林毅夫：对外援助，中国如何超越西方好心办好事？（上）

林毅夫：对外援助，中国如何超越西方好心办好事？（上）

来源｜观察者

这边厢和张维迎对战产业政策，另一边林毅夫的研究和实践并没有止步：继新结构经济学理论大旗张起之后，林毅夫继续丰富他的理论，他将目光投向了中国的对外援助上。

而这一次，不仅仅是理论。习近平主席在联合国成立70周年之际的南南合作圆桌论坛上宣布成立的南南合作学院，由林毅夫出任院长，已于9月初开学，来自20多个国家的学员齐聚北大燕园，聆听中国的成功发展经验。此前，世行工作期间，林已经帮助埃塞尔比亚及卢旺达引进中国企业投资，为非洲当地人造了无数个就业机会。

9月25日下午，北京的秋天，蓝天白云，气候宜人。观察者网编辑在这里见到了林毅夫。这一天，他带着新书《超越发展援助——在一个多级世界中重构发展合作新理念》做客北大博雅讲坛，并发表题为《南南合作机制与中国企业机遇》的演讲。

此时，距林毅夫教授离开世行有4年之久。林毅夫谈及新书坦言：这是一个新的课题，因为在世行做的大部分是与援助有关的工作。讲座还有一位气质优雅的对谈嘉宾——王燕女士。她是《超越发展援助》一书的合著者，在世行工作20年，做了大量中非发展合作与投资的研究工作。

南南合作，这是一个巨大的课题。“虽然发达国家和多边金融机构提供的各种援助高达3万亿美元，发展中国家却还是在贫困当中。”林毅夫感慨道。

原因正在于，“思路决定出路”。“发展中国家和多边机构的努力不成功，最主要的是它们的思路受到主流的发展思潮的影响，而这些发展思潮并不是非常合适的。因此，有很多是好心并没有得到好的结果”。

无论最开始结构主义提倡的重工业优先发展战略，还是后来新自由主义所倡导的彻底私有化，西方多边机构给发展中国家的药方，并没有改变他们的经济面貌。相反，被西方主流经济理论认为错误的双轨制，给中国以及东亚部分国家，带来了高速的经济增长。

2008年以来，新兴市场和发展中国家在全球GDP中的占比超过了发达国家，已经成为增长的主要引擎。随着中国政府倡导“一带一路”并牵头建立亚投行、新开发银行、丝路基金等多边金融机构，一个新时代的开端——一个新的、多极的、包容性的全球治理结构正在出现。

在持续数十年的西方援助，对发展中国家的贷款，并附带华盛顿共识的发展药方作为条件，已经证明失效的时候，中国带着“一花独放不是春，百花齐放春满园”的新发展思路，正成为援助发展中国家的一支重要力量。

那么，中国如何不重蹈覆辙，如何超越西方的援助旧思路，好心办好事？林毅夫对此有着深入的思考，包括实践经历。从金融危机后全球经济低迷期，提出超越凯恩斯主义，到如今对外援助的超越发展援助，以林毅夫为代表的中国本土经济学家的思想，正在世界经济发展的实践中，日渐被证实更加有效，从而为全球经济治理提供了不容忽视又积极务实的中国智慧。

以下是林毅夫的演讲全文，主办方北大出版社授权观察者网发布。

在今天的一个小时左右的报告里，我想谈几个方面：

第一，要解释为什么要超越发展援助，怎么超越？我想从我最近一直在提倡的新结构经济学的视角，来说明为什么过去的发展援助不成功？怎么样让传统的发展援助内涵能够有所拓宽，让发展能够真正地在发展中国家实现？

如果理解了这种扩大了的发展融资支持概念以后，我们发现，中国这样的发展中国家其实有很多新的资金来源，帮助落后的发展中国家实现国家的工业化、现代化。按照这种援助思路，这些还比较落后的发展中国家也有可能像中国、像东亚经济体那样实现快速发展。最后是一个简单的总结。

二战后仅个别发展中经济体成功跨入高收入阶段

我们知道第二次世界大战以后，大部分的前殖民地，或者半殖民地，摆脱了西方列强的控制以及影响，开始追求自己国家的现代化。

不仅是发展中国家、发展中地区自己努力，第二次世界大战以后，也成立了很多多边的国际发展机构，包括世界银行、联合国开发计划署，还有各个地区的发展银行，像亚洲开发银行、非洲开发银行、拉丁美洲开发银行等等，也给发展中国家提供发展援助。

除此之外，发达国家也成立很多双边的发展机构，像美国的USAID（美国国际开发署），还有英国、法国、德国等发达国家的双边对外援助机构。它们的目的，是希望这些发展中国家能够发展起来，实现现代化，但是大部分发展中国家，即使经过自己的努力，以及多边双边的帮助，还是长期陷在贫困的陷阱当中。

摆脱贫困是所有国家的共同愿望，也有几个经济体，比如亚洲“四小龙”，比如我们自己，同样曾经陷在贫困的陷阱当中好几个世纪，但是经过努力之后，从第二次大战以后，逐渐变成新兴工业经济体，有些已经变成高收入经济体。我们改革开放以后也快速发展，从一个人均GDP连非洲的三分之一都不到的贫穷落后国家，变成一个中等偏上收入的国家。但是像非洲、南亚、拉丁美洲国家，它们从第二次世界大战以后陷入贫困陷阱当中一直没有发展起来，这并不是个例。

从统计数字来看，第二次世界大战以后，总共有两百多个发展中经济体，到现在为止，只有两个经济体从低收入阶段进入高收入阶段，一个是韩国，一个是中国台湾。当然到2020—2025年之间，中国有可能会变成第三个从低收入变成高收入的经济体。

从第二次世界大战到现在，也只有13个经济体，从中等收入变成高收入经济体。这13个中等收入经济体里，有8个是石油生产国、或西欧周边的欧洲国家，本来跟发达国家的差距就很小，另外5个是日本和亚洲“四小龙”。

也就是说，从第二次世界大战以后，将近180个发展中经济体，跟非洲以及南亚的一些国家一样，一直处于低收入陷阱和中等收入陷阱。我想，从第二次大战以后，大家都有实现现代化、提高收入、赶上发达国家的愿望，但是成功的只有这少数几个，令人非常失望。

3万亿美元援助 很多发展中国家都没有摆脱贫困

如果我们要了解为什么有些国家和地区长期在低收入水平上，我们就要了解经济发展的含义是什么，经济增长的含义是什么。

从工业革命以后，经济发展最表面的现象是人均收入水平越来越高，这就要求这个国家的劳动生产率水平提高。那么要怎样提高平均劳动生产率水平呢？首先是现有产业必须不断进行技术创新，让每个劳动者生产出来的东西越来越多，越来越好。

第二，要不断的产业升级，新的产业附加价值要比原来的产业附加价值高，所以可以把劳动力、各种资源从低附加价值产业向高附加价值产业转移，去重新配置，这样劳动生产率水平才可能不断提高。

不仅劳动生产率水平要不断提高，随着技术发展、产业升级，经济规模越来越大，产品的市场范围越来越广，现在的产业不但要有电力、交通这些硬的基础设施，还要有法律、保险等制度保障。

此外，现代化技术和产业所需要的资本也越来越多，风险也越来越高，这就需要金融体系来动员、配置资金和分散风险。这些都会影响到一个经济体当中的交易费用。

所以现在的经济增长表面上看是收入水平不断提高，但它本质上是决定劳动生产率水平的因素——技术不断创新，产业不断升级，以及决定交易费用的硬的基础设施和软的制度环境的不断完善。

以非洲为例，非洲为什么是现在世界上最贫穷的地方，因为非洲还没有完成从传统的农业、资源依赖的产业向现代化的制造业转型。目前非洲80%以上的出口是农产品和矿产资源产品，它们的国内生产总值当中，直接来自农业和矿产资源的差不多30%。

这种情形跟中国在1979年的时候非常相似，当时中国出口产品中75%是农产品或农产品加工品，有81%的人住在农村，以农业为生。我们现在能够变成中等偏上收入国家，一个很重要的原因是我们完成了从传统农业向现代化制造业的转型，不断攀登产业阶梯，慢慢进入到后工业化的、以工业为主的阶段。

非洲吉布提的贫困儿童

发展中国家的技术创新、产业升级以及软硬基础设施的完善，可以以发达国家走过的道路作为参考，这在经济学上叫“后发优势”。因为发展中国家的技术创新、产业升级、制度完善的成本，会比发达国家更低，风险更小，所以它应该可以比发达国家发展更快。

主持人阿忆提到2000年底的时候我在凤凰卫视做节目，提出2000—2030年，中国如果懂得利用跟发达国家的技术差距、产业差距，以此加速自己国家发展，应该是有潜力维持8%的增长20年。如果这个可能性实现的话，按照购买力平价计算，我们在2020年的时候可以超过发达国家。

当然阿忆也说了，其实我们在2014年，按照购买力平价计算，就已经超过发达国家。但这只是一种可能性。在第二次大战以后，在非洲、南亚，大部分国家还陷在低收入陷阱，拉丁美洲国家一直还在中等收入徘徊，跟发达国家的差距没有缩小，理论上有可能，但实际上没有实现，这是很令人纳闷的现象，为什么？我想作为学者，我们必须去研究，去了解。

我们知道在现代化的过程当中，你要不断地进行技术创新，进行产业升级，这些都是需要投资的。软硬基础设施的完善，比如要建立电站、港口、公路，同样是需要投资的。所以投资在现代经济增长当中是不能缺少的，投资就需要资本。

二战以后，多边国际发展机构，像世界银行，还有双边发展机构，像美国国际开发署等，给发展中国家提供了很多赠款或是低息的优惠贷款，从理论上讲这些援助提供了发展中国家最短缺的资本，有了资本以后，这些发展中国家就可以进行技术创新、产业升级，完善基础设施，应该就可以发展得很快。但是据统计，虽然发达国家和多边金融机构提供的各种援助高达3万亿美元，发展中国家却还是在贫困当中。

现在中国变成中等偏上收入国家了，中国也开始对外提供援助了，在这种状况下，我们应该研究怎样使中国的对外援助，真正能够“好心办好事”，让接受我们援助的国家也能够实现现代化。就像习近平主席所讲的“一花独放不是春，百花齐放春满园”。

为什么援助不成功？

2008年，世界银行有两位诺奖获得者，一位是研究经济增长的罗伯特·索洛，另一位是迈克尔·斯宾塞，他们两个人牵头组织了二三十个来自于发展中国家、有理论基础并且有很多实践经验的专家学者，组成了一个增长委员会。

他们研究，从第二次世界大战以后，有13个经济体实现了每年7%或者更高的经济增长速度，并维持了25年或者更长的时间。从19世纪末以来，以美国为代表的发达国家长期的增长速度大约是3%，如果发展中经济体以7%或者更高的速度增长的话，就代表它的经济增长速度比发达国家高两倍还多，如果维持25年或更长时间，就可以大大缩小与发达国家的差距。

增长委员会发现这13个经济体有五个共同的特征：第一，它们是开放经济，它们用世界上先进的技术、理念，来生产世界所需要的产品，也就是利用它们的比较优势来生产，利用后发优势来发展。

第二，它们都实现了宏观经济的稳定。第三，它们都有高储蓄率和高投资率。第四，它们都是市场经济，或是走向市场经济的国家。第五，它们都有一个积极的、有为的政府。

增长委员会说这五个特征是成功的要素，但不是成功的处方，就像中药材一样，如果要成功，一定要有这五种药材，但是单单知道药材，没有药方的话还不够。因为我们知道，每种药材如果用量对的话，它可能就是良药，如果用量不对的话，它就变成毒药了。

另外我们发现，成功发展的经济体还有一个特色，有些是完全靠国内的资本积累，像日本、韩国，它们在90年代以前基本上是不欢迎外资的，也不允许它们的企业向外国借钱。

我们改革开放以后，外资进来的不少，但是虽然从总量来看相当多，但是从相对量来看，外资在我们国民经济投资当中的比重是不高的，大概在5%、6%左右。而有些国家，像新加坡，则大量利用外资。

我想对经济发展，我们不仅要知道哪些是重要的要素，还要知道有什么好的药方，这是一个在研究上很有挑战性的一个问题。因为如果只是讲成功的要素，我们可以直接看发达国家有什么，我们缺什么，然后就认为发达国家有的就是成功的必要条件，但实际上单单有那些条件是不是一定能成功，不见得。

所以我们必须清楚了解到底怎样的政策组合，才能让一个国家成功，并且表现出这些特征，这是我这些年研究的一个努力方向。

就像凯恩斯在他革命性的著作《通论》的最后一章最后一节的最后一句话所说：“是理念，而非既得利益，是成败的关键。”这就像我们常讲的“思路决定出路”，思路是最重要的。

发展中国家的农业收割景象

发展中国家和多边机构的努力为什么不成功？最主要的是它们的思路受到主流的发展思潮的影响，而这些发展思潮并不是非常合适的。因此，有很多是“好心并没有得到好的结果”。

在这种状况下，我们再看看第二次世界大战以后，发展中国家开始追求自己国家的现代化，它们当时的发展思路，发展理论，它们制定的政策到底取得了什么效果。

我们知道发展经济学是一个新的现代经济学中的子学科，它是在第二次世界大战以后很多发展中国家取得政治上的独立，要追求现代化，根据这一需要才从现代经济学中分离出来的子学科。第一版发展经济学，现在称为结构主义。

结构主义的看法是，发展中国家收入水平要和发达国家水平一样高，劳动生产率水平就应该和发达国家水平一样高，你使用的技术、生产的产业，必须跟发达国家处于同等水平。

当时发达国家的技术和产业基本上是资本非常密集的现代化产业，而发展中国家在第二次世界大战以后的产业，基本上是农业和资源产业，它们使用的技术是传统的技术。当时结构主义认为，发展中国家之所以不能达到发达国家的水平，是因为它们的产业落后，它们没有发达国家那些现代化的产业。

因此结构主义开出的药方是，如果发展中国家要赶上发达国家的话，就必须要学习发达国家的那些产业和技术，而他们又发现发展中国家的现代化产业按市场来配置资源发展不起来，因此结构主义就认为，发展中国家存在各种市场失灵。

那么，他们的建议是什么？就是必须由政府克服市场失灵，直接动员资源、资金，直接配置资源、资金到现代化的大产业。这是当时的发展思路。本来发展中国家出口的是农产品和矿产资源，进口的是现代化的工业制品，这种发展思路就被叫作进口替代战略。

这个理论好像逻辑非常严谨，跟现象观察也很一致，把发展中国家落后的道理讲得非常清楚，也非常有说服力。基本上第二次世界大战以后，绝大多数发展中经济体，不管是社会主义国家，还是非社会主义国家，采取的都是这种政府主导，去克服市场失灵，直接动员资源、配置资源的进口替代战略，或者叫重工业优先发展战略。

这种战略的结果通常是，有几年投资拉动的经济快速增长，但是经过五年十年以后，这些国家经济都开始停滞，然后危机不断，跟发达国家的差距越来越大。

我们知道，理论的目的是帮助人们认识世界，结构主义确实做到了这一点，但是理论的目的还是帮助人们改造世界，从这一角度来看，结构主义并没有达到它本来的目标。

古老的亚洲女人在街上看着正在发生的事情

于是到了70年代末我们开始改革开放的时候，世界上开始进行了各种反思，当时出现的新的思潮就是现在所说的新自由主义。对于发展中国家为什么经济发展不好，新自由主义认为是政府对市场干预过多，有太多扭曲，造成资源的错误配置。政府对经济的干预造成各种租金，也就产生了各种寻租、腐败的现象。而发达国家通常有完善的现代化市场制度，政府对经济的干预少。

当时新自由主义的看法是，发展中国家之所以不能摆脱贫困，就是因为没有像发达国家那样完善的市场经济体制，是因为政府失灵，所以新自由主义的建议是政府要退出，把各种扭曲同时取消掉，把建立现代市场经济需要的各种制度安排一次性引进来，这就是我们现在所说的“华盛顿共识”的“休克疗法”。

这种看法也是很令人信服的，但是结果怎么样，经过八九十年代的改革以后，有些经济学家开始盘点，发现发展中国家在八九十年代的经济平均增长速度比六七十年代的水平还要低，而且危机发生的频率比在六七十年代还要高，当然贫困状况也就不能解决，跟发达国家的差距继续扩大。

所以有些经济学家就把发展中国家在八九十年代的这二十年，称作是“迷失的二十年”。最近世界银行、国际货币基金组织对“华盛顿共识”的新自由主义改革进行了反思，他们接受了这样的判断：即，用意是好的，但结果很差。

再看东亚这些成功国家的政策，它们在五六十年代、七十年代的时候，推行的政策不是当时结构主义主张的用进口替代的方式，直接去发展现代化产业，迎头赶上发达国家。它们是先去发展劳动密集型的小规模产业，而且是出口导向，这种政策从结构主义的角度来看是绝对错误的，因为发达国家都是发展现代化大产业，技术非常先进，你发展这种小规模、传统的劳动密集型产业，怎么能赶上发达国家？

结果发现，真正缩小跟发达国家差距的，却是在当时推行被认为是错误政策的这些东亚经济体。在80年代开始进行转型的时候，有几个国家在转型当中实现了经济的稳定和快速发展。这些国家包括中国、越南、柬埔寨，还有70年代的一个非洲小岛国毛里求斯。

中国利用后发优势，发展自己的比较优势产业，创下了经济发展奇迹

这些国家推行的是渐进的、双轨的政策，一方面继续保持政府对经济的干预、扭曲，给原来政府优先发展产业当中的国有企业保护补贴，另一方面放开传统上受到压制的劳动密集型加工业的准入，而且因势利导，积极招商引资，建立经济特区、工业园等，来帮助劳动密集型的加工产业发展。

但是八九十年代的主流经济学界有一个共识。著名经济学家劳伦斯·萨默斯曾说，你拿一个问题问五个经济学家，会得到六种不同答案，但是对“华盛顿共识”的看法大家是一致的，而且认为，计划主义不如市场经济，但是最糟糕的就是渐进的、双轨的经济。

在香港的旧公寓

在当时主流经济学看来，这种渐进的、双轨的经济肯定是错误的，但是现在真正实现稳定和快速发展，缩小跟发达国家差距的，却是当时推行被认为是最糟糕的转型路径的国家。

这些成功的经济体还有一个特征，它们基本上都是市场经济或者是走向市场经济，好像新自由主义所讲的市场非常重要，在它们这里能够体现，但是这些国家基本上都有一个积极有为的政府，好像结构主义所讲的有为的政府它们也有。所以它既不是新自由主义，也不是结构主义。

从认识世界来讲，对于发展中国家为什么赶不上发达国家，或者没有像发达国家表现那么好，结构主义和新自由主义似乎能够解释得很清楚，但是按照这样的政策去做，基本都失败了。而且根据现在的主流理论，不管是结构主义，还是新自由主义，也没有办法解释为什么只有少数几个国家能取得成功。

在这种状况之下，当然我们应该进行反思。我的新结构经济学实际上就是进行这种反思的努力。