节约集约用地是新加坡经国之道
——参加新加坡国土资源节约集约利用考察学习体会

浙江省国土资源厅后勤服务中心　黄志华

节约集约用地是新加坡经国之道
——参加新加坡国土资源节约集约利用考察学习体会

浙江省国土资源厅后勤服务中心黄志华

8月21日至30日，笔者有幸参加了浙江省国土资源厅组织的《新加坡国土资源节约集约利用管理高级研修班》，通过新加坡多位专家学者、政府官员的授课和城市建设实地考察学习，最深切的体会是：节约集约用地是新加坡治国理政最成功的经验。

一、新加坡土地国情决定要节约集约用地

新加坡位于北纬1°18′，东经103°51′，毗邻马六甲海峡南口，北隔狭窄的柔佛海峡与马来西亚紧邻，南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望。新加坡属岛国，全国由新加坡岛、圣约翰岛、龟屿、圣淘沙、姐妹岛、炯岛等六十余岛屿组成，最大的三个外岛为裕廊岛、德光岛和乌敏岛。作为该国首都的新加坡岛，东西宽约43公里、南北长约23公里，全域土地面积700多平方公里，人口550余万，地少人多、人口密度大，缺水缺矿，这就是新加坡的国情。这片狭小有限的土地空间，既要承担着550多万人民生计所需的经济建设和人们文化教育社会发展及生态保护任务，又要承载着作为一个主权国家的政治、军事、外交任务。新加坡土地国情决定了该国必须要节约集约用地，别无它途。

二、新加坡节约集约用地实现途径和采取的措施

新加坡经济发达、人口密集、土地狭小，但有限的土地并没有成为新加坡经济社会发展的制约。主要的成功经验是在土地规划编制上，综合考虑交通、环保等因素，做到土地利用集约性，土地利用综合效益最大化；在具体项目实施中，采取各种激励措施注重开发业主用地节约性，争取土地空间利用最大化。

1.科学合理的规划体系

新加坡的土地规划体系包括概念规划、总体规划及规划和建筑方案。

概念规划，描绘的是政府的战略性蓝图。编制时应考虑国家经济发展、人口增长、种族构成等因素对用地的需要。概念规划每10年检讨修改一次。第一个新加坡概念规划，始编于1971年，当时，新加坡政府为了编制好国家管长远、涉根本的第一个概念规划，除本国的规划专家外，邀请了联合国组织等外国专家参与。之后于1981、1991、2001、2011年四次修改。

总体规划，是根据概念规划的宏观架构和策略为各个地段做更详细的规划，明确该地段或地块的土地用途、地下地上空间限高和容积率等指标。总体规划每5年检讨修改一次。对于新加坡编制的土地利用总体规划的科学性和合理性，相信到过新加坡的都会有一个最深刻的印象，就是地下空间的利用和地铁站周边土地的用途，还有绿化。新加坡政府规定地下30米以上空间属于土地产权人，30米以下属于国家所有，新加坡政府的土地总体规划对各个地段或地块的土地租售的“容积率”指标中，都已包含对地下空间的开发使用。因此，新加坡几乎所有的酒店、写字楼、学校等公共建筑的地下空间都得到了充分的利用。其中，新加坡裕廊工业园纬壹科技城的一幢综合办公楼地下有六层，分别用于商场、车库等，开发强度很大，真正体现了新加坡政府“寸土尺金”的理念和实践。而且，只要是地铁站周边的酒店、商场、写字楼等，规划设计都一步到位，地铁站出入口几乎都与这些公共建筑通过地下空间通道相连，既便民，又有效地缓解地铁站出入口人员的拥挤。对于地铁站周围土地的用途大多用于政府建设公共组屋，确保实现租住政府公共组屋（户均月收入在1.2万元新币的该国公民、获永久居留权的居民可申请）的普通市民能实现步行不超半小时就能乘公共交通（公共巴士、地铁）上班、出行的规划设计理念，有效提高公共交通利用率、缓解城市交通和环境压力。目前，新加坡82%以上的家庭居住在政府的公共组屋里。另外，新加坡不但马路干净，城市绿化也做得很好，可谓“见缝插绿”，几乎所有建筑体屋顶、楼层走廊过道（有些是设计时特别考虑的“绿道”）、街角店前到处绿化，有垂直绿化的，有套种、间植的立体绿化的，全国绿化率高达近50%，这与政府倡导和领导率先示范搞绿化，政府规划强制规定绿化面积及激励垂直绿化分不开的。以至于笔者到新加坡的第一天就在家庭微信圈发了一则：“地面干净、立体开发、注重绿化、交通有序，一天观感。”的微信。

规划和建筑方案，是指土地使用者，根据政府土地总体规划确定的各项用地指标及政府划拨、租售土地的相关规定或契约约定编制的具体地段或地块的土地开发建设方案，需要报经市区重建局等法定机构或部门批准后实施。

2.严格务实地实施规划

严格性主要体现在：一是规划编制修改的制度化，如上述的概念规划10年自我检讨修改一次，总体规划5年自我检讨修改一次，在规定修编期间概念规划确定的土地功能或总体规划规定的各项用地指标一般不得随意变更和突破；二是申请变更规划功能和指标程序严格，尤其是对概念规划确定的土地功能更改，更改申请要获国家议会批准；务实性主要体现在对土地总体规划的实施中，土地使用者如对具体地段或地块有好的开发方案或建议，属于微调范畴的，只需得到市区重建局批准即可。有些还有政府鼓励政策，如对积极响应政府号召，实施建筑体垂直绿化达到规定面积的，可在原有规定的建筑面积基础上奖励最多增加200平方米以适当提高容积率，或获得政府最高比例是绿化总投入50%的绿化资金补助。

3.统分结合、权责明确的土地管理体制

据授课专家学者介绍，新加坡的土地所有制是国有和私有混合制度。由国家律政部隶属的法定机构——新加坡土地局代表国家行使土地所有权职责，负责对政府土地和政府建筑物的管理和管制，即承担土地征用，国有土地出售、出租、分配，土地注册和用途监管及土地资料管理等职责，确保政府土地出售、建筑物出租得到合理价格。在土地管理实践中，也接受私有土地的委托代管、处置业务。而对于与土地局同样作为新加坡法定机构的隶属于国家发展部的市区重建局，负责土地规划编制及通过规划实行土地用途管制；对于隶属于国家发展部的建屋发展局、国家公园局，隶属于贸工部的裕廊工业园，隶属于交通部的陆路交通局、海事港务局、民航局，隶属于环境及水源部的公用事业局（水资源管理机构）等其他法定机构的用于建设政府组屋、公园、工业、交通及水利设施用地，则根据土地局的分配和划拨，对各自拥有的国有土地尽管理和运营职责。

4.严格的征地法律制度和高效的诉求处置程序

新加坡国有土地在全国土地总量中所占比例的急剧上升给人的印象特别深刻。新加坡国有土地从被英国殖民迈向自治期间（1945-1959年，1959年6月3日经英国政府同意成立“新加坡自治邦”）的1949年只占全国土地的31%，到目前为止已占全国土地总量的90%以上，这得益于新加坡严格的征地法律制度和高效的诉求处置程序。新加坡政府先后颁布了两部征地法律制度，1958年通过临时土地征用法，1966年通过了经修改后的土地征用法。法律规定，法定机构为了公益目的实施居住、商业或工业用途，可以提出征用私人土地的征地建议，经内阁批准后实施。对于经批准的征地决定业主不得对抗，如土地产权人拒绝搬离，土地局会发一个收回土地的通知，即意味着土地从私人手上转归国家所有。之后，原产权人继续占用土地就被定性为非法侵占。这样的话，原土地产权人的处境，用时下的话就是“性质很恶劣、后果很严重”，会面临“牢狱之灾”。土地产权人只能对征地的赔偿问题进行有限的“讨价还价”，但“讨价还价”过程不影响国家征地决定的执行。由于就某地段或地块的征地价款，是由独立于新加坡土地局的公共服务委员会提名、总统任命的首席估价师评估的，对这个评估结果有异议的，可以上诉，且只能向土地征用上诉庭提出而非法庭，该上诉庭决定最终数额。当然，针对征地的法律观点争议，可向最高法院提出上诉。

三、新加坡节约集约用地经验及其他做法的启示

新加坡作为城市综合体国家，其节约集约用地程度在世界范围内也是最高的，南洋理工大学博士、中国人民大学教授刘云华认为，新加坡的土地利用率是世界第一的。我们和新加坡的国情不同，土地等自然资源禀赋差异很大，但新加坡节约集约用地经验及其透过土地管理所折射出的创新精神、管理理念、规则意识及工作作风给我们的启示很多。

1.编制和实施规划要严肃性与务实性相结合，土地效益要综合考量

结合我国现行规划体系，有土地利用总体规划，有城市或村庄、集镇规划，还有林林总总的专业规划，各种规划分别由不同的部门编制。就大的规划而言，土地利用总体规划相当于新加坡的概念规划，主要落实国家保护耕地、保障国家粮食安全的战略和保障经济社会发展需要，应着重强调规划执行的严肃性，如界定的城市或村庄、集镇规模一般不得突破；对于城市或村庄、集镇规划，属于局部规划，应基于城市是一个有机综合体体现其灵活性。对于局部地段、地块的开发或某个建筑体的使用，其规划功能、指标经批准应允许业主根据形势发展、业态变化作些合理的调整。

对于土地利用，总的要遵循“要开发，就要增加开发强度；要保护，就要加大保护力度”原则，节约集约用地。城市规划应科学布局、合理配置生产、生活、生态各类用地，注意“三生”用地之间的内在有机联系。政府处置土地，应克服急功近利，讲求土地综合效益。在生产、生活、生态用地中，对于规划用于生产的用地要加大开发强度，生活用地要考虑人们出行便利，对湿地、绿化等生态环境要加大保护力度。对于城市绿化用地和生态环境保护用地，也要秉持“青山绿水，就是金山银山”的理念，借鉴新加坡千方百计、不遗余力搞绿化，实现花园城市、花园中的城市的愿景。目前，城市或村庄、集镇规划，尤其是城市规划土地功能区隔太单一，如交通、学校、厂矿、居住、商业等用地连片不连接，互相之间缺少有机联系。所以很多国内城市会出现早晨上班人流、车流集体向某一方向奔流，傍晚又集体向反方向奔流的壮观景象，大学城学生开学后晚间灯火通明、一派欣欣向荣景象，假期里灯光寥若晨星，一派冷清凄凉的尴尬局面。

2.决策过程要民主有柔性，管理依法依规有刚性

现行《土地管理法》是开创全国人大立法全民参与讨论而颁布的一部法律，相较于其它经济法律，出台这部法律的过程是相当民主的，而且法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。对于阻挠征地不交地的行为，《土地管理法实施条例》也有明确规定处置方式和解决途径，但仍然普遍反映征地难。针对这个现象，首先要检讨立项是否民主，程序和批准够不够权威，即是否存在滥用征地权情况；其次检讨在项目征地推进过程中，有否违背法律规定的程序和环节；再次，看征地补偿是否依法、合理、到位。如果上述情况都依法依规、合理的，就应维护法律权威，体现征地的强制性。事实上，在征地实践中，应迫切研究限制征收权，把转农民集体土地所有权征地限于国家建设跨县以上的交通、水利、能源和军事项目。结合当下农村土地管理制度改革成果，对于其它公共设施和公益事业项目需要使用农民集体所有土地的，应当采取维护农民集体土地所有权不变的“征用”方式供地，有利于扩大农民集体经济组织的财产收益。同时，简化现行法定征地程序；严格征地所涉权利当事人可诉内容，适当限制和规范被征地权利人的利益诉求救济途径，节省行政、司法资源，提高行政效率；当然，土地管理部门要依法履职、言行规范。

3.遇到困境要有创新思维，变危机为机会

新加坡1959年6月独立，1962年9月投票公决、1963年9月加入马来西亚联邦的主要背景之一，就是缺乏淡水资源。目前，新加坡解决全国550余万居民用水有四条途径：由马来西亚通过柔佛海峡管道供水，占50%以上；国内雨水集水，大部分的河流都改造成蓄水池，还建设了很多人工集水区；淡化海水；处理并循环使用已用的生活用水，即“新生水”。一直以来，新加坡居民饮用水大多依赖邻国供应，由于政治、自然等因素，风险很大，且由马来西亚供水的合同很快到期。为了规避风险，不受制于人，新加坡政府早已未雨绸缪，一方面精细规划，把有限的国土面积尽最大可能使其成为“集水区”。到目前为止，全国三分之二的土地面积已经是集水区，除保护区集水区外，非保护区集水区涵盖住宅、商业与轻工业区。另一方面，早在几十年前新加坡政府就组织开展已使用生活用水的循环再利用技术研究和应用，并把通过该项技术获得的循环再利用水首创取名为“新生水”。通过大面积集水和新生水技术，新加坡已解决自己的饮用水问题，而且，新生水技术已成为新加坡对外国际合作与创利的一项产业。新加坡解决用水问题，转“危机”为机会，表明创新的力量是无止境的。俗话说，办法总比问题多，创新可以解决面临的一切困难。因此，当我们在工作中遇到困境时，只要勇于创新、善于创新，就没有跨不过去的坎，解决不了的问题，战胜不了的困难。

4.爱岗敬业，高效履职

不论是在职的官员，还是退休的官员，在给我们授课时都不约而同地说道，在新加坡政府机构和官员对待工作是不允许互相推诿扯皮的，对这一点笔者也是感慨颇多。很多人都知道，新加坡“高薪养廉”，这也许就是人家冲着“高薪”而为。但很少有人知道，新加坡的养老制度规定，政府官员退休后与普通市民一样每月只拿1000余元新币的基本生活补助，在职时要按自己的工资额20%（雇主再缴17%）为自己退休后的养老、医疗缴存“公积金”。因此，退休后的经济状况也是不太好的。对比我国现行的养老制度，觉得我们退休后的生活是幸福的。憧憬明天美好的生活，我们没有任何理由不爱岗敬业。在职时，应创新思维，岗位职责不推诿拖拉，努力完成工作任务；涉及其他岗位、部门的工作，团结协作，积极主动，不互相扯皮；遇到有分歧或困难的，分述方案和理由，及时报领导或上级组织，高效做事、不误事。