对加强城市管理行政执法的思考
——以福建南平为例

范金妹

（中共南平市委党校，福建 南平 353000）

对加强城市管理行政执法的思考
——以福建南平为例

范金妹

（中共南平市委党校，福建 南平 353000）

城市管理行政执法主体在城市管理中发挥着重要的作用，立足于福建省南平市城市管理主体即行政执法局的概况，从城市管理行政执法主体的角度出发，分析城市管理行政执法中存在的问题，从明晰执法主体权责关系、规范执法程序、完善执法保障等探索加强城市管理行政执法的方式。

城市管理;行政执法;执法行为

随着城镇化进程的加快，“人进城”成为大趋势，对城市管理工作提出了更高的要求。在南平“管好城”的具体实践中，城市管理行政执法工作得到了重视，取得了一些成效，但依然存在管理体制不顺、职责编制不清、执法人员素质较差等问题。因此，从城市管理行政执法上着手，加强城市管理的软环境建设，对提升城市整体水平具有非常重要意义。

一、南平市城市管理行政执法的基本慨况

（一）城市管理行政执法的概念

城市管理行政执法是在城市管理活动中作为行政执法主体的行政机关，行使相对集中行政处罚权，以提高行政执法效率和城市管理水平。各行政执法机关作为城市管理的主体，合理地行使行政处罚权，在城市管理过程中发挥着非常重要的作用。目前，中国各城市主要负责城市管理综合执法的部门是城市管理行政执法局，简称“城管局”或“执法局”。

（二）南平市城市管理行政执法的现状

城市不仅是生产空间，更是生活空间，老百姓的生活起居、衣食住行都与城市息息相关。城市建设管理的水平对广大群众的生活品质和幸福感有直接的影响。目前南平市城镇常住人口约139万，城镇户籍人口110万，常住人口城镇化率53.4%。因此，在“人进城”的背景下，解决好“管好城”的问题十分紧迫。

南平城市管理行政执法局作为城市管理的主体，成立于2010年12月，在延平区四鹤、紫云、梅山、水东、水南、黄墩等6个街道的行政区域开展相对集中的行政处罚权工作。目前，南平城管局为市住建局直属机构，主要承担城市市容环境卫生、城乡规划、城市园林绿化及市政和公用事业等方面的管理。除城管局之外，住建、工商、卫计、环保、食药监、公安、消防等职能部门根据各自职能，也承担着部分城市管理行政执法的职能。各执法主体部门在城市管理的过程中，面对各种纷繁复杂的问题，就如何提升城市管理水平、为公众提供全方位的服务、增强群众对城市的归属感和幸福感，成为迫切需要解决的问题。

二、城市管理行政执法中存在的问题

（一）执法主体体系尚未理顺

一是城管局执法主体地位不明确。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）规定：“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构；集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”。而目前南平城管局执法现状与这条规定不符。南平城管局为市住建局下属的副处级行政机关，根据相关管理规定，它不具备独立的执法主体资格，但在实践中，它又在中心城区行使相对集中的行政处罚权。二是各职能部门权责不清晰。各城市管理的职能部门在行政执法过程中存在各自为政的情况，没有“拧成一条绳”，执法合力尚未形成。有的职能部门对城管工作不够重视、配合不够；有的职能部门在市场准入方面把关不严、降低门槛。如目前存在的早餐屋、海西书报亭等，已经设立并开始经营，但因缺乏后续监管，占道经营、超范围经营等成为影响城市环境的突出问题。各街道、社区在城市管理中，有责无权，权责不对等，基层干部的积极性调动不起来，没有参与到城市管理中来。

（二）执法主体执法程序不规范

“重实体，轻程序”的问题可以说是执法过程中普遍存在的问题，这个问题也同样存在于南平城市管理行政执法过程中。执法主体，包括职能部门和执法人员，也就是具体行为人在执法过程中程序不规范主要体现在两个方面：一是执法程序可操作性不高。目前，南平城市管理行政执法的主要依据是1994年出台的《福建省城市市容和环境卫生管理办法》和《福建省城市建设监察条例》，这两项依据从出台至今已经有20多年的历史，依据中的很多规定已经不适用于新出现的一些问题，缺乏指导性、实用性和可操作性，已经不能满足当前城市管理的需要。二是有的执法行为不规范。部分执法人员没有严格按照法定程序来进行执法，出现了暴力执法、选择性执法、不文明执法、执法过程不公开透明等问题，这些行为在影响执法相对人利益的同时，对整个执法队伍的形象也会产生不良的影响。

（三）执法主体执法行为缺乏保障

南平市城市管理行政执法的过程中，各项保障机制不够完善，严重影响了城市管理的水平。一是相关法律法规不健全。目前，全国没有一部独立完备的城市管理专门法律，使得城管综合执法常常只能“借法执法”。如南平城管局在行使市容环境卫生管理方面的行政处罚权时，它的法律依据是《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年实施）、《福建省城市市容和环境卫生管理办法》（1994年施行）、《福建省城市建设监察条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》等条例规定，各条例规定颁布实施的时间比较久远，且比较繁杂，执法过程中没有针对性、专项性的法律依据。二是执法队伍力量薄弱。南平城区面积3.84平方公里，而执法局在编在岗79人，其中以工代干54人，约占总人数的68%，平均年龄46岁，年龄结构不合理且执法力量不足。临时聘用的130名协管员，因工资待遇低、无法取得资质等问题，人员队伍不稳定。三是执法经费保障不足。政府财政只核拨了执法人员基本支出、公用经费等，其他一些专项费用没有列入预算。如“两违”整治、执法装备等经费未列入财政预算，使得执法过程中捉襟见肘，影响了城市管理执法工作的开展。

三、对加强和改进城市管理行政执法的思考

城市三分建七分管。一个城市形象的好坏，不仅仅取决于它的风格、设施、功能、环境等硬件，更取决于它的管理、人文等软环境。要坚持建管并重的原则，加强城市管理行政执法效果，改善整个城市的软环境。

（一）明晰执法主体权责体系，解决“谁来管”的问题

明确城市管理的执法主体，理清各职能部门之间的权责关系，可以说是城市管理行政执法过程中要解决的首要问题，也就是明确管理主体，解决“由谁管”、“谁来管”的问题。

1.明确城管局执法中主体地位。根据相关规定，及时理顺城市管理执法体系，调整执法局的机构设置，使执法局在执法过程中可以“名副其实”地行使行政执法权，并按照权责对等的原则，让执法主体承担起相对应的责任。

2.健全联动协调机制。城市管理涉及到多个部门，各部门间因职责边界不清，易互相推诿扯皮。因此，要理顺各职能部门权责关系，建立健全联动协调机制，形成执法工作合力。一是推进综合执法，整合各职能部门的城市管理执法职能，建立执法综合协调机构，打破各地区、各部门、各单位的界限，改变目前城管局、执法局单打独斗的现状，形成城市管理行政执法的合力，真正建立起大城管的格局。二是下移执法重心。按照属地管理的原则，根据各地的实际情况，向各街道派驻执法机构，合理配置行政执法权，派驻机构业务工作接受上级城管部门的领导，推进城市管理行政执法城乡一体化发展，逐步实现行政执法工作的全覆盖。

3.建立执法主体责任制度。科学合理设置各职能部门间的管理权限和范围，并以正式的法律规章形式予以确定，避免各执法主体部门出现职权交叉等问题。同时，通过签订责任书的形式，明确具体的权利和责任，并将确定的职责落实到每个岗位和每个执法人员的身上，做到责任到人、权责清晰，对责任的落实情况进行定期考核和年终考核，确保执法责任真正落到实处。

（二）规范执法主体执法程序，解决“怎么管”的问题

1.培育城管执法理念。执法理念正确与否对执法效果会产生重要的影响。城管作为执法行为的主体，首先要树立正确的行政执法理念。执法人员要牢记依法履行城市管理的职能是城管部门义不容辞的责任，要坚持以法律为准绳，做到依法办事、依法行政。

2.规范执法人员执法行为。执法人员在执法过程中要注意执法方式的运用，改进刚性执法，推进柔性执法、人性化执法、文明执法，也就是在坚持依法行政、依法办事的基础上，注重维护公民的合法权益。规范执法人员的执法行为，可以通过建立合理的绩效考核、督查机制，加强对执法人员的监督管理，严格执行考核程序，充分运用考核结果，将督查、考核结果和执法人员年终评先评优、提拔任用相结合。

3.加强对执法行为的监督。对执法人员的执法过程进行监督、加强管理，对执法人员依法行政有重要意义。对行政执法的监督可以从两个方面着手，即内部监督和外部监督。内部监督主要是政府内部各行政部门对执法机关执法的监督；外部监督主要是来自社会外界的监督。内部监督要完善各项监督的规章制度，政府内部各部门对执法主体和执法人员情况比较熟悉，使得内部监督会更有针对性、更加有效，从而强化执法人员自觉依法行政的意识。加强外部监督，首先要加强社会舆论监督，加大新闻媒体对执法人员执法过程的跟踪报道，及时发现执法过程中维护群众利益、文明执法、规范执法的行为，并进行表扬，传播正能量。同时，加大对违法执法、损害群众利益行为的曝光力度，增强执法过程中透明度，让权力在阳光下运行。其次，鼓励社会公众参与到执法监督中来，畅通群众表达意见的渠道，确保公众可以更好地行使监督权。

（三）完善执法主体执法保障，解决“后顾之忧”

1.完善城管执法法律法规。要着力加快城市管理行政执法相关法律法规的立法进程，尝试建立全国性的《城市管理法》，解决目前城市管理行政执法无法可依的问题。同时，坚持依法治市，根据南平本地情况，用好地方立法权，制定出切实可行的实施细则和管理办法，加强对执法主体执法行为的领导和监督，实现执法程序的规范化。

2.加强执法人员队伍建设。一是严格执法队伍的准入和准出机制。提高城管执法队伍的准入标准，包括正式执法人员和协管员，对正式执法人员和协管员可以设置不同的岗位条件和要求，通过公开、公平的笔试、面试等程序，严把执法人员准入关口。同时，合理设置执法岗位，把执法人员的年龄、文化程度、性别等因素和岗位紧密结合，优化执法队伍的结构。二是注重执法人员专业知识的提升。执法人员进入执法队伍后，要加强对执法人员专业知识和业务知识的培训。对执法人员从业过程中急需的知识进行摸底调查，根据需求合理设置培训课程、培训内容，采用网络学习、集中面授、个人自学等方式开展学习，提高执法队伍的执法能力和综合素质。

3.保障城管执法经费支出。要确保执法的效果，必须要有经费上的支持和保障，地方财政应将城管执法经费列入预算，保证城市管理执法工作的开展。同时，执法主体部门要严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”等制度规定，对没收的物品和款项建立明细清单，明确管理的责任人，严格管理；将行政人员的具体行政行为和机关的经济利益脱钩，严禁对执法人员提出预收罚款、定工作量等要求，避免违法行为的发生。

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