我国狱务公开新探

王　佳，张　帆

(上海政法学院 刑事司法学院，上海 201701)



我国狱务公开新探

王佳，张帆

(上海政法学院 刑事司法学院，上海 201701)

在我国，相较于社会发展的整体要求与社会大众的期待，监狱工作仍有许多不足和亟待改进之处，其中，最主要的便是狱务公开。狱务公开指的是监狱以适当的方式，将执行刑罚工作的主要依据、程序、结果，向罪犯及其家属和社会公开并接受广泛监督的一种措施。狱务公开是极为必要的，在我国施行具有理论及实践依据。可以说，狱务公开是我国目前监狱执行刑罚工作的一大进步。

监狱；执行刑罚；狱务公开

从某种角度讲，狱务公开是我国监狱系统的阳光工程，有学者形象地将其比喻为“打开天窗说亮话”，笔者认为比喻为“打开门窗让人看”更为贴切，当然这并非指监狱所有事务的公开，而是一个特定的概念。狱务公开是指我国监狱为了确保依法公正执行刑罚惩罚改造罪犯，将执行刑罚过程中所做的相关事项以及职责、权限、内容、条件、程序与结果等，依法通过一定的方式向罪犯及家属和社会公开，广泛接受社会各界公开监督的一项制度。从源头上讲，首先，狱务公开是政务公开的一部分；其次，狱务公开是行刑公开的主干部分。那么，狱务公开有怎样的必要性？狱务公开的实践经历了怎样的过程？狱务公开该如何实施？本文将对这几个方面的问题进行探讨。

一、狱务公开的必要性

狱务公开是为了适应社会主义市场经济和建设高度的社会主义民主的需要,也是为了创造性实施依法治监,建设有中国特色社会主义法治监狱的需要。这是一项宏伟的“阳光工程”，在我国的实施非常有必要。

(一)狱务公开是依法治监的必然要求

法治国家建设要求依法治国，依法治国要求构建法治政府，法治政府建设中依法治监是必然要求。依法治监需要狱务公开,狱务公开也为依法治监创造了实施的途径、方式与制度。在现代法治语境下，监狱执行刑罚应该在法律的规范与制约之下，以依法管理监狱为前提，才能依法执行刑罚、惩罚改造罪犯。监狱执行刑罚必须依法公开进行，彻底改变以往封闭的或者半封闭的执行刑罚模式。微观上讲，狱务公开制度，是依法治监的有力保障；宏观上讲，狱务公开可以确保监狱有效运行，沿着依法治监，建设有中国特色社会主义法治监狱的方向发展。

(二)狱务公开是强化权力制约、促进廉政的必然要求

国家权力与公民个体权利的均衡是现代宪政理论的一大基本原理，这一基本理念无疑具有相当的普适性，我国监狱自然不会例外。〔1〕诚然,由于罪犯法定身份与监狱职能定位的特殊性，在监狱这样一个特殊的行刑权力场域内无法苛求国家权力与公民个体权利的完全均衡，但使监狱行刑权与罪犯基本人权在一定范围、一定程度内的相对均衡是可以实现的。要想实现监狱行刑权与罪犯基本人权的适度均衡，狱务公开无疑是一种不可或缺的制度保证和有效途径。

我国监狱是执行刑罚的机关，监狱人民警察是依法执行刑罚的工作队伍。法律赋予监狱机关和监狱警察管理监狱,组织实施执行刑罚、改造罪犯的职能、责任、权利和任务。然而部分监狱警察人生观、价值观产生畸变，贪恋金钱、权利，滥用权力，任意妄为，致使权力腐败。其焦点、热点主要集中反映在对罪犯的减刑、假释、保外就医的处置上，通过“暗箱操作”不按法定条件、法定程序办事，弄虚作假，玩弄权术，利用手中的职权与罪犯或罪犯家属进行交易。“提钱出笼”的情况屡屡发生，造成了严重的社会隐患与恶果，使民众反响强烈。而狱务公开制度的进一步推进可以强化权利的监督与制衡，使监狱机关和监狱警察权力运行规范化、民主化、法律化、透明化，进一步加强了廉政建设，抵制、预防权力腐败的滋生。

(三)狱务公开是保障罪犯权益的必然要求

知情权的正当诉求是狱务公开的法理基础，人身自由被限制的罪犯是特殊的权利群体，他们与外界的空间相对隔离更加突显出满足其知情权的必要性和正当性。狱务公开不仅是罪犯获得自身合法权利的程序性保证更是实现路径，监狱当局应当尊重和善待在押罪犯的合法权利及人格尊严，通过狱务公开切实保证罪犯的基本人权。〔2〕狱务公开可以切实保证罪犯正当、合法权利得以平等实现。

(四)狱务公开是更好地帮助罪犯改造的必然要求

首先，狱务公开架起了监狱与罪犯家属之间联系的桥梁，有利于罪犯亲属快捷、方便地了解掌握亲人在狱中的思想和表现，以便于规劝、帮教；还能使监狱警察及时了解罪犯思想动态，更好地掌握罪犯心理变化，这样可以更有针对性地对罪犯进行教育改造。其次，狱务公开能够有效保障罪犯合法权益，减少对矫正教育和监狱警察的敌视心理，减少狱内不安全因素，促进监狱监管秩序的稳定，使罪犯拥有更良好的改造环境，提高罪犯改造积极性，促使他们在激励、在希望中改造，帮助他们早日回归社会。

二、我国狱务公开的演变

(一)早期的狱务公开

较早的狱务公开实践可追溯到20世纪80年代，据笔者所收集到的资料来看，河南省第一监狱在1988年就在罪犯减刑、假释工作中推行了“三公开、一推荐”的制度，可能是早期的狱务公开制度。1994年《监狱法》颁布之后，许多监狱就已经开始对狱务公开制度进行了积极有益的探索，这些都可以算得上狱务公开工作的雏形。〔3〕早期的狱务公开可以说是狱内狱务公开。

1997 年党的十五大报告中明确指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”“坚持公平、公正、公开的原则, 直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”并强调政府必须接受人民监督，也必须受到法律的监督。要做到这一点，必须全面建立健全权力制约机制，而最有效的方法便是在关键的部门机关实行公开办事制度。十五大报告虽然没有明确指出狱务公开，但暗含着监狱狱务公开的发展方向。因为监狱属于政府机关，理所当然应该接受人民群众监督，不能例外。1998年年初，浙江省监狱系统开始在乔司监狱、第二监狱、第五监狱试点狱务公开，并以此为基础，形成了完整的狱务公开制度。〔4〕这可以说从个别监狱的探索发展到了制度性的试点直至制度性的推进，这相较于早期的狱务公开是具有一定进步性的，但是其仍然是狱内狱务公开，而非我们今天所倡导的面向社会的狱务公开。尽管如此，十五大报告明确提出的原则,为狱务向社会公开埋下了伏笔。

在十五大的号召下，地方监狱系统在狱务公开方面迈出了新的一步，即狱务公开由狱内公开转向向社会公开。1998年年末，山西省监狱局向社会公布“山西省监狱系统文明执法向社会公开承诺的十项内容”，决心在各个环节严格依法对罪犯执行刑罚，社会各界人士以及罪犯亲属被聘请担任文明执法监督员，对监狱人民警察的执法情况展开监督。地方政府监狱系统实施的狱务公开由试点正式形成制度，并且得到了中央的认可和支持，由此狱务公开从地方层面上升到了中央层面。为了保证刑罚正确执行，维护国家法律严肃性，加强执法监督制约机制，1999年7月司法部下发了《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定》，全国部分省市监狱系统，如浙江、北京、广东、福建等省市在实践基础上, 率先正式推行了狱务公开制度, 有的召开了关于推行狱务公开制度的新闻发布会，有的制定了较为系统详细的实施办法。〔5〕经过一段时间的发展创新，监狱工作取得了一定的成效，监狱执行刑罚透明度得到进一步增强，监狱人民警察的执法水平得到进一步提高，调动了罪犯的改造积极性，维护了监所秩序的持续稳定。

根据全国监狱实践探索的经验，为了完善狱务公开制度司法部于2001年年底颁发了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》，明确狱务公开的指导思想和原则，进一步细化公开的主要内容和方式、监督途径、组织领导和工作要求〔6〕，进一步地规范了狱务公开工作，推动了狱务公开健康发展。狱务公开进入了快速发展时期，全国监狱系统公开执法依据、过程和结果，自觉接受社会监督，使人民群众切实感受到了监狱严格规范、公正文明的执行刑罚形象,收到了较好的社会效果。但是,随着经济发展和社会主义民主法制建设的推进,狱务公开整体工作水平，特别是公开的内容、机制、方式方法等方面仍与人民群众的新要求、新期待存在差距，这亟须予以完善。〔7〕

(二)狱务公开的新发展

2014年党的十八届四中全会明确提出，推进政务公开，杜绝暗箱操作。全国监狱系统在此背景下也积极响应，全面深入推进狱务公开工作，深化公开制度建设，完善公开内容，创新公开方式方法。〔8〕随后司法部《关于进一步深化狱务公开的意见》在2015年4月初应运而生。这标志着狱务公开有了新的发展，一是由行业层面扩展到了全国层面，二是由政府政务的高度上升到了党领导国家的高度。

2015年4月1日司法部为了进一步增强监狱执行刑罚透明度,促进执行刑罚公平公正,提升执行刑罚公信力，根据《中华人民共和国监狱法》等有关法律，结合监狱工作实际，印发了《关于进一步深化狱务公开的意见》。该意见的颁布实施，是司法部贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，实现依法治监和推动法治中国建设、平安中国建设的一项重要举措，对于进一步深化狱务公开工作，保障罪犯合法权益，规范监狱执行刑罚行为，提升监狱执行刑罚公信力，预防司法腐败，促进社会公平正义具有十分重要的意义。〔9〕

在这样的背景下，全国监狱系统纷纷采取措施，进一步丰富狱务公开内容、完善狱务公开形式，健全行刑监督制约机制。狱务公开制度的普遍实施极大地调动了罪犯改造积极性，使得罪犯家属也能更明确地知悉其在狱中的动向，令社会大众也能更好地监督监狱运行。狱务公开制度的进一步推进也进一步畅通了社会对监狱监督的渠道，消除了对刑罚执行的误解与偏见，保障了罪犯的合法权益，增强了罪犯的法律意识。我国监狱也借此树立了公开透明的形象，一改以往的封闭晦暗的形象，转变了以往民众对监狱的态度与看法。

三、狱务公开的实施

推行狱务公开制度，是我国监狱建设和行刑文明进步发展的体现，也是我国监狱管理工作走向现代化、科学化、法制化的重要标志。〔10〕要使得狱务公开制度得到更好推进，我们就有必要了解掌握狱务公开的内容与方式。

(一)狱务公开的内容

狱务公开要公开什么呢？可以按照两个线索来界定。其一，排除法，只需说明不能公开的内容即可，余下皆为可以公开的；其二，列举法，一一举出可以公开的内容，未被列明的即不能公开。根据实际情况来看，狱务公开的主要内容有：监狱的性质、任务和宗旨；监狱警察执行刑罚权利、义务，以及执行刑罚依据、纪律要求和行为规范；罪犯法定的权利和义务；罪犯收监的规定；罪犯考核、分级处遇的条件和程序；罪犯通信、会见的规定；罪犯行政奖励的条件、程序和结果；罪犯行政处罚的条件、程序和结果；罪犯减刑、假释、监外执行、保外就医等执法环节；罪犯释放的法定条件和程序；罪犯的生活、卫生、医疗、劳保等方面的必要保障；罪犯及其亲属申诉、控告、举报等方面的权利及途径等。同时我们应当注意狱务公开针对不同的对象所公开的内容也是不同的，这是我国监狱工作的发展进步。就比如监狱可以向罪犯近亲属公开有关罪犯的个人服刑信息，公开的内容可以包括：监狱的名称、地址及联系方式；对监狱提请罪犯减刑、假释、暂予监外执行建议有异议的处理方式；监狱批准罪犯通信会见、离监探亲的结果等与向社会公众公开的内容是不尽相同的。针对在押罪犯，监狱也应向其公开监狱执行刑罚和管理过程中的法律依据、程序、结果,以及对结果不服或者有异议的处理方式等。分类公开，是我国目前狱务公开工作推进中的一大亮点。

以上所谈皆为可以公开的内容，那么监狱有没有不能公开的内容呢？当然有，例如监狱警戒安全设施、监狱警戒安全布局、监狱武器装备等等。总之，凡是涉及维护监狱安全、行刑秩序、罪犯服刑生活劳动教育安全的事项均不在公开之列，这是出于确保监狱安全、秩序、利益不受侵害的目的；出于确保监狱人民警察生命、身体健康、合法利益保护的需要；出于防止罪犯逃脱、狱内违法犯罪的需要。这些内容属于监狱的行业秘密，不公开理所当然，社会各界、犯罪人、犯罪人家属、被害人也都无可争议。

(二)狱务公开的方式

狱务公开应怎么公开呢？这既涉及狱务公开的输出方式，又涉及社会各界的摄入方式，这两者需要无缝对接。狱务公开的方式选择必须满足输出与摄入无缝对接的需求标准。就此来看，狱务公开的方式主要可分为传统方式的狱务公开与新兴方式的狱务公开两种。根据实践来看传统方式的狱务公开主要有监狱通过报刊、广播、电视等传统媒体公布狱务公开的要求和内容，宣传狱务公开的做法及其成效。设置监狱发言人，对狱务公开过程中的重要活动，可以通过召开新闻发布会、组织新闻单位来监狱采访等形式进行重点宣传。设立狱务公开专栏，运用监狱报、狱内广播、闭路电视、罪犯教育网等媒体公布狱务公开的内容，在罪犯生活区、会见室等场所设置举报箱。建立健全监狱机关领导的接待日制度，及时接待有关咨询来访；完善信访制度，做到件件有记录，事事有回复。各地还根据狱务公开工作需要，主动开展街头咨询活动，上海部分监狱还定期设置开放日，主动邀请罪犯家属、执法监督员、媒体人士深入到监狱中来，一扫曾经社会对于监狱的误解。有些监狱还印发了《狱务公开手册》作为罪犯入监教育教材，使每名罪犯、来监探视的家属、来监考察的社会各界人士能够了解到狱务公开这一政策。

在利用传统形式来实现狱务公开的同时，部分监狱还积极利用现代信息技术创新公开方式，拓宽公开渠道，使罪犯近亲属和社会公众能够更加方便、快捷地获得公开信息。如江苏监狱通过设置狱务公开热线，设立自助查询终端等措施来推行狱务公开，目前我国许多监狱还通过微博、微信这样的新型平台来落实狱务公开。许多监狱都紧跟时代潮流，利用新技术，通过新平台来进行狱务公开。有的通过在会见场所设置电子显示屏、狱务公开信息查询终端，向罪犯亲属提供信息查询服务；有的通过设立狱务公开服务热线，解答罪犯近亲属提出的疑问；还有的通过运用手机短信、微信等现代信息手段,向罪犯近亲属及时发布罪犯个人服刑改造的相关信息。目前我国许多监狱还通过政务微博、微信公众号等新兴媒体来落实对社会公众的狱务公开。这不仅丰富了狱务公开的形式，还增强了狱务公开的影响力和舆论引导力，为我国狱务公开的发展提供了强有力的助力。狱务公开理应常态化、普及化，但无论是传统方式还是新兴方式的狱务公开，都不应影响监狱的正常运行，而社会上对其的监督也不能影响到监狱的正常运行。

四、狱务公开的意义

狱务公开同我国依法治国基本方略紧密联系，与法治政府建设中的政务公开相关联。狱务公开的全面推行，本身就是依法治监的重要内容，它在我国的持续推行具有深刻的现实意义。

(一)狱务公开有利于规范监狱人民警察的行刑管教行为

狱务公开将监狱人民警察的职业行为向社会公开，便于社会监督，这必将大大减少监狱警察执行刑罚中的随意性，从而提升监狱警察执行刑罚的水平。尤其是在罪犯的权利意识、自我保护意识增强的形势下,狱务公开会促使监狱警察进一步提高依法行刑的理念，促使监狱警察不断提升自身素质，主动加强业务学习，熟练掌握相关知识，自觉遵守国家法律法规，自觉提高执行刑罚水平。狱务公开使广大监狱警察在日常刑罚执行工作中有所忌惮、有所约束，由心理警示的初级层次上升到自觉遵守的高级层次，随着监狱行刑第一线的警察法律意识和法制观念的增强，其行刑管教行为的规范程度必将得到进一步提升。狱务公开将警察的执行刑罚活动置于社会的公开监督之下，警察依法管教行为规范化的提升，必然会推动监狱整体执行刑罚水平的提高，从而推进监狱工作法治化进程。

(二)狱务公开有利于避免刑罚执行过程中部分腐败现象的发生

众所周知，失去监督的权力必然导致腐败。刑罚是最严厉的惩治犯罪的手段，而监狱是执行刑罚的机关，自然容易自我膨胀，滋生腐败。没有公开,就没有监督,就难以确保公正。因此，要防止监狱执行刑罚过程中腐败现象的产生，维护公正，必须将监狱执行刑罚的活动置于有效的监督之下。〔11〕而狱务公开就是有效监督监狱行刑活动的重大举措，不仅公开了监狱执行刑罚的依据、标准、内容、程序、对象等，而且畅通了社会监督的渠道。狱务公开将监狱内部运行的减刑、假释、保外就医等行刑变更制度展现在社会公众面前，由暗箱操作转变为阳光作业，监狱行刑工作的透明度大大增加，行刑权力受到了有效监督，腐败现象从而得到有效控制。可以说，狱务公开这一阳光工程，给社会提供了监督监狱的平台，消除了监狱行刑过程中暗箱操作现象，从制度上保证了监狱行刑的公正、公平、公开,进而遏制了监狱腐败现象的产生。

(三)狱务公开有利于化解消除社会公众对监狱工作的误解

由于历史及各方面因素的影响，我国社会公众自然地对监狱有所偏见与误解，常将监狱视为与旧社会的衙门大牢一样封闭、腐败；而且监狱也不时曝出一些类似“赣州监狱囚犯死亡”、“讷河监狱囚犯逃脱”等容易引发误解的事情，过去监狱对这些事情的处理方法往往采用“掩饰”方法致使民众愈发误解。如今，狱务公开的持续推行有助于转变人们这些固有的落后观念，公开向社会公众呈现了监狱行刑事务，让人们看到了真实的监狱、真实的监狱警察、真实的罪犯，从而破除了社会上对监狱工作的误解与偏见，赢得了社会各界对监狱工作的理解与支持。因此，只有进一步加大狱务公开力度、拓宽狱务公开渠道，才能让社会公众真正了解监狱，有助于消除监狱在社会公众心目中的不良形象，这才能让罪犯家属和社会公众理解并支持监狱的工作，才能真正树立监狱及监狱警察的良好形象，从而更好地改造罪犯。

(四)狱务公开有利于我国开展国际人权斗争，促进国际行刑交流

狱务公开不仅是本国的事务，也涉及国际事务。随着改革开放的不断深入，我国社会开放程度与日俱增，狱务公开虽然在国内公开，但其最终也意味着国际公开。因为，其他国家可以通过狱务公开的推行来了解我国监狱工作方针，监狱行刑状况，文明、科学的管理制度，以及我国罪犯的人权状况。狱务公开用我国监狱执行刑罚惩罚和改造罪犯、保障罪犯人权、维护罪犯合法权益的事实,有力驳斥了西方敌对势力对我国监狱工作的污蔑,宣传了我国的监狱制度和罪犯人权状况,在国际人权斗争中赢得了主动,维护了国家利益。〔12〕当然，狱务公开还促进了国际间的监狱行刑交流，以北京为例，北京市各监狱1996年到2004年8年间共接待来自125个国家和地区的政府官员、新闻记者等173批、1300余人次。〔13〕上海各监狱也多次接待过国外友人、政府官员的参观交流。狱务公开的实践证明，更透明的监狱为我国起到了极好的宣传作用，也使得我国在国际人权斗争中获得了良好的声誉。

一言以蔽之，狱务公开为大势所趋、民心所向。监狱行刑工作走向法治、人道、文明，其实是一个国家真正实现高度文明的重要标志之一。监狱必须结合我国的实际情况以及监狱的具体情况，脚踏实地，求真务实，深入推进狱务公开,这样才能消除误解，树立监狱公正依法行刑的社会形象,提升监狱的行刑公信力，推动我国监狱行刑工作整体水平的提高。

〔1〕〔2〕刘武俊.监狱问题的法理透视〔J〕.东南学术, 2002(4):78-80.

〔3〕〔10〕〔11〕〔12〕王延领.对狱务公开工作的思考〔J〕.河南司法警官职业学院学报, 2006(4):19-21.

〔4〕韩远远.基于系统论的狱务公开系统建设研究——狱务公开系统的现状、问题及完善途径研究〔J〕.理论园地, 2012(3):134-135.

〔5〕〔13〕余岚.狱务公开——监狱的阳光作业〔J〕.辽宁警专学报 , 2004(3):59-60.

〔6〕弓弢.试论完善我国狱务信息公开〔D〕.北京：中国政法大学, 2011.

〔7〕〔9〕袁定波.22项监狱执法重点内容要向社会公开〔N〕.法制日报，2015-4-6(4).

〔8〕于洋.我国监狱普遍实行狱务公开制度〔N〕.法制日报, 2014-2-25(4).

(责任编辑连春亮)

New Exploration of Prison Affairs Overt

WANG Jia, ZHANG Fan

(Criminal Justice School, Shanghai Institute of Politics and Law, Shanghai 201701)

In China, compared with the overall requirements of social development and public expectations，there are still many shortcomings and needs to be improved in the prison work, in which the most important is the prison affairs overt. Prison affairs overt refers to that the prison makes execution of sentences, procedures, results open based in an appropriate manner and widely accept public supervision to offenders and their families and society. Prison affairs overt is extremely necessary, the implementation has its theoretical and practical base. We can say that prison affairs overt is currently a big step forward at penalty execution in prison in China.

prison; execution of sentences; prison affairs overt

2016-06-14

王佳(1992-)， 男，上海人，上海政法学院2014级刑法学硕士研究生；张帆(1990-)，女，河南焦作人，上海政法学院2014级刑法学硕士研究生。

DF87

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1672-2663(2016)03-0014-05