的配套办法，理顺责任监督与绩效核查，严格责任追究，提高各级政府的组织落实能力。明确分工，加强各级草原部门建设，形成各负其责、上下联动的责任网络，尽快构筑落实草原生态保护补助奖励机制的保障体系。

6．坚持立足当前，着眼长远发展。正确处理好当前利益与长远利益的关系。从现实情况出发，在资金使用上，严格落实好对牧民生活与发展的补助，重点解决转移牧民生产生活的实际问题。同时要从长远考虑，资金的使用和发放必须围绕生态恢复、牧业基础设施建设和牧民持续增收等重点工作上来，不断增加发展后劲。

（三）新源县草原生态补偿的目标任务

通过国家草原生态保护补助奖励机制的落实，多方位整合涉牧项目、资金和援疆支牧扶持，不断理顺草原保护与牧民持续发展的关系，建立健全区域草原生态保护、社会经济发展制度措施，推进草原畜牧业生产方式根本转变，社会主义新牧区建设取得新突破，牧民生产生活水平显著提高，基本遏制草原退化现象，实现草原的合理利用和畜牧业健康可持续发展。

二、新源县草原生态补偿中存在的问题

通过这几年来的有效措施，新源县扭转了草原生态持续恶化的局面，提高了草原生产能力，促进了草原可持续利用，但依然存在如下问题：

（一）草原执法体系不够健全

第一，新源县草原执法工作起步相对较晚、基础相对较差监管手段落后、执法能力不足外，执法人员素质也有待于提高。第二，新源县草原面积大，但草原执法人员相对较少，装备相对落后，再加上近年来受到经济利益的驱使，非法开垦草原、非法采挖野生药用植物、无证人员抢牧、部分企业无证无序开采等现象的频发，成为草原执法的巨大阻力，导致暴力抗法时有发生。第三，由于草场植被恢复没有标准，导致草原监理在执法中当遇到草场植被破坏问题时有治无罚，管理失位。第四，征占用草原审批程序不规范。《草原法》对征占用草原审批程序作了明确规定，征占用草原必须经过草原行政主管部门审核同意，才能到土地管理部门办理征占用手续。但多年来，由于权属认定存在差异等多方面因素的影响，一些工程建设项目在办理征占用草原手续时，未将草原行政主管部门的审核作为前置条件，而直接到土地管理部门办理手续，这种程序不规范的现象导致草原行政执法部门执法受阻。

(二)草原确权工作不够完善

新源县通过近几年的清查工作发现部分乡镇存在以下问题：一是个别牧民由于经营不善等原因，变成无牲畜户，自愿提出退还草场的要求，但没有办理原草原使用证注销手续，这与后来办理的草原使用证发生冲突；二是部分牧民自承包草场以来，本人没有利用其承包草场，造成他人侵占，并通过各种途径办理了承包草场手续，与原牧民发成冲突；三是1994年在开展延长1989年颁发的草原使用证使用年限时，由于当时此项工作由各乡镇、村队负责开展，相当一部分乡镇、村队利用此时机对村队所属的机动草场、配种站等集体草场颁发了草场承包合同书，但同时也出现了对原89年划分的草场重复发放草场承包合同书的现象，导致有证无地问题时有发生；四是近几年的林业生态建设工程占用了一部分荒漠化草原草场和荒漠类草场，林业部门将其划定为生态公益林，出现了林草双重权属问题。

（三）各项工作经费严重不足

工作经费严重不足，影响了各项工作的顺利开展。一是经费不足影响了人员配置及执法成效。草场管理人员缺少交通工具及野外通讯工具，同时监测设备也不完善。有些草原监理部门存在自收自支编制人员，但财政不拨款致使经费严重不足。二是单位欠外面几十万债务，要账人员经常到单位吵闹，严重影响了办公环境和执法单位形象。三是草原生态奖励机制标准低。随着现今物价快速上涨，过低的补偿奖励标准已不能满足牧民生活需要，这成为宣传推广草原生态保护的一大阻力。

（四）个别工作人员态度欠佳

针对草畜平衡工作，在工作开展期间，个别干部并未实际入户，弄虚作假填写入户调查表和宣传材料签收表；针对清查草原使用证工作，个别乡镇场对该项工作的重视度和认知度不够深入，存在相互推诿、不催不干的拖延现象，致使清查工作进展缓慢；针对草场纠纷化解工作，个别乡镇不按规定程序逐级审理草场纠纷案件，存在将个人与个人之间的案件上报甚至推给县草原监理所的现象；针对非法开垦草场工作，对群众未举报的开垦草场案件不能及时主动的去排查，致使非法开垦草场案件仍有令不止。

此外，乡镇畜牧三站的作用未能充分发挥，对禁止非法开垦草场和非法转让草场等方面的宣传力度不够，

三、新源县继续实施草原生态补偿的对策建议

新源县成立了以县委、县人民政府分管领导为组长和副组长，公安、财政、畜牧、发改、审计、纪检监察、民政、人事与劳动保障等部门主要领导为成员的定居兴牧和草原生态保护补助奖励机制领导小组，各部门在现有工作的基础上，要继续在以下方面加强工作：

（一）认真学习相关政策法规，做好宣传工作

认真学习和深刻领会国家草原生态保护补助奖励机制政策，积极做好草原生态环境摸底调查和规划工作和禁牧补助、草畜平衡奖励和牧民生产资料补贴资金的发放工作，严格执行禁牧休牧、以草定畜制度，切实发挥奖励政策在保护草原生态环境方面的作用。进一步加强草原法律法规的宣传力度。在牧业村、活畜市场、巴扎等场所，结合夏牧场核定载畜量工作大力宣传，力争宣传面达到95%以上，做到每户牧民有一本草原法宣传手册，每个草原监理员有一本草原执法工作手册。

（二）彻底清查草原使用权证，力争群众满意

要精准完成草原使用证和承包合同书的清查工作，全面做好草畜平衡管理工作，根据每户用GPS确定的经纬度面积,核定标准载畜量，超载的牲畜一律要求出售，四季草场严格按核定的载畜量放牧，遏制草原的退化，保护好我们的美丽家园，使新源县真正成为名副其实的草原明珠，草原资源能够永续利用，造福于社会，为畜牧业的可持续发展保驾护航。

（三）加强草原资源管理工作，打造旅游精品

随着近几年新源县旅游事业地蓬勃发展，旅游业对草原资源的开发利用也越来越严重。为了保护草原资源环境，新源县畜牧局要为打造那拉提“世界级旅游精品”，建设新源县生态环境保护长效机制，为那拉提旅游事业发展建设做好协调工作。在那拉提景区建设和景区道路的建设中，主要做好牧民的拆迁和草原补偿工作，大力宣传草原防火灭火知识，为那拉提旅游业发展打造一个良好的平台，要继续为矿产企业征占用牧民草场做好牧民补偿协调工作，为企业来新源县投资创造一个好的投资环境，搭建一个好的投资平台，为这些投资的企业做好服务工作，依法办理相关手续。

另外，要加强野生药用植物管理，根据伊犁州人民政府下发的《关于对伊犁河谷野生药用植物实行禁采封育的通知》，对新源县西部乡镇塔勒德镇、肖尔布拉克镇、哈拉布拉乡、则克台加大宣传力度，保护草原和生态环境，切实维护好广大农牧民的合法权益，加强保护和监督管理力度，成立专项治理小组，打击我县境内在草原上非法采挖和收购野生药用植物的单位和个人，切实保护好草原药用植物资源的永续利用。

（四）设立草畜平衡临时检查站，确保工作到位

要继续抓好核定载畜量工作，限制超载牲畜、无证及农区牲畜进入夏牧场，在那拉提阿吾尊夏牧场设立草畜平衡工作指挥部，负责清理没有使用证和超载的牲畜，并做好草畜平衡年鉴卡的补发工作，严格按照核定载畜量放牧，针对超载放牧、抢牧、乱牧等违法行为，按照相关法律条款处罚。核定载畜量工作力争使95%的牧户达到核载标准，完成95%的发证面积，草畜平衡年检卡发证率达到100%。与此同时县草原监理所成立草畜平衡、牧民转场工作督查组（该督查组分东、西、中三个组）每组配备一辆车、每组四人。东片组督查范围包括：阿霍赞、柯孜拉夏、坎苏沟。西片组督查范围包括：沃尔塔塔吾、吉尔噶郎、确鲁吐。中片组督查范围包括：吉兰德、齐尔盖、布布拉克、哈拉汗、夏普河沟、库克确合。每个督查组督查面积必须达到该督查片区面积的80%、除此之外各乡镇成立机动清山队配合各草畜平衡检查站对未经许可转场的牲畜进行清理。

（五）做好草原纠纷及其他业务工作，提高办事效率

加强服务，提高办事效率，对没有结案的草原纠纷要限期结案，并且确保今后的草原纠纷案件从受理到结案时限为一个月。对部分超越处理权限的纠纷案件，要根据权限，及时转送，上报各类纠纷案件。

加强草原保护力度，打击违法开垦草原行为。针对违法开垦草场行为，根据相关法律法规，限期开垦者恢复草场植被，保证饲草料地种植饲草料。建议县政府协调好经贸、公安、工商、林业等相关单位，做好草场资源工作。县政府继续对新源县境内的野生药用植物继续实行禁采封育，对非法采挖、收购者进行严厉打击，做到发现一起处理一起，从重从快处罚。查处非法取石、采矿、挖沙等行为。针对在草原风景区内从事旅游、餐饮、经商等活动的经营者要进一步进行规范管理，根据规划控制开设数量，以确保资源得到有效保护。在五月、七月、九月，对山区采挖野生药用植物严重的地段进行清理。

草原防火贯彻以“预防为主、防消结合”的方针。落实目标责任制，层层签订责任状，力争做到避免发生重大火灾。保证春季3月至5月，秋季8月至11月草原防火期间24小时值班制度，做好值班登记和交接工作。出现火警火灾立即启动草原火灾应急预案，及时协调组织扑救，并在3个小时内及时报告上级单位。

（六）加大各项资金投入，改善工作不足

1．增设农牧民培训专项资金，尽快使农牧民掌握先进的生产理念和技术，改变传统的畜牧业生产。

2．进一步壮大草原监理队伍人员，加大这部分人员配套资金的投入，同时，监理人员制服、通讯、监测设备等需要改善。另外，由于新源县天然草原多为偏远山区，交通工具严重不足，建议上级将交通工具纳入补贴政策内。

3．加大草原围栏建设资金投入力度，减轻地方财政压力，促进牧民保护天然草场。

4．提高牧草良种补贴标准，进一步促进牧民种植优良牧草的积极性。

[责任编辑：竹效民]

参考文献：

[1]《2014年新源县落实草原生态保护补助奖励机制实施方案》[Z]。

经济研究

[作者简介]王萍（1975～），女，硕士研究生学历，中共新疆维吾尔自治区党校法学教研部副教授；研究方向：经济法学、刑法学。

[收稿日期]2016-01-08

[中图分类号]F327·8

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2016）02-0052-04

doi:[DOI编码]10.3969/j.issn.1674-6287.2016.02.12