政府财务信息网络披露质量评价及策略选择

李键　谢华王

【摘 要】 经济高速发展带来政府财政收支增长，民主建设日益完善，公众参政意识逐渐增强，要求加强阳光政务的建设，促使政府网络财务信息披露迈上了一个新的台阶。文章以政府财务信息网络披露的现有理论为依据，以财政部和S省财政厅对网络信息披露的实践为数据来源展开理论和实践研究，进而针对政府财务信息网络披露存在的报告体系不完善、内容不健全、披露形式和范围不确定等缺陷，得出要深入推进预算改革，加强信息公开，建立健全政府财务报告制度，同时促进政府会计与政府审计的协同，构建政府财务报告审计和监督机制。

【关键词】 政府财务信息； 网络披露； 政府财务报告； 策略选择

中图分类号：F235.1 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）04-0011-04

经济高速发展带来财政收支增长，民主建设的完善使公众参政意识逐渐增强，要求对政府的公共管理活动进行监督，党的十八大更是对政府的执政能力提出了新要求，科学技术发展催生了政府信息网络披露。因而，在新环境下对于政府财务信息网络披露的理论及其发展出路的研究就显得尤为重要。

一、文献评述

政府披露的财务信息零散，没有形成体系，加之特殊的一党制政治体制，以预算报告和三公经费披露为主的收付实现制存在诸多问题。鉴于国外率先改革的方式及取得的成效，我国应当从政府财务信息披露的目标、主体、载体和行为四个方面构建理论框架（陈志斌、潘俊，2011），从体制改革、施政行为、工作作风上促进透明政府的建立，以网络为信息传播载体，充分进行政府财务信息网络披露，提高政府透明度。

政府财务信息披露受诸多因素的影响，其披露是否完善直接影响到政府透明度的高低。财务报告、严格的法律法规约束、不同程度和范围的权责发生制会影响政府财务信息披露，与之相关的财务透明度受到政府财务资信状况、级别及相关的债务杠杆影响。何玉、杜威（2012）对中国346个地方政府进行实证分析后提出诸如政府规模与政府级别的客观因素不会显著影响政府财务透明度，其主要受居民受教育水平等主观因素影响。除了政府以外，外界因素诸如媒体、意见领袖与公众的关注度影响着政府财务披露的效果（张琦等，2013）。

政府信息披露的方向是民主化、透明化，明确不同的利益相关者对于信息使用的成本和效益，从而确定政府信息披露的均衡水平，恰当地进行政府信息披露。有效的政府财务信息披露可以引导相关的使用人作出正确的决策，减少因为信息不真实带来的损失，但是公众往往对于财务理论缺乏相应的专业素养和有效的获取渠道，容易对政府财务披露的信息产生误解。关于新形势下如何以网络进行预算报告和三公经费的披露还有待探讨，本文拟就这两方面对其展开讨论，并得出相应的策略选择。

二、政府财务信息网络披露质量与影响因素分析：以S省财政厅和财政部为例

政府财务信息网络披露质量的高低可以很好地从各个维度评进行评价，Caba，Rodriguez and Lopes（2008）通过评价网站上公布信息的内容、内容的质量特征和信息可获得性三个维度建立DI（披露指数），具有一定的实用价值。基于此理论，对财政部和S省财政厅的财务网络信息质量进行评分。选取S省财政厅有以下两个原因：S省政府没有进行三公经费的披露，只有其部分部门进行披露；相比较来说，财政厅公布的信息较为完整，按时公布了2013年的决算报告和预算报告，鉴于中央部门的政府信息披露是地方政府信息披露的样板，因而选择财政部与S省财政厅的信息进行对比。评分的原则是，三大维度分别赋予6分，总体上对于各个子项目平均赋值，不同部门赋值稍有差异，具体如下：

（一）内容维度评价

内容维度由基本内容、披露内容详细程度和财务信息构成，每一类按照所含的项目数赋予1分。对于披露内容详细程度上，从决算信息是否与当年预算和上年决算信息进行比较，当年预算信息是否与上一年度预决算信息进行比较来进行评分。三公经费详细列出的原因是“近来三公经费的披露是公众关注的重点”，其是否详细披露直接关系到政府财务信息披露的最终判定。对于比较项目采取级次打分的方式，满分为0.25分，分为4个级次：

（a）绝对数和相对数有其一，赋值0.1；说明具体变动原因，赋值0.2。

（b）绝对数和相对数都有，赋值0.15；说明具体变动原因，赋值0.25。

具体评分见表1。

1.数据分析

除了非财务信息，财政部在内容维度上优于S省财政厅，究其原因，在于财政部不仅提供了财政拨款预决算的相对数和绝对数，还对相应的变化进行了简要的原因说明，在收支及政府拨款支出上，对于决算信息和预算信息还进行了比较。但是也存在需要改进的地方：政府的自有资产、负债状况并没有进行披露，报告内容不健全、不规范，预算信息并没有更好地利用决算信息，决算信息未真正参考预算指标；对于热门关注点三公经费的信息，财政部披露的详细程度也优于S省财政厅，信息公布涉及广泛，缺乏具体接待对象、具体项目的对应花费、横纵向的比较。但总的来说，财政部落实党对政府三公经费披露的要求，值得地方政府学习和借鉴。

2.影响因素分析

财政体制改革需要顶层设计和问题导向相结合，财政部的财务信息网络披露对于地方具有示范和引导作用，因而在政策推行过程中优于S省是有一定道理的，但自财政分权使得地方政府成为独立的经济利益主体，地方政府拥有很大的自主权，利用政府政策在为经济发展谋利益的同时，也为自身牟取不当利益。这使得预算报告主要显示公共基础建设科目的汇总，预算信息的收支计划、执行情况和增长状况，三公经费可以不公开的部门就不公开，公开的内容也仅仅是三大类的消费科目预算额及其实际支出额，对于详细的明细账目则不予以公开。加之这些敏感财务信息如果公开过于详细，势必引来围观，容易引起公众的“热评”，因此多数政府对于财务信息公开持有非常谨慎态度，造成披露的财务信息近乎流于形式，表面上，既满足党对政府执行力的要求，又可以满足公众对公开财务信息的呼声。因而，现行的体制和政府财务信息公开、公正、透明的要求存在冲突，政府要在时代发展要求和自身利益取舍中找出平衡点，任重道远。

（二）质量特征维度评价

信息的完整性、及时性、可比性、可理解性、相关性和可靠性是衡量会计信息质量的重要因素，对于政府财务信息网络披露的评价采用这些指标具有理论依据，而对于特殊的网络获取途径，给予这些指标更具体的划分模式，更具有实际意义。特别的，可比性因素从是否提供三年的可比数据、是否提供了会计信息的比较总结进行评分，可理解性从是否提供图表数据以及解释性文字进行评分，相关性从是否提供了管理层业绩的技术报告以及政府间的排序排名来评分，每个指标赋予1分，具体的小类再平分1分，具体的评分见表2。

1.数据分析

由于政府财务信息的严谨性，通常披露的时间、内容范围、形式都有一定的硬性要求，因而财政部和S省财政厅在披露信息的质量上不相上下，都得到了一半的分数，但是对于会计信息评价、相关性和可靠性上，得分为零，也就是说，政府财务信息披露的信息质量存在不足。

2.影响因素分析

一是由于政府体制的特殊性，使得财务学者对于政府财务信息的评价谨慎又谨慎，不像企业，基于市场机制原理，财务学者对企业各项收入、支出进行各项指标的评估，但对于政府来说，信息具有巨大的隐蔽性，阻碍外部财务学者对其进行分析，内部学者基于保密原则，很难对外对财务信息作出真正的合理解释。

二是各个地方的政府由于经济、文化发展的巨大差异，很难对同一金额的投资所能给该地方带来的经济效益进行定量的评估，加上地方政府所处的发展阶段也会影响到政府财务信息评价的指标，另外公开的口径、时间、途径、披露方式等没有统一的标准，这些都对政府之间的排名造成障碍。

三是由于政府审计是监督政府、提倡反腐倡廉的重要手段，是受托责任关系中联系委托人和受托人的桥梁，但是由于现有审计结果公告还不全面，不可避免地会造成一些审计结果的不公正。

（三）信息可获得性维度评价

对于网络披露的信息来说，获得的途径就是网页，基于此，我们针对网络应有的特点和财务信息的独特性对披露的信息进行评价。信息可获得性从是否有财务信息的特定部分、网站地图、搜索栏，访问信息的便利性主要从是否具有超链接，数据操作的便利性从是否具有网页格式、数据文件格式，与信息使用者的互动从是否提供了相关负责人的联系方式分别进行评分，各赋予1.2分，小类再平分1.2分，具体的评分见表3。

财政部因在财务文件中有超链接得分高于S省，总的说来，财政部和S省财政厅网页设计并不完善，一方面表明网络披露的方式还不够成熟，诸如没有Excel表格数据，不便于公众对数据进行进一步的加工与分析；网络披露并未考虑财务信息的专业性，仅仅提供专业名词的解释对于使用者来说，需要有一定的专业知识。另一方面，网站管理和宣传不足，公众无法根据阅读习惯向网络建设者提供意见，也无法及时知晓财务信息更新的情况。

（四）小结

披露指数DI越高代表部门公开的信息就越全面越详细，部门公开财务信息的态度就越主动。在总分18的情况下，S省财政厅9.11的DI指数低于财政部11.75的分数，财政部信息网络披露总体上好于S省财政厅，主要差别体现在对预决算信息的比较和三公经费的具体开支情况，但是两者存在着同样的问题：在预决算信息披露比较中，财政部的得分虽然稍比财政厅高，但是对于具体的变动数额、比例情况及其原因的揭露都没有进行系统的披露，S省政府财务信息披露质量不高，不够完善，在披露的内容上，二者公布内容并不全面，缺乏明细科目的披露；在披露的形式上，缺乏相关规章制度的规范；当下热点话题三公经费的内容缺乏明细账目的披露，缺少绩效评估、相应的排名以及对会计信息的评价，公开的形式和范围不确定，落实问责制度难度较大。

三、提升政府财务信息网络披露质量的策略选择

（一）细化预算科目，健全政府财务报告制度

以政府预决算信息为主的政府财务信息披露已经不能满足当下公众的需求，应结合我国政府的体制特征，既要注重财务预决算信息披露，结合各个部门具体的职能分工和收支的不同性质，划分具体的明细科目，对于重大的开支，备注具体的用途，对其变化的科目醒目标注，并辅以原因解释，让使用者加以区分和对比，权责分清，便于监督和追责；又要兼顾关于政府资产、负债、权益方面的财务会计报告制度的建设，辅以各个附注，细化财务会计报表，甚至对于可能会影响政府财政收支发生重大变化的经济发展规划、政策规章制度法律也应该进行披露。也就是说，政府财务信息披露的客观要求不仅要全面地反映出政府行政期间所能掌控的资产情况，更要能准确显现出政府债务和因其要大力开展公共事业所能具备的融资能力。

（二）完善网络披露方式，规范网络披露行为和质量

对于网络披露的报告，需要规范报告披露的内容，保证财务信息的连续性，甚至利用网络披露特有的优势，从多方面优化财务信息获取方式，如采用链接、网站地图、提供在线咨询、网站管理者的联系方式等，甚至可以同时配备相应的管理员协助公民进行政府信息的查阅，确保正确地获取信息；也可以发挥网络舆论力量，对于财务信息披露的详细程度采取网上投票的形式，这样不仅减少政府工作量，而且可以针对公众关注的重点进行披露，提高信息的质量和披露的效率；充分发挥网络优势，利用社交媒体手段，如建立官方微博及时通知政府财务信息更新信息，建立专门讨论区，广征公众意见，充分发挥网络对政府财务信息披露的积极效应。

（三）促进政府会计与审计的协同，构建政府财务报告审计和监督机制

规章制度和法律尚缺，导致披露方法、科目、口径等无章可循，这些无疑加大了政府审计的难度，加上政府自己出具年度报告和进行信息披露，一定程度上有失公允性。因此，加强法制的建设尤为重要，通过推动诸如《会计法》《预算法》的修订，可以从外部很好地推进政府自身管理，规范政府信息披露。甚至如果能仿照企业的财务运作那样，由会计事务所提供审计报告，通过审计结果对政府财务信息披露的质量进行排序，并对相关财政收支进行专业解读，无疑会提高政府的主动性和公众的积极性，势必进一步加强政府信息披露审计的规范性，提高财务信息的可靠性、透明度，促进阳光政府建设，逐步转变政府一贯作风，做到每笔物资都物尽其用，每笔账目都清晰明了。

四、结语

信息技术的变化确实带来了政府财务信息披露方式的重大变革，但信息技术能否真正带来财务信息质量、方式的重大变革，权责发生制是否能在中国有效推行，政府财务报告制度能否得以建立，这些都将是改革中面临的主要问题。可以肯定的是，网络财务披露这一方式必然为政府财务信息披露改革注入新鲜血液，成为21世纪政府财务信息披露的宠儿，带来的将是全新的信息获取模式。

【参考文献】

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