城市社区养老模式国际经验借鉴及路径选择

赵春江　李　玥

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）



城市社区养老模式国际经验借鉴及路径选择

赵春江李玥

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）

摘要：基于我国人口老龄化趋势日益严重的国情及计划生育政策产生的家庭结构微型化，青壮年劳动人口流动就业和生活方式转变导致空巢老人数量急剧上升，养老问题亟待解决。面对传统养老模式的效能不足及老人对机构养老的排斥性，社区养老在以社区为依托的形式上突出了地域、物力和人力的优势。我国城市社区养老模式正在发展建设中，保障制度有待完善，服务水平及发展速度急需提升。在分析国内主要养老模式及问题基础上，借鉴国际经验对我国城市社区养老模式的路径选择提出建议。

关键词：社区养老；养老模式；人口老龄化

根据《中国统计年鉴2015》数据显示，截至2014年末，全国总人口数达136 782万人，其中65岁及以上人口数达13 755万人，占人口比重10.1%，老年抚养比达到13.7%。据相关部门预测，到2035年60岁以上老人数量将达到4亿人。根据中国社会科学院《中国社会发展蓝皮书（2014）》显示，中国失能、半失能的老年人口数已近4 000万，养老压力与日俱增。

以往我国养老服务主要由家庭承担，但施行多年的计划生育政策致使中国形成独特的“4-2-1”家庭模式，由于经济的快速增长及工作的流动性增加，使越来越多的老人生活在空巢家庭中。

家庭结构的微型化、核心化致使家庭养老功能不断弱化，而我国养老机构在数量、质量上参差不齐，存在基础设施落后、专业化水平不够、需求供给不均衡的现象，养老机构无法弥补家庭养老服务空缺。为更好解决居民养老问题，我国开始在各大城市开展社区养老模式试点工作。

一、国内城市社区主要养老模式

社区养老是指老年人仍住在家中，以家庭养老为主，通过社区机构的组织管理，为老人提供上门服务及托老服务，使老年人在熟悉的环境里实现养老的方式。社区养老服务人员主体主要为家庭、志愿者、同社区居民等，在满足老人传统家庭观念的同时，创造符合各自社区特点的服务模式。目前我国城市社区养老主要有四类模式。

（一）政府主导模式

政府主导模式，在养老模式的运作中政府居统领性地位，在政策及资金上给予支持，如社区养老项目的税收优惠等，将社区养老服务纳入社区发展规划，对相关工作进行管理监督，加大社区养老服务设施的投入，政府主导模式可采用以下方式运作：

1.由政府主导，公办民营方式。政府负责建设养老站点、宏观调控社区养老服务进程，在养老站点建成后交由民间组织管理和运营，政府承担监管职责。这种模式有利于发展非营利性民营机构，政府也可资助民营组织，协调可利用资源，如对各社区实行统一管理及相关物品统一配送，在减少运营成本同时使政府有限资源发挥最大效用。

2.由政府主导，承担中介职责。政府负责制定运营标准、监督条例、法律法规及评测办法，民间组织在政府主导下负责养老服务，政府起到“支柱”和“桥梁”作用。

这种模式的典型代表是兰州市城关区的虚拟养老院。面对人口老龄化，兰州市城关区区委、区政府于2009年12月建成了由政府主导、市场运作、社会参与的虚拟养老院。其平台由政府搭建、管理并提供政策和资金支持，服务由加盟企业承担。老年人通过拨打965885服务热线向虚拟养老院提出服务需求，虚拟养老院根据所需服务向加盟企业发送指令，加盟企业服务人员在30分钟内为老人提供上门服务［1］。该机构由城关区民政局主管，老龄办负责具体实施，不直接向老人提供服务，而是发挥老人与加盟企业之间的“中介”作用［2］。

政府主导模式的覆盖范围广、资源充沛、协调性高，但存在居民对民营企业不信任等情况，因此政府要明确监管职责，落实“非营利”宗旨，化解民营企业与居民的矛盾。

（二）政府主办，层级联动模式

这种模式主要采取对政府、城区、街道、社区居委会等不同层面运用行政强制力推动的方式，使各级财政资金相互扶持，建立有针对性的不同规模服务机构。这种模式的典型代表是大连市沙河口区，其居家养老服务由四个层级组成。第一层为沙河口区政府民政局成立的居家养老管理办公室，主要负责管理养老服务体系的建立，其中包括养老服务制度制定、资金流转和筹集以及资格审批工作。第二层是负责执行养老政策的街道居家养老管理服务中心，主要工作是负责养老服务内容计划、养老服务管理、护理人员培训、养护关系协调等。第三层是由社区居委会各个街道分别管理的家庭养老服务站，主要负责采集养老需求信息和检查评测护理人员工作。第四层是具体服务对象，护理人员与被养护老人需签订相应的服务协议及承诺书，护理人员按要求记录服务笔记和财务收支明细，被养护老人按时支付养老费用。四个层级的运作由保障委员会和监督委员会监管，以保证居家养老院的顺利运作［3］。

（三）企业主导模式

在企业主导模式下，企业拥有养老服务项目大部分经营权和管理权，政府除必要的支持外，只提供建议和指导，不参与管理［4］。企业受政府委托或授权，对养老服务项目运作有较大的自主权。企业在完成基本养老服务保障后，可以对其他服务收费，用于提高管理服务水平、维护日常设施设备等。

如华爱老年事务发展中心一直致力于投资建设民办社区养老机构，在2004年创办第一家“在水一方老年公寓”后，先后在杭州市上城区建立南星街道老年公寓、在水一方益寿院等9家民办社区养老机构，服务对象已扩展到上城区各街道。其在政府的支持下，充分利用社区资源，积极发展社区养老服务，凭借高效管理和专业服务成为养老机构民办企业的典型代表［5］。

（四）政企合作主导模式

政企合作模式可分为两种：

1.政府通过承包、委托、联合经营等方式。将政府所有权的土地或养老机构的运营权授权企业或个人。这种模式一般通过招标进行选择，政企之间的合作体现在由政府承担基础设施建设、居民资料收集等前期工作，在减少企业投入成本同时节约社会资源，使企业能更专业、完善、高效、有针对性地为老年人提供服务［6］。

2.政府购买服务，由民间企业承办。这种模式中政府不再建设或投资社区养老机构，而是通过全部或部分出资方式，向相关企业组织购买服务，服务对象一般为军烈属老人或“三无”老人。政企之间的合作体现在政府负责出资购买服务并监督养老服务质量，企业负责具体养老服务的实施。企业在考虑竞争压力的情况下会提高服务质量和效率，有助于老年服务发展。如南京市鼓楼区，2003年起通过政府购买方式与“心贴心”老年服务中心合作，服务对象主要为生活不便、孤寡独居的老人。鼓楼区创建的这种“社区居家养老服务网是由区政府每年向“心贴心”老人服务中心投入一定经费购买服务，再由街道老龄办、“心贴心”居委会通过走访确定需要接受服务的老人并提出申请，由区老龄办审核，最终由“心贴心”老年服务中心为条件适宜的老人提供服务［7］。

二、国内城市社区养老模式存在的问题

（一）法律规范不健全

目前我国已出台《关于进一步规范社区卫生服务管理和提升服务质量的指导意见》《全国城市社区建设示范活动的指导纲要》等法规，规范城市社区管理，但对城市社区养老模式及服务主体、实施标准、监管评估原则等并未作出明确规定［8］。社区养老机构运行需要政府各部门协调配合，在居民及志愿者的积极参与中共同发展，但政府部门职责不明确且没有明确的评估准则，使我国现阶段不同城市社区养老机构服务质量和设施水平差距较大，部分落后地区居民对社区养老这一新兴模式信任度降低，社区养老发展受阻。

（二）政府资金支持不足，基础设施落后

城市社区养老目前主要依靠政府财政支持，政府对社区资金投入包含社区需承办的一切事务，资金不足无法改变社区养老基础设施和服务落后现状，如日常生活设施不足、健康医疗设施落后、精神文化设施缺失、专业人员聘用较少［9］。这些基础设施作为社区养老发展的基石，影响居民对社区养老的认同，使居民在社区养老模式选择上产生困惑。此外，社区自身筹集资金能力较弱，对社会资源及社区内部资源利用并未形成固定模式，面老年人对养老需求的多样化及逐渐增多的服务种类，政府的支持力度则更为重要。

（三）社区养老服务的专业化水平不足

我国目前城市社区养老服务人员大多年龄偏高、学历层次较低。而社区养老工作需要具备专业的护理知识、熟悉养老服务的工作内容、掌握精神健康沟通方法的工作人员。2006年我国民政部出台的《社会工作者职业水平评价暂行规定》，是我国社区养老服务专业化与职业化的里程碑［10］，但政府并未对社区养老工作人员进行岗位培训，也没有明确录用原则，更未对工作人员工作效果进行评估，社区养老服务无法得到保障。

（四）社会资源利用不足

我国目前主要几种社区养老模式的资金、场地等主要依赖政府供给，缺少社会公众参与和民间力量补充。政府对民间企业和志愿者的积极性调动不足，有效资源不能持续稳定投入社区养老机构建设，降低了养老服务水平，影响社区养老事业发展。

（五）民众对社区养老模式的认知存在偏差

从业人员对从事养老服务行业较为排斥，大多数人主观认为照顾老年人的工作强度较大、社会地位较低，无法认识到新型社区养老模式对社会的贡献，从而导致社区工作人员专业化水平低、流动性大、从业人员匮乏。

大部分老人仍偏好于居家养老，认为社区养老模式与中国传统赡养方式相悖，无法正确认识新型社区养老模式中居家和社区的结合与统一，对社区养老模式不信任甚至产生抵触心理。而子女方面在无法全方面照看老人的同时，认为将父母托管给养老机构有伤颜面，没有从老人的需求上考虑哪种养老方式对老人更为有利［11］。

三、国际城市社区养老模式的经验借鉴

（一）英国的社区照顾模式：政府主导、体系完整

国内社区居家养老服务理念主要是来源于国内学界对英国社区照顾模式的思考［12］。英国的社区照顾是指社区中的各方成员——家人、亲戚、朋友、邻居、志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络，与各种正式的社会服务机构——医院、养老院、福利院、精神病院以及各种康复中心等政府和非政府机构配合，在社区内对需要照顾者提供服务的过程［13］，分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两个方面。“社区内照顾”主要是由家属、邻居、志愿者等群体照顾，“由社区照顾”是由社区内的专业养老机构提供服务。

英国的社区照顾主要包括居家服务、家庭照顾、托老所等生活照料，食物、补贴、生活设施、减免税收等物质支援，医疗和精神支持，以及优化社区生活环境等整体关怀［14］。这种养老模式主要是通过政府财政支持建设社区养老机构，如雇员工资、社区活动经费、公共老年公寓和社区养老院建设及补贴等。英国政府一般是将老年人分类照管。如身体较好的老人可选择参加社区活动、通过社区接送享受各项服务；有家庭但身体较差的老人，会有专业的护理人员或义工上门照管，政府发放适当津贴；有生活自理能力但无人照料的老人可选择老年公寓；生活不能自理又无家庭的老人可选择社区老人院，这些生活场所均在社区内。

英国的社区照顾有两方面优势：其一、政府财政资金支持力度大、主导地位明确。社区照顾的主要经济来源为政府资金，通过官办民助运作。政府的主导地位明确，有效防止责任不明确、分工混乱等问题，充裕的资金供给使社区照顾得以全面稳定发展。其二、英国的社区照顾体系完整，以政府出资建设的非营利机构为主，辅以民办的商业性机构［15］。

（二）美国的退休社区养老模式：法律健全、多层次、人文化

美国退休社区养老模式分为两类：自然形成退休社区和专门建设退休社区。自然形成的退休社区是在年轻人搬出社区后，老年人不断迁入。专门建设的退休社区是由政府或企业出资建设的养老社区［16］。美国退休社区养老模式具有以下优点：

1.法律健全。美国早期即出台《老年人社区服务就业法》《住房法》及《社会保障法》等多部法律法规保障老年人的晚年生活，1935年美国国会通过的《社会保障法》包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助、孕妇和残疾儿童补助六个方面，是美国历史上第一部社会保障法案，此法同时规定由联邦税务部门征收12.4%的社会保障税，形成资金积累，划入社会保障署账户，由社会保障署管理，全部进入财政专户购买国债。社会保障税由企业主和雇员分别负担一半。之后在1959年《住房法》新增条例规定，可直接向老年人住房项目提供贷款。1968年美国联邦政府通过《住房和城市发展法》，为企业开发商和购房人员分别提供一定的低息贷款，这项政策是激励私人资本企业转向养老地产开发的重要法规，养老社区建设开始受惠［17］。1976年美国国会通过税务法案中的401K条款，以延迟缴税形式鼓励员工在职时积存养老费用，员工在职时，由员工、企业分别交纳一部分，从而形成属于401K计划的养老金。其投资收益和本金存入员工个人账户，员工在更换工作时可带走，但不可提前提取［18］。1987年联邦政府又通过《养老院改革法案》，该法案不仅提高了养老机构的服务标准，同时规制了养老机构的服务内容、质量和程序等，并对不达标者制订了相应的惩罚条例［19］。

2.多层次的养老模式。美国的退休社区有五类：退休新镇、退休村、退休营地、老人照顾中心和继续照顾退休社区。前三种退休社区适合身体状况良好，具备生活自理能力的老人。后两种退休社区可为老人提供医疗护理，适合年纪大、身体较差的老人。老人可依据身体状况及个人意愿选择退休社区［20］。

（三）日本的社区养老服务：市场主导、法律政策完善

日本人口老龄化现象特别严重，根据2014年4 月15日日本总务省发布的数据显示，截至2013年10月1日，65岁及65岁以上老人增加110万人，达到3 190万人，占总人口比25.1%。逐渐升高的老年人口促使日本的养老方式不断改良。日本社区养老中心的工作人员和服务人员大部分是志愿者，在管理员的带领下服务社区养老。日本社区养老服务主要具有以下优点：

1.完善的法律体系。早在1963年，日本制定了《老人福祉法》，初步确立老年人医疗、护理方面的基本内容及原则。1964年，厚生省修改《公营住宅法》，主要针对老年人居住环境改善。1986年日本修改的《老人保健法》，规范完善了老年人健康和看护方面的运营制度和设施建设原则。1987年日本为鼓励国民参与老年人看护工作、培养专业看护人才制订了《看护福祉士法》，强化老年人护理和治疗工作，并于1989年制订“推进老年人保健福祉的10年战略计划”，希望加强老龄人口保健福祉来使医疗、保健和看护结合，实现“瘫痪卧床老人数量为零”目标［21］。1995年，日本颁布《老龄社会对策基本法》，允许民间组织及私人企业投资建设养老机构。2011年，日本修改了《看护保险法》，增加了“定期家庭访问和及时对应型看护护理服务”“复合型服务”、创设看护预防和日常生活支援综合项目等内容。同年修改的《老年人住宅法》推出附带看护服务的老年人住宅，此次修改标志着日本老龄住宅以及居家养老福祉服务政策体系得以形成［22］。日本法律对国民养老的侧重点主要体现在人文方面，对看护人员的培养、养老设施的建设值得我国借鉴。

2.市场主导，注重品质。目前日本主要有四种社区养老服务机构：以政府力量为主的养老机构，得到政府资助、自行管理的民办养老中心，由志愿者自行组织的养老关怀服务中心，以及民间企业低收费的养老机构。政府倡导各类组织机构共同参与养老服务事业，提高资源的利用率，提升服务水平，为老年人提供专业化服务。

面对我国城市社区养老模式现状及存在问题，借鉴国外较为成熟的城市社区养老模式，有利于推进和构建适合我国国情的养老模式，使其在调整改善的同时得以迅速发展［23］。

四、我国城市社区养老模式的路径选择

（一）以完善法律法规为基础，落实监督机制，明确政府职责

1.我国城市社区养老模式的后续发展应从完善相应的法律条例、颁布具体的社区养老政策着手，如老年人福利保障、社区养老从业人员就业法、社区养老基础设施准则等相关法规，使社区养老事业发展有法可依。

2.政府应明确各部门在社区养老事业的职责，建立有效的监管机制，实现对公务人员、政府拨款、社区管理人员、社区基础设施及服务水平的监督等，使社区养老政策落实到相应社区。政府应引入服务项目评估机制，科学评估城市社区养老工作。完善监控机制是社区养老服务体系的重要组成部分，包括对日常的养老服务工作进行常规监督，建立规范的质量监督与标准的健康评价系统和服务质量评价与反馈系统［24］。

（二）运作模式以政府为主企业为辅

我国省市社区养老发展不均衡，无法统一设定城市社区养老模式。目前各地社区养老机构发展水平参差不齐，发展目标不明确，因此以政府为主体的社区养老模式更适合我国国情。

在我国，政府具备高协调性、高权威性、覆盖范围广等优势，以政府为主导，能有效减少城市社区养老发展进程中出现的争议，有利于宣传社区养老模式的优点，让老年人乐于接受新型养老模式。同时，民间企业的资金、人力、物力较为充裕，能弥补政府财政支持不足。因此，应在政府主导下，根据各省市财力和养老服务需求灵活设定不同模式。以企业为辅，还可补充政府无法满足的多样性、高端社区居民养老服务市场空缺。

（三）根据养老需求分类管理，实现社区养老多元化

在以政府为主体、企业辅助承办的前提下，应从服务角度探索适合我国城市社区养老模式的发展路径。具体如下：

1.居家型社区养老模式。以家庭养老为中心，在社区养老的帮助下为老年人提供服务，适合家中有亲人、身体健康的老人，是我国未来应采取的主要社区养老模式。居家型社区养老模式在没有房屋成本的前提下，工作人员的服务对象和内容更为灵活，社区可将资金更多地投入对老人的生活照料、精神慰藉上，为老人提供更完善的服务。

2.医护型社区养老模式。医疗服务一直是老年人最为看重的养老服务指标，我国社区养老机构一般没有单独属于本社区的医疗机构，而是几个社区共用一个社区医疗机构，这种医疗机构一般没有完整的医疗体系。在未来的社区养老规划中，社区可选择与大型综合医院合作，如邀请权威医生定期到社区坐诊、将社区的医疗需求及时传输到综合医院等，为老年人提供周到、便捷的医疗服务［25］。

3.公寓型社区养老模式。对于对医疗、娱乐、商业等服务有需求，同时要求生活环境安静私密的老年人，公寓型社区养老模式更为适合。这种模式是通过在一个区域内建设老年公寓、医院、商业区、娱乐中心等产业，形成一个“养老社区”。公寓型模式可通过政府招标，企业承办完成，但资金投入大，服务人员数量多。这种模式适合于经济发达地区，是未来城市社区养老的发展趋势。一旦形成固定的养老社区，老年人的各种需求均能得到满足。

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作者简介：赵春江（1973-），男，哈尔滨商业大学学报编审，研究方向为社会保障。

中图分类号：D669

文献标识码：A

文章编号：1672-3805（2016）02-0039-06

收稿日期：2015-12-19